公共管理与行政管理、私人管理

1/9公共管理与行政管理、私人管理摘要本文在对国内诸多学者观点简要评析的基础之上，阐发和论述了公共管理是以公共权力机关为核心并有社会中介组织和公民大众参与的、为实现公共利益采用多种方式和方法对公共事物进行有效管理的公共实践活动；行政管理是政府为维护公共利益，运用公共权力、制度、企业方法的公共事务管理市场化的公共管理模式。陈教授关注当今世界公共管理学科发展的前沿趋势，令人钦佩。但是，他的观点也值得商榷。其一，他把公共管理等同于新公共管理模式，忽视了公共行政和公共政策也属于公共管理范畴，显然在概念上犯了以偏概全的毛病。其二，他只看到新公共管理引进私人管理方法的优点，没有看到这种模式存在的缺点。据我观察，当年在美国很兴盛的新公共管理如今并不是很时髦的东西，相反，强调政府权威才是当今在美国起主导作用的公共管理模式。其三，有意思的是陈教授一方面写文章赞扬宣传西方新公共管理式的公共管理，另一方面由他主编的公共管理学却讲的是政府管理的内容，这种论著上面的互相矛盾表现了作者自己研究中的困惑。更有意思的是与陈振明教授恰恰相反，张成福教授写文章批判新公共管理，而他著的公共管理学教材，却完全讲的是新公共管理的内容。3这种论著上面自相矛盾2/9的情形使人无法明白作者的学术立场究竟是什么。陈庆云教授是最早参与公共管理译名争论的学者之一。他认为，公共管理与公共行政,不仅英文译名不同，含义也不同，公共管理与公共政策在本质上是一致的。他说“所谓公共管理是指那些不以营利为目的，旨在有效地增进与公平地分配社会公共利益的调控活动。LOCALHOST”“从本质上看，我们对公共管理的定义与公共政策的界定是基本一致的。由于公共政策是为公共事务管理活动所制定的行为准则，因此，公共政策就是有效地增进与公平地分配社会公共利益调控活动中的行为规范。”4陈庆云教授强调公共政策在公共管理中的重要地位是完全正确的，因为当今世界各国的公共管理最主要的工具就是公共政策这只“看得见的手”。但是，他的观点也值得商榷其一，就译名而论，PUBLICMANAGEMENT仅仅是西方新公共管理的译名，不能全面反映和概括西方公共管理的历史和现实。ADMINISTRATION在英文里既有行政含义，也有管理的含义，因此，PUBLICADMINISTRATION既可译为公共行政，也可译为公共管理，怎么能说PUBLICADMINISTRATION就只能译为公共行政而不能译为公共管理呢其二，MANAGEMENT一词，英文的管理涵义具有微观工具主义的意思，它与PUBLICADMINISTRATION一词的公共行政的宏观管理是有明显区别的。其三，公共政策作为公共管理的一种模式是完3/9全正确的，但是，若把公共管理等同于公共政策模式，显然在逻辑上也是一种以偏概全的失误。张康之教授从另一个不同角度，强调公共管理不同于公共行政，并于2002年和XX年先后推出公共行政学和公共管理导论两部著作。5他认为，“行政”与“管理”不同，公共管理学是从公共行政学经过新公共行政学发展而来的，公共行政是管理行政，公共管理是服务行政。张教授提出“行政”与“管理”不同有一定道理，特别是在比较研究公共行政与私人管理时很有用处，他构思的公共管理与公共行政的不同内涵也很有意思。但是他的有些观点难以令人苟同，也是值得商榷的。其一，他提出行政与管理有区别，这在比较研究公共管理与私人管理时虽然有意义，但是就公共管理领域本身来讲，并无多大实质性意义，因为英文ADMINISTRATION本来就有行政和管理的含义。其二，他说公共管理学是从公共行政学经过新公共行政学发展而来的，这个概括并不完全符合客观历史事实。据我所知，在西方由威尔逊开创的由马克斯韦伯完成的公共行政学之后，由梅里亚姆和他的学生拉斯韦尔创立的公共政策企业管理的学问。因此，“行政管理”这个名词有混淆公共行政与私人管理之嫌。所以，当夏老1985年推出由他主编的行政管理学时，黄达强先生随后出版了行政学教材。当“行政管理学”专业在一些高校4/9开办后，另一个“政治学行政学”专业也在一些高校开办起来。当中国行政管理学会成立后，另一个全国行政学研究会也成立了。中国行政管理学会每年有年会，参加者包括政府官员、党校、行政院校、社会科学研究机构和高校的广大人员与此同时，全国高校每年也有一个“政治学行政学”教学研讨会，参加人员基本上是高校教师。考察历史我们发现“行政学”这个概念比“行政管理学”这个概念更精确严密些，更学术化些，专业化程度更高些，而“行政管理学”概念比“行政学”概念的含义更明白些，更通俗易懂些，更大众化些。其实，“行政管理学”与“行政学”从根本上看并无实质性差别，它们研究的是同一个对象，即政府行政或政府管理，只不过是把“猫”加了个“咪”。因此，本文所使用的“行政管理学”与“行政学”概念是一个意思。所谓“行政管理”就是指政府为维护公共利益运用公共权力、制度、企业活动领域和商品交易市场领域四个平行的不断放大的圆圈层形成。私人管理的对象是私人的事务，一般简称为“私事”。私人管理的目的、实质和原则集中为一条，就是实现私人利益最大化，西方人把善于按这个原则办事的人称之为“理性经济人”。私人管理主要依靠的是感情、道德、私人关系和合同制约。私人管理的特点可以概括为私域、私事、私利，集中到一点就是一个“私”字。5/9概括起来看，公共管理的最大特色可以概括为一个“公”字，私人管理的最大特色就是一个“私”字，这就是公共管理与私人管理的最高本质和最大原则的区别，因此，一般情况下我们一定要分清公、私管理的不同界限，不能把公、私管理混为一谈。其次，让我们看看公共管理是如何渗入私人管理的。从企业管理里出现了委托人和经理人的不同角色。由于私人企业管理的规模越来越大，私事里面也有了公事需要管理，于是经理人也就扮演起企业“行政总裁”的角色，私人企业里也设立了所谓的公共关系部，还有了专门从事公共关系工作的公关先生和公关小姐。看来，私人管理是很善于向公共管理学习的。往后私人管理发展很快，甚至比公共管理还发达，成熟的管理学理论竟成了私人企业管理的代名词。可见，私人管理和公共管理的关系是十分密切的。最后，让我们再看看私人管理是如何进入公共管理的。在现实社会里任何一个人都具有二重性身份，一方面他是私人，要生存发展，有私事，要谋取私人利益最大化；另一方面他又是公人，不可能脱离开公共生活而生存发展，因此，他又得干些公事，维护公共利益，维护社会共同体的公共秩序和良性运转。人的这种二重性身份决定了公共管理和私人管理很容易发生互相交叉关系或互相渗透关系。6/9既然私人管理可以学习公共管理，那么，公共管理有什么不能向私人管理学习的呢上世纪80年代在英美兴起的“新公共管理”，其实质就是公共管理学习和引入私人管理的结果。戴维奥斯本和特德盖布勒著的改革政府企业精神如何改革着公营部门一书，论述了十个方面的政府改革第一，起催化作用的政府，掌舵而不是划桨；第二，社区拥有的政府，授权而不是服务；第三，竞争性政府，把竞争机制注入到提供服务中去；第四，有使命感的政府，改变照章办事的组织；第五，讲究效果的政府，按效果而不是按投入拨款；第六，受顾客驱使的政府，满足顾客的需要，不是官僚政治的需要；第七，有事业心的政府，有收益而不浪费；第八，有预见的政府，预防而不是治疗；第九，分权的政府，从等级制到参与和协作；第十，以市场为导向的政府，通过市场力量进行变革。16可以说，这是对新公共管理的内容特征比较全面的概括。私人管理的许多优点确实是值得公共管理学习和借鉴的，这对于提高公共管理的效率和效益很有价值。但是，我们不能在根本点上忘记公共管理与私人管理的不同本质和原则区别，至少在以下几点上私人管理是公共管理不能搬用的。第一，私人管理以私人利益最大化为根本目的、最高本质和最大原则，必然反对和损害公共利益，因此，公共管理必须干涉和限制私人利益泛滥。第二，私人管理者为7/9谋私利往往不择手段向公共管理者进行各种方式的行贿，而公共管理者很容易因受贿而蜕化成为腐败分子，所以，公共管理者不能不预防私人管理者用裹着糖衣的“炮弹”发动的进攻。第三，私人管理是个人权威至上，独裁专制，与公共管理的民主管理本性和公平价值取向是相对立的，值得公共管理警惕。第四，私人管理的随意性很大，合同、制度往往会变成一张废纸；而公共管理则必须把制度管理作为最基础的管理方式，否则，社会生活就会乱作一团，无公共秩序可言。第五，私人管理的最大活动领域是自由市场，崇拜自发性、盲目性，必然导致经济危机和社会两极分化，因此，作为公共管理的最高代表者的政府必须运用公共权力、法律和公共政策对私人市场活动进行适当的干预和必要的宏观调控。第六，新公共管理混淆了公、私管理，淡化、削弱乃至消解着政府公共管理，是十分危险的，是不可能持久的。尽管公共管理应当向私人管理学习和借鉴许多优良的管理方法、管理方式和管理经验，但是二者毕竟是两个完全不同领域里的为了不同的目的的性质根本不同的对不同事务所进行的管理活动，公与私的界限必须分明。这就是公共管理与私人管理应有的对立统一的辩证关系。参考文献8/91夏书章必须着力切实提高行政管理水平J中国行政管理，XX，2陈振明什么是公共管理学相关概念辨析J中国行政管理，2001，3张成福公共行政的管理主义反思与批判J中国人民大学学报2001，；张成福等公共管理学M北京中国人民大学出版社，20014陈庆云公共管理基本模式初探J中国行政管理，000，5张康之等公共行政学M北京经济科学出版社，2002；公共管理导论，北京经济科学出版社，XX6汪玉凯主编公共管理M北京中共中央党校出版社，XX7乔耀章公共管理体系与公共道德体系初探J学术研究，XX，8周树志公共行政、公共政策、公共管理J中国行政管理，2001，9周树志论公共管理范畴J西北大学学报，2002，10陈