行政法教案(新)

行政法与行政诉讼法教案1行政法与行政诉讼法绪论一、公法行政法与行政诉讼法是一门公法课程，言其为公法，旨在表明它所规范的是公民、法人或者其他组织作为行政管理对象与公共行政组织之间发生的一系列关系。其中，最为典型的公共行政组织，也是我们最为关心的，就是行政机关，但公共行政组织还包括其他行使公共行政管理权力的组织。公法课是一门可以充分反映人类复杂情感的课。政府或者享有公共权力的组织，是一个抽象的实体。尽管我们在与它们打交道的时候，始终是同具体的、和我们一样的官员接触，但是，面对有强制力量作为后盾的他们，一旦我们个体的人处在被管理者地位的时候，都会或多或少地感受到自己的弱小。弱小的我们，有时候依赖政府，有时候希望政府离我远点。依赖政府，是因为我们在许多情况下必须仰仗政府的力量，来维护我们的权益，不受他人的威胁；远离政府，是因为我们害怕政府会滥用权力、侵犯我们的权益。我们就是在这样的复杂情感之下，与政府发生着直接、间接的关系，公法的理想就是要用一系列规则，把政府的“善”最大可能地发挥，把政府的“恶”最大可能地限制。二、理想与现实的紧张只要有政府存在的地方，就永远有公法的理想与现实之间的张力。公法的理想在于如何保证个体，包括公民、法人或者其他组织，免受政府滥用权力之侵害，但是，即便在我们认为法治比较发达的美国，也存在政府侵犯个体权利而个体无法真正得到救济的情况。问题在于，如何使现实的制度最大可能地接近公法理想。在中国，理想与现实的张力更大。控制政府滥用权力，无论是在政府公开的政策之中，还是在学者对公法制度的设想之中，都已经被认为是当然的。然而，政府官员的实际观念以及现有的、许多方面存在缺陷的制度，总是使得个体合法权益之保障难以成为现实。在这个课程之中，你们可以发现，学者们是如何努力在精心设计一个趋近完美的公法大厦，而即便在法律文本上已经体现出这些设计，实际的运作还是离文本上的设计相去行政法与行政诉讼法教案2甚远。不过，理想与现实的紧张，并不能阻遏我们去追求，让现实尽可能接近理想。三、规则、理论与案例案例具有个体性、鲜活性，而规则、理论则是灰色的。案例可以理解规则、理论，也可以映射规则、理论之不足。另外，行政管理领域是非常宽广的，公安、工商、税务、土地、环境等等，而凡是涉及行政管理的规则，都可以被纳入到行政法范畴之中，所以，行政法规则是大量的。行政法与行政诉讼法这门课程，不是要对各个行政管理领域的、多如牛毛的规则进行一一的讨论，这几乎是不可能的，其目的之一在于挖掘出其中的一些共性东西。因而，课程中出现的行政法基本原则、行政行为、行政程序等理论，都是对大量规则的抽象和一般性讨论。四、推荐参考书目1行政法与行政诉讼法，姜明安主编，北京大学出版社、高等教育出版社1999年版；2行政诉讼法司法解释之评论，甘文，中国法制出版社2000年版；3行政诉讼法案例教程，方世荣主编，中国政法大学出版社1999年版；4英国行政法，王名扬，中国政法大学出版社1987年版；5法国行政法，王名扬，中国政法大学出版社1988年版；6美国行政法，王名扬，中国法制出版社1995年版；7行政法学总论，德毛雷尔，高家伟译，法律出版社2000年版；8日本行政法通论，杨建顺，中国法制出版社1998年版。五、必读法律法规与司法解释1宪法（1982年12月4日五届全国人大五次会议通过，同日起施行）2中华人民共和国国务院组织法（1982年12月10日五届全国人大五次会议通过，同日起施行）3中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法（1979年7月1日五届全国人大二次会议通过，1982年、1986年、1995年三次修正）4国家公务员暂行条例（1993年4月24日国务院二次常务会议通过，同年10月行政法与行政诉讼法教案31日起施行）5中华人民共和国立法法（2000年3月15日九届全国人大三次会议通过，同年7月1日起施行）6中华人民共和国行政处罚法（1996年3月17日八届全国人大四次会议通过，同年10月1日起施行）7中华人民共和国行政复议法（1999年4月29日九届全国人大常委会九次会议通过，同年10月1日起施行）8中华人民共和国行政监察法（1997年5月9日八届全国人大常委会二十五次会议通过，同日起施行）9中华人民共和国行政诉讼法（1989年4月4日七届全国人大二次会议通过，1990年10月1日起施行）10最高人民法院关于执行中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释（1999年11月24日通过，2000年3月10日起施行）11中华人民共和国国家赔偿法（1994年5月12日八届全国人大常委会七次会议通过，1995年1月1日起施行）12最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定（2002年7月24日公布，2002年10月1日起施行）13中华人民共和国行政许可法（2003年8月27日十届全国人大常委会四次会议通过，2004年7月1日起施行）14最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定（1997年4月29日）第一章行政法导论第一节行政法的基本概念一、行政1行政的基本涵义行政是组织的一种职能或者功能。职能、功能在英文表述上是一致的，即FUNCTION，在汉语里，职能也往往是指事物、组织本身具有的功能或者应起的作用。行政，就其最为广泛的意义而言，是指组织的执行和管理职能。执行相对于决策而言，决策乃确定组织的目标、纲领和行动方案，执行则是对决策的贯行政法与行政诉讼法教案4彻实施。管理相对于运作而言，运作是组织进行的各种活动，而管理是对这些活动进行规划、指挥、组织、协调、控制，以使这些活动符合组织的目标、纲领和行动方案。2公行政和私行政上述最为广义的行政概念，表明社会现实生活中存在两种意义上的行政。一为公行政，一为私行政。所谓公行政，是指组织针对社会公共事务的执行、管理活动。其中最为典型的，当属国家行政机关从事的领域广阔、层级结构分明的公共行政管理。但是，公行政除了国家行政之外，还包括一些具有公共管理权能的非政府组织从事的行政管理活动，例如公共社团（律师协会、会计师协会等）、公共事业单位（如公立学校等）在某些事项上行使与国家行政类似的公共管理职能。案例田永诉北京科技大学拒绝颁发毕业证、学位证行政诉讼案【出处】中华人民共和国最高人民法院公报1999年第4期原告田永，男，北京科技大学应用科学学院物理化学系94级学生。委托代理人马怀德，北京市大通正达律师事务所律师。委托代理人孙雅申，北京市通正律师事务所律师。被告北京科技大学。法定代表人杨天钧，校长。委托代理人张锋，中国政法大学副教授。委托代理人李明英，北京科技大学校长办公室主任。原告田永认为自己符合大学毕业生的法定条件，被告北京科技大学拒绝给其颁发毕业证、学位证是违法的，遂向北京市海淀区人民法院提起行政诉讼。原告诉称我一直以在校生身份在被告北京科技大学参加学习和学校组织的一切活动，完成了学校制定的教学计划，并且学习成绩和毕业论文已经达到高等学校毕业生水平。然而在临近毕业时，被告才通知我所在的系，以我不具备学籍为由，拒绝给我颁发毕业证、学位证和办理毕业派遣手续。被告的这种作法违背了法律规定。请求判令被告一、为我颁发毕业证、学位证；二、及时有效地为我办理毕业派遣手续；三、赔偿我经济损失3000元；四、在校报上公开向我赔礼道歉，为我恢复名誉；五、承担本案诉讼费。被告辩称原告田永违反本校关于严格考试管理的紧急通知（以下简称068号通知）中的规定，在补考过程中夹带写有电磁学公式的纸条被监考教师发现，本校决定对田永按退学处理，通知校内有关部门给田永办理退学手续。给田永本人的通知，也已经通过校内信箱送达到田永所在的学院。至此，田永的学籍已被取消。由于田永不配合办理有关手续，校内的一些部门工作不到位，再加上部分教职工不了解情况等原因，造成田永在退学后仍能继续留在学校学习的事实。但是，校内某些部门及部分教师默许田永继续留在校内学习的行为，不能代表本校意志，也不证明田永的学籍已经恢复。没有学籍就不具备高等院校大学生的毕业条件，本校不给田永颁发毕业证、学位证和不办理毕业派遣手续，是正确的。法院应当依法驳回田永的诉讼请求。行政法与行政诉讼法教案5北京市海淀区人民法院经审理查明1994年9月，原告田永考入被告北京科技大学下属的应用科学学院物理化学系，取得本科生学籍。1996年2月29日，田永在参加电磁学课程补考过程中，随身携带写有电磁学公式的纸条，中途去厕所时，纸条掉出，被监考教师发现。监考教师虽未发现田永有偷看纸条的行为，但还是按照考场纪律，当即停止了田永的考试。北京科技大学于同年3月5日按照“068号通知”第三条第五项关于“夹带者，包括写在手上等作弊行为者”的规定，认定田永的行为是考试作弊，根据第一条“凡考试作弊者，一律按退学处理”的规定，决定对田永按退学处理，4月10日填发了学籍变动通知。但是，北京科技大学没有直接向田永宣布处分决定和送达变更学籍通知，也未给田永办理退学手续。田永继续在该校以在校大学生的身份参加正常学习及学校组织的活动。1996年3月，原告田永的学生证丢失，未进行1995至1996学年第二学期的注册。同年9月，被告北京科技大学为田永补办了学生证。其后，北京科技大学每学年均收取田永交纳的教育费，并为田永进行注册、发放大学生补助津贴，还安排田永参加了大学生毕业实习设计，并由论文指导教师领取了学校发放的毕业设计结业费。田永还以该校大学生的名义参加考试，先后取得了大学英语四级、计算机应用水平测试BASIC语言成绩合格证书。田永在该校学习的4年中，成绩全部合格，通过了毕业实习、设计及论文答辩，获得优秀毕业论文及毕业总成绩全班第九名。北京科技大学对以上事实没有争议。被告北京科技大学的部分教师曾经为原告田永的学籍一事向原国家教委申诉，原国家教委高校学生司于1998年5月18日致函北京科技大学，认为该校对田永违反考场纪律一事处理过重，建议复查。同年6月5日，北京科技大学复查后，仍然坚持原处理结论。1998年6月，被告北京科技大学的有关部门以原告田永不具有学籍为由，拒绝为其颁发毕业证，进而也未向教育行政部门呈报毕业派遣资格表。田永所在的应用学院及物理化学系认为，田永符合大学毕业和授予学士学位的条件，由于学院正在与学校交涉田永的学籍问题，故在向学校报送田永所在班级的授予学士学位表时，暂时未给田永签字，准备等田永的学籍问题解决后再签，学校也因此没有将田永列入授予学士学位资格名单内交本校的学位评定委员会审核。被告北京科技大学为此案向法院提交的证据有1、原告田永于1996年2月29日写下的书面检查和两位监考教师的书面证言，这些证据能够证明田永在考试中随身携带了写有与考试科目有关内容的纸条，但没有发现其偷看的事实；2、原国家教委关于加强考试管理的紧急通知、校发（94）第068号关于严格考试管理的紧急通知、原国家教委有关领导的讲话，这三份材料不属于中华人民共和国行政诉讼法第五十三条规定人民法院审理行政案件时可以参照的规章范畴；3、北京科技大学教务处关于田永等三人考试过程中作弊按退学处理的请示、期末考试工作简报、学生学籍变动通知单，以上书证能够证明北京科技大学于1996年4月10日作出过对田永按退学处理的决定，但不能证明该决定已经直接送达给田永，也不能证明该决定已经实际执行；4、原国家教委高校学生司函、北京科技大学对田永考试作弊一事复查结果的报告，这些书证能够证明北京科技大学部分教师、原国家教委高校学生司对田永被处分一事的意见，以及北京科技大学在得知这两方面意见后的态度；5、北京科技大学的关于给予北京科技大学学生王斌勒令退学处分的决定一份、期末考试工作简报7份，以上书证与本案没有必然联系，不能成为本案的证据。此外，北京科技大学在诉讼期间，未经法院同意自行调取了唐有兰等教师的证言、考试成绩单、1998届学生毕业资格和学士学位审批表、学生登记卡、学生档案登记单、学校保卫处户口办公室书证、学籍变动通知单第四联和第五联、无机94班人数统计单等书证交给法院，这些证明由于不符合行政诉讼法第三十三条关于“在诉讼过程中，被告不得自行向原告和证人收集证据”的规定，不能作为认定本案事实的根据。原告田永提交的证据有1、1996年9月被告北京科技大学为田永补办的学生证（学号为9411026），能够证明北京科技大学不仅从1996年9月为田永补办了学生证，并且还逐学期为田永进行了学籍注册，使其具有北京科技大学本科学生学籍的事实；2、献血证、重修证、准考证、收据及收费票据、英语四级证书、计算机BASIC语言证书、田永同班同学的两份证言、实习单位书证、结业费发放书证，以上证据能够证明田永在北京科技大学的管理下，以该校大学生的资格学习、考试和生活的相关事实；3、学生成绩单，能够证明田永在该校四年的学习成绩；4、加盖北京科技大学主管部门印章的北京地区普行政法与行政诉讼法教案6通高校毕业生就业推荐表，能够证明北京科技大学已经承认田永具备应届毕业生的资格；5、北京科技大学应用科学学院的证明，证实田永已经通过了全部考试及论文答辩，其掌握的知识和技能己具备了毕业生的资格，待田永的学籍问题解决后就为其在授予学位表上签字的事实。在庭审中，法庭对双方当事人提交的上述证据均进行了质证。北京市海淀区人民法院认为在我国目前情况下，某些事业单位、社会团体，虽然不具有行政机关的资格，但是法律赋予它行使一定的行政管理职权。这些单位、团体与管理相对人之间不存在平等的民事关系，而是特殊的行政管理关系。他们之间因管理行为而发生的争议，不是民事诉讼，而是行政诉讼。尽管中华人民共和国行政诉讼法第二十五条所指的被告是行政机关，但是为了维护管理相对人的合法权益，监督事业单位、社会团体依法行使国家赋予的行政管理职权，将其列为行政诉讼的被告，适用行政诉讼法来解决它们与管理相对人之间的行政争议，有利于化解社会矛盾，维护社会稳定。中华人民共和国教育法第二十一条规定“国家实行学业证书制度。”“经国家批准设立或者认可的学校及其他教育机构按照国家规定，颁发学历证书或者其他学业证书。”第二十二条规定“国家实行学位制度。”“学位授予单位依法对达到一定学术水平或者专业技术水平的人员授予相应的学位，颁发学位证书。”中华人民共和国学位条例第八条规定“学士学位，由国务院授权的高等学校授予”。本案被告北京科技大学是从事高等教育事业的法人，原告田永诉请其颁发毕业证、学位证，正是由于其代表国家行使对受教育者颁发学业证书、学位证书的行政权力时引起的行政争议，可以适用行政诉讼法予以解决。原告田永没有得到被告北京科技大学颁发的毕业证、学位证，起因是北京科技大学认为田永已被按退学处理，没有了学籍。教育法第二十八条规定的学校及其他教育机构行使的权利中，第（四）项明文规定“对受教育者进行学籍管理，实施奖励或者处分”。由此可见学籍管理也是学校依法对受教育者实施的一项特殊的行政管理。因而，审查田永是否具有学籍，是本案的关键。原告田永经考试合格，由被告北京科技大学录取后，即享有该校的学籍，取得了在该校学习的资格，同时也应当接受该校的管理。教育者在对受教育者实施管理中，虽然有相应的教育自主权，但不得违背国家法律、法规和规章的规定。田永在补考时虽然携带写有与考试有关内容的纸条，但是没有证据证明其偷看过纸条，其行为尚未达到考试作弊的程度，应属于违反考场纪律。北京科技大学可以根据本校的规定对田永违反考场纪律的行为进行处理，但是这种处理应当符合法律、法规、规章规定的精神，至少不得重于法律、法规、规章的规定。国家教育委员会1990年1月20日发布的普通高等学校学生管理规定第十二条规定“凡擅自缺考或考试作弊者，该课程成绩以零分计，不准正常补考，如确实有悔改表现的，经教务部门批准，在毕业前可给一次补考机会。考试作弊的，应予以纪律处分。”第二十九条规定应予退学的十种情形中，没有不遵守考场纪律或者考试作弊应予退学的规定。北京科技大学的“068号通知”，不仅扩大了认定“考试作弊”的范围，而且对“考试作弊”的处理方法明显重于普通高等学校学生管理规定第十二条的规定，也与第二十九条规定的退学条件相抵触，应属无效。另一方面，按退学处理，涉及到被处理者的受教育权利，从充分保障当事人权益的原则出发，作出处理决定的单位应当将该处理决定直接向被处理者本人宣布、送达，允许被处理者本人提出申辩意见。北京科技大学没有照此原则办理，忽视当事人的申辩权利，这样的行政管理行为不具有合法性。北京科技大学实际上从未给田永办理过注销学籍，迁移户籍、档案等手续。特别是田永丢失学生证以后，该校又在1996年9月为其补办了学生证并注册，这一事实应视为该校自动撤销了原对田永作出的按退学处理的决定。此后发生的田永在该校修满四年学业，还参加了该校安排的考核、实习、毕业设计，其论文答辩也获得通过等事实，均证明按退学处理的决定在法律上从未发生过应有的效力，田永仍具有北京科技大学的学籍。北京科技大学辩称，田永能够继续在校学习，是校内某些部门及部分教师的行为，不能代表本校意志。鉴于这些部门及部分教师的行为，都是北京科技大学的职务行为，北京科技大学应当对该职务行为产生的后果承担法律责任。国家实行学业证书制度。原告田永既然具有北京科技大学的学籍，在田永接受正规教育、学习结束并达到一定学历水平和要求时，北京科技大学作为国家批准设立的高等学校，应当依照教育法第二十八条第一款第五项及普通高等学校学生管理规定第三十五条的规定，给田永颁发相应的学业证明，以承认其具有的相当学历。行政法与行政诉讼法教案7国家实行学位制度。原告田永是大学本科生，在其毕业后，按照中华人民共和国学位条例第四条的规定，可以授予学士学位。被告北京科技大学作为国家授权的学士学位授予机构，应当依照中华人民共和国学位条例暂行实施办法第四条、第五条规定的程序，组织有关人员对田永的毕业成绩、毕业鉴定等材料进行审核，以决定是否授予其学士学位。关于高等院校毕业生派遣问题。毕业生就业派遣报到证，是各省、自治区、直辖市主管毕业生调配的部门按照教育行政部门下达的就业计划签发的。普通高等学校根据普通高等学校毕业生就业工作暂行规定第九条的规定，应当履行将毕业生的有关资料上报所在地的教育行政主管部门的职责，以供当地教育行政部门审查和颁发毕业派遣证。原告田永取得大学毕业资格后，被告北京科技大学理应履行上述职责。中华人民共和国国家赔偿法第三条、第四条规定的行政赔偿范围，只包括违法行政行为对受害人人身权或者财产权造成的实际侵害。目前，国家对大学生毕业分配实行双向选择的就业政策，并非学生毕业后就能找到工作，获得收入。因此，被告北京科技大学拒绝颁发证书的行为，只是使原告田永失去了与同学同期就业的机会，并未对田永的人身权和财产权造成实际损害。故田永以北京科技大学未按时颁发毕业证书致使其既得利益受到损害为由提出的赔偿经济损失主张，不能成立。原告田永在考试中有违反考场纪律的行为，被告北京科技大学据此事实对田永作出的按退学处理的决定虽然不能成立，但是并未对田永的名誉权造成损害。因此，田永起诉请求法院判令北京科技大学在校报上向其赔礼道歉，为其恢复名誉，不予支持。综上，北京市海淀区人民法院于1999年2月14日判决一、被告北京科技大学在本判决生效之日起30日内向原告田永颁发大学本科毕业证书；二、被告北京科技大学在本判决生效之日起60日内召集本校的学位评定委员会对原告田永的学士学位资格进行审核；三、被告北京科技大学于本判决生效之日起30日内履行向当地教育行政部门上报原告田永毕业派遣的有关手续的职责；四、驳回原告田永的其他诉讼请求。第一审宣判后，北京科技大学提出上诉。理由是1、田永已被取消学籍，原判认定我校改变了对田永的处理决定，恢复了其学籍，是认定事实错误；2、我校依法制定的校规、校纪及依据该校规、校纪对所属学生作出处理，属于办学自主权范畴，任何组织和个人不得以任何理由干预；3、我校向一审提交的从教学档案中提取的证据，不属于违法取证，法院应予采信。请求二审撤销原判，驳回田永的诉讼请求。北京市第一中级人民法院经审理认为，原判认定事实清楚、证据充分，适用法律正确，审判程序合法，应当维持。上诉人北京科技大学认为被上诉人田永已不具有该校学籍，与事实不符，不予采纳。学校依照国家的授权，有权制定校规、校纪，并有权对在校学生进行教学管理和违纪处理，但是制定的校规、校纪和据此进行的教学管理和违纪处理，必须符合法律、法规和规章的规定，必须保护当事人的合法权益。北京科技大学对田永按退学处理，有违法律、法规和规章的规定，是无效的。北京科技大学在诉讼中提交的从教学档案中调取的证据，虽然不属于行政诉讼法第三十三条规定的被告不得在诉讼过程中自行向原告和证人收集证据的情况，但是由于无法证明这些证据是在作出按退学处理的决定时形成的，故法院不予认定。据此，北京市第一中级人民法院依照行政诉讼法第六十一条第（一）项的规定，于1999年4月26日判决驳回上诉，维持原判所谓私行政，是指企业、社会组织、社会团体主要针对其内部事务的执行、管理活动。每个组织都必须为其生存、发展而具备执行、管理职能，但这类职能大部分是在内部事务上行使的，对社会一般不产生公共管理的效应，故称其为私行政。比较公行政与私行政的区别行政法与行政诉讼法教案8案例某赵明生、杨伦书无计划生育行政处理案载于林准主编行政案例选编，法律出版社1997年版。市原告赵明生、杨伦书于1988年8月5日自愿申请登记结婚，经巴县双新乡人民政府审查批准，发给结婚证。赵、杨婚后申请生育指标未被批准。杨伦书于1989年9月10日生育一男孩。取名赵显波。群众反映到二人所在单位四川省针织厂，该厂对二人作出罚款2000元、停发1年奖金，并3年内取消晋升工厂领导职务的决定。双新乡人民政府认定二人未取得生育指标和领取准生证的情况下，便生育孩子，违反四川省计划生育条例第七条第三款之规定，于1990年12月22日作出行政处罚决定征收夫妻超生费2040元，收取计划外怀孕费360元。区别1、行为主体不同2、手段不同3、职能范围不同4、目标不同5、法律救济途径不同在我国现阶段，非政府组织的哪些行政职能属于公共管理职能、因而要受行政法的规范，而哪些属于私行政范畴、受民法的调整，还处于一个摸索的阶段。在实践中，为了使正当权益受到某个组织侵犯的当事人得到有效的司法救济，若该组织与当事人之间的关系很难定性为民法上的平等主体之间的关系，或者很难以契约理论、契约规则以及其他民法规则进行调整，法院已经通过行政诉讼保证当事人获得相应的救济。例如，近年来发生的学生状告学校的行政诉讼案件。3形式行政和实质行政上述公行政和私行政之分，在于明确行政法调整范围、明确行政诉讼和民事诉讼两种不同途径。而形式行政和实质行政的区分，也有类似的目的，但更多强调当代行政已经不完全局限于对决策的执行。形式行政和实质行政，主要是针对国家行政而作的区分。众所周知，现代国家的功能往往被划分为立法、行政、司法三种。简单而言，立法是制定规则，行政是执行规则，而司法是适用规则裁决纠纷。这是从国家活动的实质内涵角度出发，对行政进行的一种定位，故称之为实质行政或者功能意义上的行政。这三种功能或者职能又分别被宪法规定由立法机关、行政机关、司法机关来行使。在一般情况下，当提及国家机关的行政时，往往是指行政机关的执法活动。这是从形式上的机关分类层面对行政予以的定位，故称为形式行政或者机关意义上的行政。不过，当代行政在西方国家中的地位、作用与日俱增，在我国，虽然市场经济机制的逐渐形成削弱了传统行政直接管理经济的职能，但在整个国家权力结构中，与立法权、司法权相比，仍然占据主导地位。由此，行政法与行政诉讼法教案9当代国家行政机关已经不再局限于执行规则的功能，其权力范围和行使方式还包括部分立法权、司法权。换言之，形式行政或者机关意义上的行政，并不意味着它的范围只是实质行政或者功能意义上的执行规则。二、行政法1行政法的定义对于什么是行政法，人们可以从不同角度、不同层面来给出一种描述，所以，行政法教科书中对行政法的定义是各种各样的。不过，给行政法下定义，与其说是为了达成表述上的完全统一，倒不如说是为了大致勾勒行政法的调整范围，大致表明行政法是调整此范围的各种规范的汇总。所以，表述的不统一并不重要，关键在于如何使表述的内容尽可能覆盖行政法。在我国法学界，一般习惯于从法律调整的社会关系角度着眼，来界定某个部门法的基本涵义。循此惯例，我们在这里将行政法界定为行政法是调整行政关系，规范和控制行政权的法律规范系统。2行政关系和行政法律关系行政关系，是公共行政组织在行使行政管理职能过程中与行政相对人、其他行政组织或者与行政组织所属公职人员之间发生的社会关系。国家行政机关及其他行政组织，在进行公共行政管理时，总是会存在上述三个层面上的关系。其中，与行政相对人之间的管理与被管理关系（行政管理关系），是各种行政管理规则所调整的主要领域。然而，任何行政活动，并非由抽象的组织实体来完成，而是通过组织内部公职人员实施的。为激励并制约公职人员努力实现行政管理目标，如何在公共行政组织与其公职人员之间建构良好的关系，也是行政法所关注的问题。另外，在行政管理活动中，上下级行政机关之间，平行行政机关之间，行政机关与所属机构（如部与司、局、处等）、派出机构之间，行政机关与其委托行使某种特定行政职权的组织之间（内部行政关系），也可能发生直接或者间接的关系，行政法也会对其予以规范。为了研究和讨论之便利，一般将公共行政组织与行政相对人之间的关系，称为外部行政关系，而将公共行政组织之间、行政组织与其所属公职人员之间的关系，称为内部行政关系。尽管行政法更多地关心对外部行政关系的调整，但是，内部行政关系是否妥善，也会影响到公共行政组织对外部行政相对人的管理。而且，有时候，行政关系的内部和外部之间，有着非常直接的关系。例行政法与行政诉讼法教案10如，法律规定某个行政管理决定由下级行政机关作出，但必须经过上级行政机关批准，这就形成了上下级行政机关之间的内部关系。然而，经上级行政机关批准的决定若有上级和下级行政机关的共同署名（盖章），那么，上下级行政机关就与行政相对人共同构成外部行政关系。并非所有的行政关系，都受到法律的规范，不过，大部分还是由行政法规则予以调整从而形成行政法律关系，即权利义务关系。姑且不论内部行政法律关系较为复杂的特性，单就处于主要地位的外部行政法律关系而言，其具有以下特征第一，作为外部行政法律关系主体一方的必然是行政组织；第二，外部行政法律关系的双方当事人，处于权利义务不对等的地位；第三，外部行政法律关系的发生不以当事人意思自治为前提，而是通常由行政法预先规定；第四，行政组织实体上的权利义务是重合的。3监督行政关系和监督行政法律关系（行政法制监督关系）监督行政关系，是指国家立法机关、司法机关、上级行政机关、专门行政监督机关以及公民、法人和其他组织，在监督行政行为过程中，与公共行政组织及其所属公职人员之间发生的各种社会关系。在当代倡行法治的国家，任何行政组织的任何行政活动，都被认为必须受到严格的监督，以使其能够真正符合法治行政的原则，保护公民、法人和其他组织的正当权益不受违法行政的侵犯。正是存在这样的基本要求，在行政管理关系的基础上，就产生了监督行政关系。上述外部行政管理关系结构主要由行政组织与行政相对人两方主体组成，与之不同的是，监督行政关系的结构是复杂的、多样化的。监督主体不仅包括具有权威性的、行使某种特定形式国家权力的国家机关，如立法机关、司法机关、上级行政机关、专门行政监督机关（如审计机关、行政监察机关），也包括不享有国家权力的公民、法人或者其他组织。只是国家机关既可以依照法律赋予的职权、主动并直接进行监督，也可以接受公民、法人或者其他组织的请求而依法实施监督。而公民、法人或者其他组织，只能依照法定程序，向国家机关提出请求、由接受请求的国家机关行使监督职能。与行政关系相比较，很少有监督行政关系是不受法律调整的。换言之，监督行政关系和监督行政法律关系的外延基本上是一回事，对行政的监督通常都是依据法律而产生的。当然，从更为广泛的社会生活现实着眼，报纸、电视、广播等媒体也在实际发挥监督行政的作用，而似乎并不存在特定的法律对此类行政法与行政诉讼法教案11舆论监督予以规范。确实，目前我国欠缺健全的新闻法制，但是，媒体通过揭露事实、制造舆论的方式所实施的间接监督，受到公民享有言论自由、批评和建议权的宪法条款的保障，行政组织必须予以尊重。与上述所言国家机关、公民、法人和其他组织的监督不同的是，舆论监督并不同行政组织直接形成在监督和被监督上的一系列权利义务关系。对比外部行政法律关系，监督行政关系经法律调整而形成的监督行政法律关系，有以下特点第一，监督行政法律关系中相对于行政组织一方的必然是监督主体，而因监督主体的多样性，使该法律关系具备多重复杂性；第二，主体之间的权利义务关系具有反向的不对等性；第三，监督行政法律关系的发生、变更或消灭一般不由行政组织来决定；第四，监督行政的权利义务关系中，有相当一部分是为了让权益受到违法行政侵害的行政相对人获得救济。4行政法律关系和监督行政法律关系行政法律关系和监督行政法律关系是行政法所调整的两个既有区别又有非常密切之联系的领域。行政法律关系是监督行政法律关系产生的基础，没有行政管理，无论如何不能奢谈监督行政。然而，行政管理的历史是非常久远的，而监督行政即便在古代的东西方存在，也是更多出于管理官吏的需要，且很难做到为维护民众权益而进行有效监督。直至近代资产阶级革命倡导宪政、法治、权利保障以来，监督行政法律关系才得到越来越多的重视。无论资本主义国家，还是社会主义国家，都努力通过行政法制度来建构监督行政法律关系。在中国，不仅有着官本位传统，而且有相当一部分行政官员习惯于计划经济体制下行为和思维方式，所以，在走向法治行政的过程中，监督行政法律关系的完善应是重中之重。5行政法体系由于行政法规范的范围极为广泛，涉及公安、税务、工商、土地、环境等各个行政管理领域，而每个行政管理领域都有其自身的特点，难以用统一的规则进行调整，所以，行政法在形式上有一个不同于民法、刑法的显著特点即行政法不存在统一的法典。尽管我国有国务院组织法、地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法、国家公务员暂行条例、立法法、行政处罚法、行政复议法、行政监察法、行政诉讼法、国家赔偿法等单行的法律法规，但它们只是对行政法的某一方面进行统一的规定，而不是全方位的。行政法与行政诉讼法教案12规则的分散性，并不意味着我们不能在逻辑上，即在思维层面上，对行政法体系作一个分类。在学理上，一般认为行政法体系包括三个部分。其一为行政组织法，即涉及行政组织的构成、编制、职能、公职人员的任用和管理等方面的法律规范之总和。其二为行政行为法，即涉及行政组织进行行政管理所采取的各种行为以及作出这些行为应当遵循的程序等方面的法律规范之总和。其三为行政法制监督法、救济法，即涉及对行政组织作出的行政管理行为进行监督、行政相对人受到违法行政侵犯可获得的救济等方面的法律规范之总和。而这三个次层级的体系是相互联系、缺一不可的。第二节行政法的基本原则一、行政法基本原则的涵义行政法基本原则，是指指导和规制行政法的立法、执法以及指导、规制行政行为的实施和行政争议的处理的基础性规范。法律规范依其确定性、抽象性程度，可以分为规则、原则和基本原则三类。在行政法上，与其他部门法一样，存在大量的具体规则；而在行政法律规范的制定、执行、司法适用等环节上，也有某些相应的原则，如行政立法的民主参与原则、行政诉讼的合法性审查原则。然而，规则、原则都是针对具体问题、具体层面或者具体环节而设定的，其本身难以覆盖整个行政法领域。行政法基本原则，则是贯穿于各个环节、各个领域、对具体规则和原则的产生具有指导和规制意义的最为基本的规范，甚至在一定的场合、在具体规则和原则匮乏或者模糊的时候，可以直接适用于行政行为的作出、行政争议的处理过程之中。行政法基本原则是在行政法调控行政权的历史长河中逐步形成的，其本身存在一个变迁的过程。在如何充分发挥行政权的积极作用、尽可能降低其消极作用的问题上，不同时空的人们是有着不同的看法的。例如，在早期资本主义国家，契约自由、个人自治被认为是非常重要的，国家越少干预越好，由此观念出发，就形成了严格控制行政权的一系列制度，而在这些制度基础上又有“无法律则无行政”这一现在看来较为机械的基本原则，即行政机关的任何管理行为都必须有法律上的明确依据。但是，随着资本主义生产、生活方式的进一步发展，许多社会问题（如劳资关系紧张、性别和种族歧视、环境保护问题）产生，而契约自由、个人自治是很难对这些社会问题作出有效回应的，国家逐步地积极介入经济、社会生活领域，行政管理的权能越来越广泛、行政官员所享有的自由裁量权也越行政法与行政诉讼法教案13来越大，“无法律则无行政”的机械原则难以适应这一变化。于是，传统的行政法制度得到变革，在新的制度上又体现出新的行政法基本原则，例如实质法治原则、行政效率原则等。二、我国行政法的基本原则资料行政目的的合法性两级政府“抢猪肉”的闹剧为了争夺猪肉的检疫权，襄城区与襄樊市动物检疫站的检疫员们，竟然在光天化日之下发生了一场殴斗，这个斯文扫地的故事，以最通俗的方式活灵活现地展现了“权力寻租“是怎么回事。而且，这还是一个在全国各地在上演的连续剧。从郑州的“馒头办”，到河北曲阳的“雕刻行业办”，各种无奇不有的不办之“办”如今以司空见惯。国家权力部门化和部门权力个人化，这种体制上的弊病助长了职能部门有关人员以权谋私、索贿受贿，已是不争的论点；而此次两级政府“抢猪肉”的闹剧体现，地方政府自行“设租”、“收租”、“寻租”和“分租”的意图，不但没有减弱，反而更加强烈。“神仙打架，百姓遭殃”，这是民间对于政府因部门利益冲突而发生争斗时，百姓会因而受影响的总结。当两级政府之间明火执杖打起架来，这样的“官”，距离“匪”又有多少距离襄樊两级政府争猪肉襄樊是襄阳和樊城的合称，自古有“南船北马”、“七省通衢”之说。秦汉以后，是三国文化的中心区域和历朝历代的重镇。这里自古人文荟萃，其间，英才名士灿若繁星，是伍子胥、宋玉、刘秀、庞统、杜甫、孟浩然的桑梓之地。金庸先生的神雕侠侣中，郭靖大侠夫妇所驻守的襄阳，亦即指此地。只可惜如许的人杰地灵，现在似乎已丧失殆尽。12月7日，襄城区动物检疫站的检疫员，与襄樊市动物检疫站的检疫员们间发生了一场殴斗，斗殴的起因则是市区两级动检部门对仲宣楼市场肉类检疫权的争夺。区区薄利何致于引发两级执法部门棍棒相向仲宣楼市场管理处经理洪光儒认为，一则目前已基本得到证实的消息应该是关键。按该消息所称仲宣楼市场的肉类经营者将增加到近百户，每年产生的检疫费高达数十万元。熟悉襄樊动检工作的人都认可这样一个说法12月7日的斗殴只是矛盾的一个总爆发，在此前六七年的时间里，襄樊市和襄城区动检部门之间一直暗流涌动。“这是一个多年的脓包，现在终于挤破了。”斯文扫地从抢猪肉到“馒头办”两级政府为了争猪肉，竟然在众目睽睽之下打起架来，这种斯文扫地之事，让人真要感叹天下之大，果然无奇不有。不过中国官场的事，没有最可笑，只有更可笑，所以类似襄樊抢猪肉的奇事，不幸也非“前无古人”。2001年3月份，很多人听说了一个新名词，叫“馒头办”。什么是馒头办它的全称叫“馒头生产管理办公室”，这个办公室在河南郑州，一共有6个，1个市馒头办，5个区馒头办，据说已经有3年的历史了。就是为了争夺这个馒头生产企业的办证权、处罚权，郑州市市、区两级馒头办发生了将近1个月的馒头大战。这个事被媒体捅出来让全国人民看笑话之后，3月25日，郑州市开始“严肃处理”这件事。哪知这事被炒得沸沸扬扬之后，对于这样的处理方式，公众颇多非议。在舆论的压力下，4月4日，郑州市政府召开新闻发布会，正式宣布撤销市、区两级馒头生产销售管理办公室。行政法与行政诉讼法教案14无奇不有的不办之“办”馒头办的笑话初出时，曾有人开玩笑说，馒头需要“办”，包子油条怎么不需要“办”不幸一语成谶从雕刻办到墙体办，握有检查罚款大权的机构，办起了种种无奇不有的不办之“办”燕赵都市报报道，河北省曲阳县“雕刻行业办”以加强行业管理为由，在县城南建了个雕刻城。从2002年6月开始，县里就通知沿路企业按一沿米2400元限期交纳城市配套资金，否则有关部门“将采取相应措施”。就凭一个通知，白条一打，“雕刻行业办”就收起了几百万元的巨款。某雕刻厂未按时交钱，被一群人用推土机推出土堆堵住大门，一直堵了一个多月，四处反映无人过问。山西忻州则出现了“墙体办”，本来年终岁末，一些握有检查罚款大权的部门走街串巷“例行公事”。由于该市工商企业普遍不景气，一些罚款部门便把手伸向了学校，不少学校一天要接待好几拨“检查团”。“检查团”一张口就要罚款，“下手”最狠的是人防办、墙体办和物价办。这则新闻最让人惊诧莫名的是，“墙体办”到底是个什么“办”，是“办”什么和怎么“办”的。这些姑且不论，它“办”墙体就“办”墙体好了，怎么也“办”起罚款来了。“管理就是收费”，这是时下一些地方一些部门谋取私利的“捷径”。当然，这也是老百姓深恶痛绝的行政痼疾。从权力寻租到争权大战“馒头办”本质上体现了地方政府自行“设租”、“收租”、“寻租”和“分租”的意图。郑州市、区两级政府争夺发放馒头生产经营许可证，除了冠冕堂皇的保护百姓生命安全的理由之外，实际上另有隐情。实际上，办证收费已经成为市、区两级政府“馒头办”的重要创收渠道。这是典型的政府主动“设租”、“收租”和“寻租”，滥用职权、滥设机构，创造制度壁垒，强制性地参与企业“分租”以获取制度收益的政府失败现象。不过，客观地讲，如今襄樊市发生的事与当年郑州发生的事还是有一定区别的郑州的“馒头办”纯属政府职能错位下的产物，成立之初的动机就令人怀疑，因此，两级“馒头办”因利益上的冲突大打出手不难理解；而襄樊市的市、区两级动物检疫部门，那可是正儿八经的管理机关，并且属于上下级关系，竟也公然上演了“全武行”，这可真是让人瞠目结舌。其实原因也很简单，市、区两级动物检疫部门为争夺市场肉类检疫权发生争执，根底就是部门的利益冲突。也就是说，谁拥有了市场肉类检疫权，那么，谁也就可能从中获得相当的经济利益。由权力政府走向责任政府权力和责任本来密不可分，遗憾的是，长期以来，我们的政府机关及其工作人员始终认为政府就是用来行使权力，管理社会，约束相对人行为的。谈到权力，大家你争我夺，实践中不断出现抢夺处罚权、强制权、发证权、收费权的立法纷争和执法冲突，也产生了层层审批、处处盖章、公文旅行、漠视相对人权利的各式官僚主义。国家行政学院教授杜钢建在谈谈到官方反腐的局限性时曾说，官方反腐很难成效，原因很简单，这是体制性弊端决定的。体制性的弊端首先是表现在一、政府权力部门化本来应该由一级政府直接面向公民、企业市场主体的行为，现在大量转移到部门里。二、部门权力利益化；国家权力部门化，部门权力个人化，这种体制上的弊病无疑更会助长一些职能部门和有关人员利用手中权力以权谋私、索贿受贿。近年来人们反映强烈的“神仙部门打架，群众遭殃”，即各部门为抢夺审批权、维护部门小团体利益而争相出文件立规章的现象，根源就在于有些政府部门为了既得利益，抓住权力不放，甚至使行政审批成了行业垄断、部门垄断、地方保护的工具。结语鲁迅曾写下“人们又常常说升官发财。其实这两件事是不并列的，其所以要升官，只因为要发财，升官不过是一种发财的门径。所以官僚虽然依靠朝廷，却并不忠于朝廷，吏役虽然依靠衙署，却并不爱护行政法与行政诉讼法教案15衙署，头领下一个清廉的命令，小喽罗是决不听的，对付的方法有蒙蔽。他们都是自私自利的沙，可以肥己就肥己，而且每一粒都是皇帝，可以称尊处就称尊。”从郑州馒头办到襄樊“猪肉”大战，不过证明鲁迅太厉害，我们太不长进了。行政法基本原则是透过行政法制度反映出来的，也是行政法学者予以抽象、概括出来的。就此两点而言，对什么是我国行政法的基本原则这一问题，存在需要注意的两个方面。一方面，随着我国行政法制度的不断健全，人们在如何理解行政法基本原则方面有了不同于以往的更为丰富的认识；另一方面，学者的抽象、概括总是带有一己之见，仁者见仁、智者见智，很难达成完全统一的表述。尽管如此，我国学者对我国行政法基本原则的抽象、概括，部分是建立在我们自己的制度运作基础上，也有相当部分是在借鉴他国经验与学理的基础上、在规范意义而非现实意义上进行的表述，故而，存在某些共识。为讲述方便起见，我们在此把行政法基本原则表述如下1行政法治原则“法治”这一词语，在汉语语境中的历史非常久远，但是，中国古代法家所提出的“法治”，与近代资本主义兴起前后西方思想家所主张的“法治”，是截然不同的。前者更多地把法律作为统治的一种手段、工具，统治者更多地强调以法治民、以法治吏；后者则更多地强调统治者在法律之下，国家任何机关都必须在宪法、法律规定的框架内活动，而宪法、法律则更多地表现出人本主义的价值取向，即以每个人的尊严、自治、自由发展为宗旨。虽然自人类提出法治理念以来，并没有任何国家已经达到这一理想目标，但是，关键在于如何建构一系列制度，使现实尽可能地去接近它。近代意义的法治，是针对整个国家而言的，任何国家机关都必须受其约束。不过，在某种程度上，行政权相比立法权、司法权，已经在当代国家占据主导地位，法治的时代意义更多地体现在对行政权的规范之上。当然，对行政权的规范与监督，无法离开真正的分权，即立法权、司法权必须和行政权之间存在相当的独立性和制约性。法治在行政领域的延伸，可以具体包括如下要求（1）依法行政依法行政是法治原则对政府行为的一个基本要求，即公共行政组织必须依照法定权限、法定方式、法定程序来实施行政管理行为。同时，由于现代行政管理事项繁多，未来会出现什么需要管理的问题也很难预测，所以，立法机关的立法或者较为笼统、抽象，或者无法适应社会发展而出现缺陷，而依法行政行政法与行政诉讼法教案16的首要前提是存在可以有效调控行政权运作的法律规范。有鉴于此，依法行政原则也要求行政组织在法律允许的范围内加强行政法规、规章以及规则的制定，尽可能多地使行政行为受到规则的约束、减少行为的任意性。（2）控制滥用自由裁量权法律规则本身内在的、无法消除的特性，以及行政官员便宜行事、灵活应对各种具体事件的需要，使得自由裁量权不可避免。然而，自由裁量权的存在，又意味着给行政官员任意决定、徇私舞弊、武断专横制造了可能性，所以，当代法治既允许行政自由裁量，也强调对自由裁量给予有效的控制。如立法的授权控制、行政程序规则的约束、行政复议与行政诉讼事后进行的合理性监督，等等。（3）责任政府依法行政、合理行使自由裁量权是从正面对行政的要求，任何公共行政组织若违背这一要求，都必须承担相应的法律后果，即法律责任。单纯强调政府必须如何，而忽视对政府违反这一“必须的义务”后应当承担的责任，则无异于口号宣传、惑取民心。（4）维护和促进人权法治的意义不是仅仅停留于表面上的政府守法、负责，从这个概念在近代诞生以来，其始终是和人权保障联系在一起的。换言之，政府守法、负责的目的不是为了守法、负责本身，而在终极意义上是为了维护、促进人权。形式上的遵循法律，并不意味着能够达到真正的法治。纳粹政府也是守法的，但它却是在执行种族歧视、灭绝的法律。因此，建立在人权理念基础上的法治，是人类真正需要的法治。而这就要求第一，无论是立法机关的立法还是行政立法，都应当充分考虑人的基本尊严、自由和权利；第二，行政机关在法律未作细致、明确规定，得享自由裁量权之时，亦应尊重、保障人的基本尊严、自由和权利。2行政公正原则公正原则相当程度上是