进一步完善我国易地搬迁扶贫政策

进一步完善我国易地搬迁扶贫政策 胡勇 “ 十五 ” 初期 ， 为进一步减少贫困人口数量 ， 国家开始实施贫困人口的易地扶贫搬迁 (生态移民 )试点工作 ， 较好地解决了剩余贫困人口的脱贫致富问题 ， 取得了明显的成效 ， 为扶贫工作积累了宝贵的经验 。 下一步 ， 应在对现有政策措施进行评估总结的基础上 ， 不断制定和完善易地搬迁扶贫政策措施 ， 为全面建设小康社会作出新的贡献 。 现有易地扶贫搬迁安置的相关政策 （ 一 ） 财政补助政策 目前 ， 易地扶贫搬迁安置涉及多种扶贫资金 ， 主要包括易地扶贫搬迁专项资金 、 以工代赈资金 、 退耕还林还草工程补助资金等 。 随着国家财力的增强 ， 扶贫资金的投放力度逐年加大 。 从增量水平看 ， 中央财政扶贫资金 、 以工代赈资金 、 专项退耕还林还草工程补助 、 外资和社会资金等项目资金持续增加 ， 中央扶贫贴息贷款受政策调 控影响不断减少 。 易地扶贫搬迁专项资金 。 自 2001年至 2006年 ， 国家共安排易地扶贫试点资金近100亿元 ， 计划搬迁贫困群众约 150万人 。 按照国家要求 ， 中央对各有关省份易地扶 贫搬迁工程的补助标准原则上为 ： 北方人均 35004500元 ， 南方人均不超过 5000元 。 这主要是考虑到南方基本农田建设的成本要高于北方 。 国家补助资金主要帮助搬迁群众解决基本的生产条件及必要的生活设施 ， 其中 ， 用于群众住房等生活设施建设的资金不得超过国家补助资金的 40 ， 用于基础设施建设的资金占 60 。 资源开发 、 产业结构调整的投入 ， 以 及土地变更 、 管理中发生的费用 ， 由地方配 套资金解决 。 以工代赈资金 。 2001年 2006年 ， 国家累计安排以工代赈投资约 350亿元 ， 其中 ， 国债以工代赈资金约 110亿元 ， 连同地方配套投资 ， 总投资约 470亿元 ， 集中投向国家确定的贫困地区 ， 并向贫困人口多 、 基础设施薄弱 、 受灾严重的贫困地区倾斜 ， 涉及小型农田水利 、 基本农田建设 、 县乡村道路建设 、 人畜饮水工程 、 小流域治理等领域 。 目前 ， 已取得显著成效 。 新增和改善农田有效灌溉面积 4000多万亩 ， 建设基本农田 1240万亩 ， 建设乡村公路 21.7万公里 ， 解决了 2200万人 、 1560万头牲畜的饮水困难 ， 初步治理水土流失面积 2万多平方公里 。 退耕还林还草工程补助 。 国务院关于进一步完善退耕还林政策措施的若干意见 ， 制定了粮食和现金补助标准 。 从 2004年开始 ， 国家原则上将退耕户补助的粮食改为现金补助 。 中央按每公斤粮食 （ 原粮 ） 1.40元计算补助 。 2007年 ， 国务院进一步完善现行退耕还林政策 ， 规定粮食和生活费补助期满后 ， 中央财政安排资金 ， 继续对退耕农户给予适当的现金补助 ， 解决退耕农户当前生活困难 。 2003年 ， 国家发展改革委 、 国家粮食局等颁布 退牧还草和禁牧舍饲陈化粮供 应监管暂行办法 。 从实际工作来看 ， 易地扶贫搬迁的中央补助标准是不高的 ， 但考虑到全国易地搬迁的任务量重 ， 国家能够安排的专项资金有限 ， 国家探讨与研究补助标准也只能限制在 5000元 。 这项专项资金只能满足搬迁群众最基本的生产生活需要 ， 需要各地借助国家的补助资金 ， 积极引导退耕还林 、 人畜饮水 、 乡村公路 、 农网改造及其他扶贫资金 ， 在渠道不变的前提下 ， 共同用于试点工程的建设 。 但是 ， 随着经济发展 ， 各地反映国家补助政策也面临一些问题 ， 纷纷建议国家提高易地移民人均投资标准 ： 一是基础设施投资缺口较大 。 近年来 ， 一些地区的建材 价格上涨 ， 导致基础设施建设工程造价 、 住房造价不断上涨 。 二是没有支持后续产业发展的资金 。 国家补助投资要全部用于与搬迁群众密切相关的生产性基础设施 、 必要的生活设施及社会事业等 ， 不得用于生产经营范畴的设备 、 运输工具 、 加工项目 、 蔬菜大棚等建设项目 。 搬迁贫困人口的就业等生计问题仍然存在较大的困难 。 （ 二 ） 土地分配政策 各省 、 区政府根据各地自身情况 ， 制定了各自易地扶贫搬迁安置的土地分配政策 。 一般将纳入易地扶贫搬迁所用的土地 、 国有荒山荒地等 ， 无偿划拨用于移民安置 ； 对于集体土地 ， 按实际利用面积 ， 主要采取农户承包的形式长期 使用 。 在移民统一办理户口注册手续后 ， 签订土地承包合同 ， 及时把 土地经营权证书 发到农户手中 。 安置区人均耕地和户均宅基地 ， 一般进行统一规划 ， 移民建房减免宅基地的有偿使用费 。 一些地方对专业人才出台了吸引政策 ， 如 ， 宁夏 ， 对在校的大 、中专学生 ， 按标准分给土地 ； 对现役军人 ， 除已提干 、 考入军校等变为城市户口的以外 ， 都按标准分给土地 。 超计划生育人口 ， 只享受移民户口迁移政策 ， 不分配土地 ， 不享受建房补贴 。 （ 三 ） 户籍管理政策 经过多年的试点 ， 易地扶贫搬迁的户籍管理政策日趋完善 。 户口迁移由迁出地公安部门当年统一 办理迁移和注销手续 ， 及时移交迁入地实行属地管理 ， 迁入农户有永久性居住权 。 对于一些地方在实施试点工程中采取的 “ 迁留兼顾 、 搬三松一 ”的户籍管理政策 ， 即大部分群众迁出的同时 ， 把一小部分人继续留在原居住地 。 这种政策与易地扶贫的目的不相符合 。 首先 ， 虽然部分人口迁出后人均土地资源增多 ， 但由于生态环境恶劣 ， 留下的人仍很难脱贫致富 ； 其次 ， 一部分人留下后 ， 还要继续建设水 、 电 、 路等基础设施 ， 帮助他们改善生产生活条件 ， 而且建设成本非常高 ， 利用率很低 ； 第三 ， 留下的人还将继续对生态环境造成破环 ； 第四 ， 留下的一部分人 ， 几年之后往往 造成迁出地人口又将恢复到搬迁前的规模 ， 将会再次出现对生态环境的破环 ， 并形成新的贫困村落 。 根据其他地区的教训 ， 对贫困村落群众的搬迁 ， 应尽可能一次性全部搬出 ， 否则 ， 这类人群就不应划为易地扶贫搬迁对象 。 （ 四 ） 税费减免政策 2005年 ， 592个国家贫困县提前一次性免征农业税 ， 使农民人均税费减少到 5.7 元 。 有的省 、 区对参与扶贫移民开发的农户和企业 ， 赋予享受国家和自治区的税收优惠政策 。 目前 ， 全国普遍免征农业税 ， 贫困地区的这一税收优惠政策的 “ 洼地效应 ” 已不复存在 。 各省 、 区在制定的税费减免政策时 ， 仅仅 有权对地税部分进行减免 。 这在一定程度上对财力紧张的欠发达地区作用不大 。 国家对高新技术产业开发区的高新技术企业 ， 两年内免征所得税 。 之后 ， 减按 15%的税率征收企业所得税 。由于贫困地区此类企业很少 ， 基本上享受不到国家有关税收优惠政策 。 （ 五 ） 培训政策 目前 ， 全国贫困地区农村有剩余劳动力约 2037万人 ， 已经转移出去 715万人 ， 还有 1300万左右需要培训转移 。 另外 ， 从事农业生产的劳动力也需要通过培训提高务农的水平 。 2005年 ， 贫困户中的劳动力接受过专业技术培训的比重仅为 12.7%，其中 ， 有 55.4%是由政 府组织的 。 在劳动力转移培训方面 ， 需要通过在全国贫困地区已经形成的 800多个培训机构 ， 努力扩大培训规模 ， 提高培训质量 。 今后做好易地扶贫搬迁安置工作的政策建议 实施易地扶贫搬迁工程 ， 涉及经济 、 社会 、 户籍 、 土地 、 民族等方面的因素 ，政策性强 ， 操作复杂 。 因此 ， 在具体组织实施过程中 ， 除了做好工程建设方面的工作以外 ， 还应在以下几个方面给予政策扶持 。 （ 一 ） 进一步加强规划管理 政府有关部门应结合当地实际 ， 在摸清土地 、 水利等安置资源的前提下 ， 科学评估 ， 广泛论证 ， 处理好需求与可能 、 近期与长远 、 扶贫与生态的关系 ， 对安置人口 、 土地 、 资金等方面进行统筹考虑 ， 做到统一安排 、 综合规划 。 易地扶贫搬迁规划要符合当地农村经济 、 县域经济发展的总体要求 ， 与相关行业规划特别是后续产业发展规划相互衔接 ， 纳入当地国民经济和社会发展规划 ， 突出科学性 、 严谨性和可操作性 。 在已有试点的基础上 ， 抓好典型示范工作 。 从构建和谐社会的理念出发 ， 充分了解和尊重搬迁农民意愿 ， 调动农民自愿搬迁的积极性 ， 耐心细致地做好宣传 、 动员 、 说服工作 ， 不搞强制搬迁 。 （ 二 ） 在省级层面统筹各类扶贫资金和项目 易地扶贫搬迁工程 ， 涉及生态 、 基础设施 、 社会 事业 、 住房 、 产业 、 劳动力培训等多方面的建设内容 。 中央补助的易地扶贫搬迁专项资金 ， 只能满足搬迁群众最基本的生产生活需要 ， 搬迁群众技能培训 、 后续发展和生态环境建设等问题 ，需要其他相关资金支持 。 各地在实施过程中 ， 按照中央关于积极整合政府支农投资的要求 ， 充分利用现有的中央支农投资渠道 ， 以安置点为载体 ， 按照 “ 统一规划 、集中使用 、 渠道不乱 、 用途不变 、 各负其责 、 各记其功 ” 的原则 ， 对生态 、 扶贫 、水利 、 交通 、 农业综合开发等来自国家各部门的扶贫资金 、 信贷资金 、 以工代赈资金 、 社会捐赠资金以及国际援助资金等 ， 在省级层面上做好协调 配合 ， 互为补充 ，共同促进安置区经济社会发展 ， 发挥资金的整体效益 。 同时 ， 各地应以政府投资为引导 ， 通过市场机制积极吸引社会投资合理开发安置区资源 ， 促进相关产业发展 ，帮助搬迁群众脱贫致富 。 （ 三 ） 制定扶持后续产业发展的金融和税收政策 一是中央财政应当设立专项用于易地扶贫搬迁的后续产业发展专项资金 ， 扶持设施养殖 、 设施种植 、 经济林 、 旅游业等特色优势的产业发展 ，“ 扶上马 ， 送一程 ”， 帮助移民发展生产 ， 促进移民群众尽快脱贫致富 。 二是进一步抓好扶贫贷款财政贴息方式改革和到户扶贫贷款担保等试点工作 ，发 挥财政资金的引导作用 ， 逐步解决贫困地区贫困农户和贫困地区农业产业化龙头企业贷款难的问题 。 三是积极探索适合我国国情的小额信贷发展模式 ， 向最贫困农 村的人口提供额 、 低息 、 连续的信贷援助 ， 促进贫困农户的经营活动 。 逐步开发各种类型的小额贷款市场 ， 并建立相应的管理体系和机制 ， 让更多的机构进入这一领域 ； 准许小额贷款机构根据市场状况和运行成本自主决定贷款利率 ， 引入竞争机制 ； 通过竞争 ， 保证小额信贷机构不断创新降低成本 ， 提高服务质量 ； 政府可以将目前由商业银行发放扶贫贴息贷款的资金交由小额信贷机构来发放 。 四是对接收统一安排 易地移民对象占职工总数 50%以上的企业 ， 在一定时期内免征或减征国税部分的企业所得税 。 （ 四 ） 实行均等化的公共服务政策 对于 1000多万尚需易地扶贫的贫困人口 ， 中央财政应当合理承担提供农村最低生活保障 、 农村五保供养 、 农村新型合作医疗 、 普及九年制义务教育等基本公共服务的成本 。 国家贫困县的生态移民迁入到安置区后 ， 不应再享受山区的计划生育政策 ， 应与安置区农民享受同样的政策 。 由于安置生态移民的国营农场 ， 属于企业性质 ， 移民无法享受民政救济政策 。 因此 ， 民政部门应将安置生态移民的国营农场纳入民政救济对象 。 移 民子女进入安置地的学校后 ， 由于基础差 ， 往往需留级 ， 才能跟上当地学生的学习进度 ， 不能与当地的学生在 “ 同一起跑线 ” 上 。 因此 ， 建议移民子女可以享受一次性 (初中升高中或高中升大学 )山区升学加分