浅论我国扶贫机制的创新

1浅论我国扶贫机制的创新以XX县扶贫工作为例一、XX县扶贫工作机制介绍一XX县的扶贫工作创新XX县扶贫工作创新由于结合自身实际而取得长足效果,首先在开发式扶贫的推进方面,逐渐把握了扶贫工作的要义,从重视扶贫瞄准机制开始着手,对于扶贫项目管理从实践中逐步摸索出来一套体系,对于开发式扶贫的项目选择方面下了功夫,从项目的可行性分析开始,建立全县项目库,追踪项目动态实施,进行年度月报表,督查检验项目进度。同时,对于开发式扶贫的完善方面,XX县政府对于开发式扶贫的无法惠及的特困户的重视,通过救济式和开发式扶贫相补充。在理论层面这个设想并不新鲜,国家也在新的扶贫纲要中提出了开发式扶贫和低保相结合的思路,但是在实践层面XX县政府还是敢于尝试的。因为有了建档立卡的扎实的基层工作,一开始就特困户和一般贫困户进行了界定,使得开发式和救济式扶贫可以实现相互补充。同时创新的另一个层面在于政府对于扶贫工作的落实方面,无论是自创的牵手结对扶贫,还是一票否决制,都对扶贫工作的真正落实起到了推动作用。而且XX县政府提出的五2大体系领导责任体系、业务指导体系、监督检查体系、绩效评估体系、考核奖惩体系,通过挂钩结对脱贫、设置体系保障扶贫、多元设置督查扶贫等方式的创新,基本涵盖了扶贫工作的每个环节和阶段,可以说,如果真正的按照这样的体系的落实,那么脱贫攻坚的成果指日可待。二XX县的扶贫工作存在问题XX县的扶贫工作虽然创新点多,推进力度大,但是还是存在一些问题,这些问题既有开发式扶贫推进过程中普遍存在的问题,也有XX县自身情况导致的个别特殊性的问题,主要有以下几个方面1、开发式扶贫项目问题1扶贫项目数量虽多但质量有待提高虽然XX县在扶贫项目管理办法屡有创新,XX县扶贫项目也数目众多,仅2009、2010两年,XX县就有159个省财政资金奖补项目,资金总投入达163个亿,其中已有95个项目通过验收,占实施项目总数的605。新时期我国扶贫机制创新研究以苏北XX县扶贫为例张旸旸南京师范大学公共管理学院,江苏南京210046摘要随着经济发展水平和贫困地区的实际发展,通过政府努力实现而非自发性经济增长带来的扶贫效果已然而数目虽然较多,质量却有待提高,这里的扶贫项目质量主要指的是扶贫项目的收益。项目的质量很难把握,主要原因在于扶贫项目好坏不是由政府说了算,而3是需要经过市场的检验。从这角度看,XX县政府在扶贫的开始之时重视项目的可行性分析是非常有必要的。但是光重视项目的可行性还不够,还要思考项目如何能够符合变化莫测的市场需求,在扶贫项目的稳定性和动态性之间寻求平衡点。2开发式扶贫项目仍存在一定的目标转换问题开发式扶贫的瞄准机制问题一直都是很多学者认为的诟病之一,虽然我国的开发式扶贫瞄准机制从最初的扶贫县到2000年初开始的贫困村,甚至在江苏省已经做得了到贫困户,但是开发式扶贫本身的扶贫的出发点就是针对的是有发展潜力的穷人,而不是单纯意义上的穷人。理论上讲,这种现象被称为项目扶贫中存在的目标转换,即扶贫项目帮助穷人的原定目标在项目运作过程中被其他目标所置换,是扶贫项目运作过程中发生的一个典型的问题,许多研究就是从这一问题的角度对扶贫项目运作的各个环节进行了分析。以XX县的白鹅项目为例,全县遴选出得五个养鹅大户,都不是原本意义的贫困户,而是有一定的养殖经验的农户加上贫困户一起参与。这无疑与实行开发式扶贫项目的初衷存在差距,虽然这样更容易形成产业化项目,但是依然是一种明显的目标转换,虽然实现开发的目的,却本末倒置,忽略了扶贫开发的根本目标。如何防止扶贫目标转换的现象,这也是今后的开发式扶贫工作中需要解决的问题。2、政府主导扶贫效率问题41政府内部存在博弈导致扶贫资源浪费政府主导下的开发式扶贫,一直主要以划拨为主要的分配扶贫资源,在某些情况下会导致各级政府针对扶贫资源进行博弈,不仅有上级和地方政府,也包括地方政府与当地贫困户。在这种博弈的过程中,为了得到更多的扶贫资源,地方政府和贫困户都有可能产生依赖,固守贫苦的状态,对于扶贫项目的扶贫效果也不是特别重视。XX县也存在这样的问题,虽然为了避免这一问题,省里直接将扶贫资源分发到贫困户,要求每个贫困户根据得到的贫困资源进行核对调表,并且不通过县镇级别政府,这一做法有效的避免了下级政府“跑扶贫”现象的发生,但是也没有解决贫苦户对于扶贫资源依赖性的问题。而且救济式扶贫和低保的展开,使得贫苦户不愿意积极参与开发式扶贫的项目,毕竟项目存在风险,拿低保可不会,也在无形之中降低了贫苦户参与扶贫的积极性。2地区财政压力导致乡镇级对于扶贫积极性不高之前开始实施的“整村推进”扶贫方式,使得乡镇、村级政府的扶贫压力增大,对于基层政府额经济实力提出挑战,整村推进工作时间短、任务重与资金投入不足存在着矛盾。以前贫困县和乡镇的财政困境,也使得当地政府重视省级政府的扶贫资金,地方政府有着强大的压力和动机,来转移这些扶贫资金。然而现在实行的直接到户制度从根本上减少了这个现象出现的可能性,但是也让基层政府在扶贫资金方面的问题5凸显出来。而且近年来扶贫资金的配套要求逐渐与国际接轨,基层政府无力承担扶贫项目中的配套资金也是情有可原,特别是像XX县这样的乡镇企业不发达的苏北地区的县份,它的基层经济活力远远没有苏南地区,村级经济刚刚起步甚至还未起步,由于没有完善的激励机制,即使某些乡镇有村级企业也对扶贫工作兴趣不大。二、扶贫贫困机制创新一政府扶贫角色转变发展与扶贫结合者对于我国开发式扶贫的完善和拓展,首要的就是转变政府对于扶贫的工作思路,要将从前的扶贫框架中跳出,重新审视随着中国经济社会发展而不断变化的贫困情况,特别是对我国相对发达地区的贫困治理,要拓宽开发式扶贫思路,今后的扶贫需要大战略,要意识到扶贫与发展之间不可分割的联系,重新思考政府的责任。1、更新政府扶贫定位机制全局发展规划的引导设置者在扶贫过程中,贫困者、政府、社会应该合力发挥作用,然而由于我国的发展情况和贫困者情况,导致我国一直是政府主导扶贫工作。开发式扶贫也完全是政府主导下开发,一方面是由于我国贫困者自身难以摆脱贫困,需要外部力量的扶持另一方面也是由于政府的特殊优势,它可以从大局宏观出发,系统的有针对性的进行扶贫。这是政府主导下的扶贫的优势,也是开发式扶贫的优势,但是在我国接下来扶贫过程中,随着6大多数农村逐渐摆脱绝对贫困,扶贫任务有所减轻开发式扶贫的措施呈效用递减趋势,政府的扶贫效用在逐渐降低,政府扶贫的成本却在加大。政府应该考虑自身角色应该主导扶贫工作中逐渐解脱出来,这种解脱不是意味着对扶贫工作的不重视,恰恰相反,对于今后的扶贫工作依然要摆在第一位,但并不再是主要对扶贫资金投入、工作推进力度方面的重视,扶贫不是作为政府给与而是政府在快速经济发展中责任,而是要重视扶贫在今后发展中的地位,将扶贫工作逐渐纳入发展规划中来,即在一个地区谋求自身发展之初就将思考如何使贫困者在其中受益,将自身定位从扶贫的主导者转变为在发展中扶贫的规划者和设计者。2、构建政府扶贫动力机制扶贫工作的发力者对于扶贫工作,政府需要从全局思考扶贫与发展的关系,同时还要考虑基层政府对于扶贫工作的积极性,尤其是乡镇扶贫工作。乡镇政府是落实扶贫工作的直接基层政府,开展主要扶贫工作的具体实施单位,是扶贫工作不可缺少的主力军,是政府扶贫工作真正的发力者。因此,应该从基层政府扶贫着手,考虑乡镇政府与扶贫工作组的合作机制,调动基层政府对于扶贫的积极性,把扶贫工作作为自身发展的必经阶段,改变基层政府一直定位为被扶贫工作组督查的对象的被动局面。首先,明确贫困村所在的乡政府为脱贫攻坚的第一责任7主体,要签订责任状,设定经济薄弱村的集体经济发展目标,要把村里贫困户运作的扶贫项目收益直接与镇政府领导者工作成果挂钩,而且保证至少五年的关联性,以减少镇政府领导人员变动对扶贫工作的影响。积极发展村级经济,通过盘活水面、林地、集体土地等资源,引进二、三产业项目等方法,拓宽脱贫攻坚项目带动等途径,着力推动经济薄弱村增加村级积累,不断加快后进村转化步伐。其次,在现有的重点乡镇设立的扶贫领导小组和扶贫办公室基础上,强化村级组织建设,明确专人负责,有意识的培养贫困村的村级领导班子,选准领头人,发挥带头人作用对重点工作的贫困村设置专门的村级扶贫领导小组,与外派的扶贫工作队、帮扶单位、扶贫督查组一起,完成扶贫任务。3、完善政府扶贫工作的防腐机制减少内耗与违规对于扶贫的腐败问题,首先需要重新定位扶贫工作中的腐败内容,不仅包括私分、挪用、贪污扶贫资金,也包括扶贫项目中存在的扶贫目标转换问题。我国现有的扶贫防腐工作重点都是针对前者进行的设置,当然也要重视对于扶贫资金使用转移的监督,但是对于开发式扶贫,光重视扶贫资金是不够的,还要进一步提高开发式扶贫项目的效率,要保证扶贫资金投入的项目是切实有益于贫困户而不是其他群体的发展和收入的提高。因此完善政府扶贫工作的防腐机制,要从扶贫数据的监8测和收集开始,在保证扶贫相关数据真实可靠的基础上,界定扶贫资金发放标准,严格按照标准执行。对于扶贫资金用于扶贫项目的,要针对项目进行核算分析。扶贫项目相关的数据最好是由政府和贫困户之外的第三方来进行核算和监督,我国目前是将资金和权力下放到省,但是具体的扶贫任务和落实情况并没有明确的考核和监督办法,所以光靠政府自身的监测可能效率不够,最好在今后的工作中尝试引进社会组织,作为第三方,对扶贫项目实施监测和评价,从而减少政府由于分配扶贫资源而产生的内耗和违规。针对开发式扶贫可能存在的目标转换问题,进行专门专项的监督,调查开展的扶贫项目的贫困瞄准度,并将其列为扶贫项目评价指标之一。二创新发展和扶贫结合机制1、选择“益贫式增长”方式扶贫与发展的结合首先体现在对于经济发展方式的选择上,对于贫困地区可以通过选择“益贫式增长”来确保贫困人口参与到经济增长过程中的能力和机会。首先要坚持市场化进程,鼓励私营经济发展,鼓励多元化的市场流通组织,注重贫困地区市场的发育和完善,政府要保护贫困地区的个体户,鼓励更多农民进入市场。第二,完善土地使用政策,重视农业发展,用土地权利保障贫困人口依赖土地生存的空间,改善农副产品的单一渠道,提高土地的附属产值,降低对工业等就业途径提高收入的依赖。第三,同时促进劳动力市场的完善,鼓9励贫困地区发展劳动密集型产业,为贫困者充分利用和发挥自身劳动力资源创造条件,提高贫困者的就业率,也要重视为已经进入城市的贫苦户提供切实的保障,采取与经济发展相适应的劳动保障法律,保证贫困者的就业权利和机会。2、更新开发式扶贫与区域发展结合形式开发式扶贫一直都是。以区域扶贫形式出现的,从最初的贫困县到现在的贫困村,开发式扶贫的推进需要与区域结合,过去结合的方式主要是自上而下的扶贫资源的转移,扶贫政策的扶持。而现在是要从贫苦户的发展需求出发,在扶贫工作的需要的基础上思考区域发展出路,解决目前贫苦地区存在的发展瓶颈。结合当地情况,注重区域资源的开发,结合贫困户需求,注重区域特色产业的开发,对于扶贫项目的选择,首先要区域实际情况相结合,注重整体产业结构设置规划,注重挖掘贫苦地区的比较优势,不要再一味的招商引资,只注重项目的投资额,不注重项目的实际效益。其次,要通过对资源的深层次开发实现贫困地区的飞跃发展,如XX县的港口建设,就是针对XX县独有的港口资源的充分利用,当然这种资源的利用还需要多方面的支持,必然需要从科技、人力及发展战略多方面的配合,但是在全面对贫困区域进行发展规划之时,就应该针对当地资源作长效的发展选择,逐步代替对具体的小型的扶贫项目的依赖性,为贫困10地区谋划长效的经济增长源。三创新开发式扶贫工作机制我国的开发式扶贫不仅需要拓展思路,关注开发式扶贫与政府、与经济发展之间的联系,而且需要针对开发式扶贫本身出现的问题进行不断完善。从开发式扶贫的对象、形式、内容等各个方面着手,优化开发式扶贫,使其在今后的扶贫工作中发挥更大的功效。1、重点创新界定开发式扶贫对象机制首先要准确界定是贫困户与非贫困户。当然这样的界定相对困难,因为农民收入、城市失业劳动者的实际收入很难界定,需要大量基础性的工作。XX县对贫困户建档立卡的工作形式可以尝试在全国范围内推广,甚至可以尝试与中国的人口普查工作进行结合,同步进行,定期更新,动态监测,虽然工作量大,但是却可以彻底解决贫困户的身份认定问题。其次是针对贫困户在进一步划分,是具有劳动力和无劳动力两种。对于具有劳动力,有学习能力的贫困户,可以通过开发式扶贫的扶贫项目,通过小额贷款等经济手段支持,实现脱贫。而对于无劳动力的贫困户,则再进一步细分是由于残疾、疾病、还是年龄、性别等原因导致,针对不同情况采取不同的措施。针对残疾人,可以探索针对残疾人培训模式,针对残疾人存在身体上的不便,资金少,文化程度不高,技能少的情况,帮助他们掌握技能,减少歧视,获得工作条件。112、注重扶贫项目管理对于扶贫项目的管理,要从源头做起,首先注重项目的申报环节,把项目调研活动工作做在前面,避免造成不必要的浪费。需要对于项目申报之时,必须经过专业人员的考核。可以考虑设置专门针对扶贫项目的专业考察组,在项目申报之前,做正规性的市场调研。针对开发式扶贫项目的不确定