平远县地方储备粮管理的问题与对策研究

华南理工大学硕士学位论文平远县地方储备粮管理的问题与対策研究作者姓名赖光平申请学位级別公共管理硕士研究方向科技政策与行理论文提交日期年月日学位授予单位华南理工大学答辩委员会成员主席_指导教师姓名、职称黄理稳教授学科专业名称公共管理委员论文答辩TI期年月学位授予曰期年月H分类号学号200520500374学校代号10561粮食安全位居我国三大战略安全之首，面对不断增长的人口压力，日益恶化的生态环境、不断退化和减少的耕地，粮食安全问题始终是头等大事，在任何时候都不能掉以轻心。而粮食储备是粮食安全体系中极其重要的组成部分，作为连接生产、流通、消费等环节，它是确保粮食持续、均衡、安全供给的重要手段。我国人多地少的现实国情及复杂的国际环境，使得粮食储备的重要意义不仅仅局限于经济领域，更深入到国家战略及安全层面。资料表明，我国人口每年增加1000万到2000万人，业园区面积在不断扩大，公路和铁路等基础设施建设挤占农田，再加上水位降低，河流干涸，农田的产出能力降低，粮食产量大幅提髙的可能性不大。因此在这种条件下，健全地方储备粮制度和管理，对保障社会稳定、发展具有不可替代的重要作用。平远县地处闽、粤、赣三省交界处，是典型的粮食主产区和经济欠发达地区。是梅州市山区县中有粮食外销的产粮县之一。和许多其他欠发达地区的市、县样，尽管近年来经济增长速度较大，但由于财政规模较小，社会发展也同样要求更多的财政资金投入其中，因而，使得欠发达地区的地方储备粮管理方面的问题较为突出。平远县不象其他缺粮市、县，地方储备粮一般是依靠外调，而是主要依靠每年本地收购，此外，平远县除承储县级储备外，还代储有省、市级储备粮，储备粮承储任务重，因而储备粮轮换的问题也较为突出。欠发达地区的財政状況，是财政资金不足，对地方储备粮的管理存在不少不良影响，对粮食安全构成威胁，在这方面平远县具有典型的代表性，因此，对欠发达地区的地方储备粮管理问题具有借鉴意义。本文研究的出发点是探讨平远县地方储备粮管理中存在的主要问题，并且拟从公共管理中公共物品管理的主要思想和政府经济学中市场经济下政府的经济职能、政府干预等理论进行分析并提出关键问题的解决办法，同时，借鉴西方几个主要发达国家的储备粮管理经验，做到外为中用，从而为进步健全地方储备粮管理提供些思路和观点。关键词地方储备粮，管理；对策ABSTRACTTHEFOODSECURITYISSITUATEDHEADOFOURCOUNTRYTHREEGRANDSTRATEGYSECURITY,FACINGPOPULATIONPRESSUREWHICHGROWSUNCEASINGLY,DAYBYDAYWORSENSTHEECOLOGICALENVIRONMENT，DEGENERATESANDTHEREDUCEDFARMING，THEFOODSECURITYQUESTIONTHROUGHOUTISUNCEASINGLYTHEMAJOREVENT,ATANYTIMEALLCANNOTFALLEASILYCARELESSBUTTHEGRAINRESERVESAREINTHEFOODSECURITYSYSTEMTHEEXTREMELYIMPORTANTCONSTITUENT,TOOKLINKSANDSOONCONNECTIONPRODUCTION,CIRCULATION,EXPENSE,ITISGUARANTEESTHEGRAINCONTINUALLY,BALANCED,THESECURITYSUPPLIESIMPORTANTMETHODTHEOURCOUNTRYMANYPEOPLEANDLITTLELANDREALISTICNATIONALCONDITIONANDTHECOMPLEXINTERNATIONALENVIRONMENT,CAUSETHEGRAINRESERVESTHEVITALSIGNIFICANCETOLIMITNOTMERELYTOTHEECONOMICALDOMAIN,PENETRATESINTOTHENATIONALSTRATEGYANDTHESECURITYSTRATIFICATIONPLANETHEMATERIALINDICATEDOURCOUNTRYPOPULATIONINCREASESEVERYYEAR10,000,000TO20,000,000PEOPLE，THEINDUSTRYGARDENAREAAREAISEXPANDINGUNCEASINGLY，INFRASTRUCTURECONSTRUCTIONSANDSOONROADANDRAILROADOCCUPIESTHEFARMLAND,ISADDINGONTHEWATERLEVELTOREDUCE,THERIVERSAREDRY,THEFARMLANDDELIVERSABILITYTOREDUCE,THEGRAINYIELDENHANCESLARGELYTHEPOSSIBILITYISNOTBIGTHEREFOREUNDERTHISKINDOFCONDITION,THEPERFECTPLACEGRAINRESERVESSYSTEMANDTHEMANAGEMENT,TOSAFEGUARDSTHEVITALROLEWHICHSOCIALSTABILITY,THEDEVELOPMENTHASCANNOTBESUBSTITUTEDPINGYUANCOUNTYISSITUATEDATFUJIAN,GUANGDONG,THEJIANXITHREEPROVINCEINTERSECTIONPOINTS,ISTHETYPICALGRAINHOSTPRODUCTIONAREAANDTHEECONOMYOWESTHEDEVELOPEDAREAISINTHEMEIZHOUCITYMOUNTAINOUSAREACOUNTYHASTHEGRAINFORSALEABROADTOPRODUCEONEOFGRAINCOUNTIESOWESDEVELOPEDLOCALWITHMANYOTHERTHECITY,THECOUNTYISSAME,ALTHOUGHTHERECENTYEARSECONOMYRATEOFRISEWASBIG,BUTBECAUSETHEFINANCIALSCALEWASSMALL,THESOCIALDEVELOPMENTALSOSIMILARLYREQUESTEDAMONGTHEMOREFINANCIALFUNDINVESTMENT,THUS,CAUSEDTOOWEDEVELOPEDLOCALTHEPLACEGRAINRESERVESMANAGEMENTASPECTQUESTIONTOBEPROMINENTPINGYUANCOUNTYDOESNOTLOOKLIKEOTHERTOLACKTHEGRAINMARKET,THECOUNTY,THEPLACEGRAINRESERVESGENERALLYDEPENDSUPONTHETRANSFER,BUTISTHEMAINDEPENDENCELOCALPURCHASESEVERYYEAR,INADDITION,PINGYUANCOUNTYBESIDESRECEIVESTHECHUCOUNTYLEVELRESERVE,BUTALSOTHEGENERATIONHASINSTORAGETHEPROVINCE,THECITYLEVELGRAINRESERVES,THEGRAINRESERVESRECEIVESTHECHUDUTYTOBEHEAVY,THUSTHEGRAINRESERVESTAKETURNSTHEQUESTIONISALSOPROMINENTOWESDEVELOPEDLOCALTHEFINANCIALCONDITION,ISTHEFINANCIALFIINDISINSUFFICIENT,MANYAFFECTSNOTGOODTOTHEPLACEGRAINRESERVESMANAGEMENTEXISTENCE,POSESTHETHREATTOTHEFOODSECURITY,HASTHEMODELREPRESENTATIONINTHISASPECTPINGYUANCOUNTY,THEREFORE,TOOWESDEVELOPEDLOCALTHEPLACEGRAINRESERVESMANAGEMENTQUESTIONTOHAVETHEMODELSIGNIFICANCETHISARTICLESTUDIESTHESTARTINGPOINTDISCUSSESTHEMAINQUESTIONWHICHINTHEPINGYUANCOUNTYPLACEGRAINRESERVESMANAGEMENTEXISTS,ANDPLANSTOCARRYOUTOFFICIALDUTIESALTOGETHERMANAGESINTHEPUBLICGOODSMANAGEMENTMAINTHOUGHTANDTHEGOVERNMENTECONOMICUNDERTHEMARKETECONOMYTHEORIESANDSOONGOVCMMENTFSECONOMICALFUNCTION,GOVERNMENTINTERVENTIONCARRIESONANALYZESANDPROPOSEDTHEKEYQUESTIONSOLUTION,SIMULTANEOUSLY,PROFITSFROMWESTERNSEVERALMAINDEVELOPEDCOUNTRIESTHEGRAINRESERVESMANAGERIALEXPERIENCESOUTSIDE,ACHIEVESUSESFOR,THUSPROVIDESSOMEMENTALITIESANDTHEVIEWPOINTFORFURTHERTHEPERFECTPLACEGRAINRESERVESMANAGEMENTSKEYWORDSLOCALGRAINRESERVESMANAGEMENTCOUNTERMEASURE华南理工大学学位论文原创性声明本人郑重声明所呈交的论文是本人在导师的指导下独立进行研究所取得的研究成果。除了文中特別加以标注引用的内容外，本论文不包含任何其他个人或集体已经发表或撰写的成果作品。对本文的研究做出重要贡献的个人和集体，均己在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声明的法律后果由本人承担。学位论文版权使用授权书本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，即研究生在校攻读学位期间论文工作的知识产权单位属华南理工大学。学校有权保存井向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许学位论文被查阅（除在保密期内的保密论文外；学校可以公布学位论文的全部或部分内容，可以允许采用影印、缩印或其它复制手段保存、汇编学位论文。本人电子文档的内容和纸质论文的内容相一致。本学位论文属子保密，在_年解密后适用本授权书。不保密。学位论文全文电子版提交后同意在校园网上发布，供校内师生和与学校有共享协议的単位浏览。请在以上相应方框内打“V”）第一章绪论11选题背景111社会背来粮食安全位居我国三大战略安全（即粮食安全、能源安全、金融安全）之首，面对不断增长的人口压力，日益恶化的生态环境、不断退化和减少的耕地，粮食安全问题始终是头等大事，在任何时候都不能掉易轻心。而粮食储备是粮食安全体系中极其重要的组成部分，作为连接生产、流通、消费等环节，它是确保粮食持续、均衡、安全供给的重要手段。我国人多地少的现实国情及复杂的国际环境，使得粮食储备的重要意义不仅仅局限于经济领域，更深入到国家战略及安全层面。资料表明，我国人口每年增加1000万到2000万人，业园区面积在不断扩大，公路和铁路等基础设施建设挤占农田，再加上水位降低，河流干涸，农田的产出能力降低，粮食产量大幅提高的可能性不大。因此在这种条件下，健全地方储备粮制度和管理，对保障社会稳定、发展具有不可替代的重要作用。粮食购销市场化后，粮食流通中国有粮食企业所占的比重越来越少，这虽然有利于搞活粮食流通，但也加大了粮食市场波动的可能性，弱化了宏观调控的能力。为确保市场化体系下政府必要的市场调控能力，促进市场基本平衡运行，迫切需要建立科学的地方粮食储备体系，这也是粮食购销市场化流通格局的一个组成部分。由于地方储备粮的长期性，要克服短期行为，不能储一年是一年，有利就储，无利就停。长期以来，我国在粮食流通体制中偏好于行政力量，不蒋于利用市场来达到目的，各级粮食部门也有依靠行政手段管制粮食资源的传统经验和惯性，而如何按市场经济规律对粮食流通进行政府宏观调控和管理的经验和能力却显得不足。我国现有储备粮制度体系中，除中央储备粮外，省、市、县三级地方政府均存在地方储备粮，搞好地方储备粮管理，有利于确保粮食安全备战备荒和均衡调剂粮食的作用，使地方储备粮食供应充足，平抑粮价，稳定人心作用，此外，还有利于提高地方储备粮管理效率，节约财政资金；做到既保证地方储备粮安全，又减少公共财政支出的作用。平远县地处闽、粤、赣三省交界处，是典型的粮食主产区和经济欠发达地区。是梅州市山区县中有粮食外销的产粮县之一。和许多其他欠发达地区的市、县样，尽管近年来经济增长速度较快，但由于财政规模较小，社会发展也同样要求更多的财政资金投入其中，因而，使得欠发达地区的地方储备粮管理方面的问题较为突出。平远县不像其他缺粮市、县，地方储备粮一般是依靠外调，而是主要依靠每年本地收购，此外，平远县除承储县级储备外，还代储有省、市级储备粮，储备粮承储任务重，因而储备粮轮换的问题也较为突出。欠发达地区的财政状况，是财政资金不足，对地方储备粮的管理存在不少不良影响，对粮食安全构成威胁，在这方面平远县具有典型的代表性，因此，对欠发达地区的地方储备粮管理问题具有借鉴意义。本文研究的出发点是探讨平远县地方储备粮管理中存在的主要问题，并且拟从公共管理中公共物品管理的主要思想和政府经济学中市场经济下政府的经济职能、政府干预等理论进行分析并提出关键问题的解决办法，同时，借鉴西方几个主要发达国家的储备粮管理经验，做到外为中用，从而为进步健全地方储备粮管理提供些思路和观点。112学术背景国内地方储备粮管理的研究文献不少。多年来，不少学者对地方储备粮管理进行了多角度、深层次的研究，发表的论文也不少。目前，关于地方储备粮管理的研究主要围绕以下几方面的问题1关于健全与完普粮食风险基金制度方面的问题。刘甲鹏在中国粮食储备问题研究观点综述一文和李全根在粮食购销市场化条件下的储备粮管理体制改革一文中都认为粮食风险基金为粮食储备提供强有力的资金支持，完善的风险基金制度是粮食储备吞吐调节，有效运行的财务基础，粮食风险基金制度是否健全、粮食风险基金数最多少及粮食风险基金的使用直接关系到政府储备粮储存保管和销售能否顺利运行。因而都主张粮食风险基金一定要落实到位，但在经济欠发达地区的情况，有的市、县已落实到位，有的县未落实，出现虚位的状况，对这种情况国内学者未能提及，本人认为解决的根本途径在于尽快出台地方储备粮管理办法等法规，列入当地的財政预算。2关于民间资本投入到储备粮食建设问题。在仓储设施方面，发达国家主要通过立法，允许符合条件的民间资本投入到储备粮食的建设中。由于仓储设施的条件越来越高，需要钢筋混凝土平顶仓，且在3000吨以上，省级储备库点要求5000吨以上个库点，需要投入的资金很大，所以我国特别是经济欠发达地区的民间资本投资意愿不大，且有能力的又不多。在改善仓储能力的观点,刘甲鹏在其中国粮食储备问题研究观点综述一文中都提及到，主张国家在投资增加粮食仓库建设的同时，既要注重“量”的扩大，也要在提高储备粮技术水平上増加投资，使粮食仓储设施和储备粮技术在质”的方面有显著的提高。但具体到经济欠发达，财政较困难的山区市、县如何措筹资金来运作投入到仓储能力提高的建设上来，未有明晰和阐述。3关于储备粮的轮换吞吐调节机制问题。李全根在我国省级粮食储备管理体制改革研究论文中以及张昌彩在国外粮食储备管理及其对我国的启示和刘甲鹏在中国粮食储备问题研究观点综述一文中，主张在省级以上的粮食批发市场上进行竞价买卖。这在理论上是可行的，但在实践中，由于地方储备粮的集中拍卖和竞买，往往会引起市场粮价的极大波动，引起储备粮拍卖价格一路低走，或竞买价格偏低，甚至出现了流拍的现象，这样，使得储备粮轮换的收购价格更高，而处理陈化粮的价格更低，加大了财政资金的价差补贴，同时，由于市场粮价的大幅波动，导致粮食安全的风险更大。4关于地方储备粮的管理运行机制问题。于进水在粮食市场放开对我国粮食储备与轮换的影响和对策认为地方储备粮的运作方式还未跳出传统的计划思路，其呑吐仍然由行政管理部门层层下计划，应改由粮食批发市场来统轮换。实际上，企业利益与社会利益难相统一。各县（市）财政状况不一，行政首长对粮食安全认识的到位与否，导致财政对储备粮的补贴方法五花八门。有“包死不包活”的財政以吨保管费为单位，按粮食实际储备数量下拨给企业保管费用，这是“死”的块。粮食轮换中产生的盈亏，也就是活的部分，则由财政包底，亏了由财政承担，嬴了归财政收益；有“脚踢盈亏不管”的财政每年对粮食的补贴固定不变，保管费用、轮换中产生的盈亏概由粮食企业负责。企业讲究利润的最大化，据后一种财政补贴办法，操作者必定选择“高抛低吸”，竭尽全力规避风险，减少亏损，获取利润。这样，粜一籴之间，实际上就可能与民争利，违背了粮食储备的初衷。另外，地方储备粮的轮换时间太过划集中，人为地造成粮市行情起伏。现实的情況往往这样，轮换购入时，各地争相竞购，剧烈的程度可以使邻近数省粮价为之飙升，出库前因为提前公告，灵敏的粮市未雨绸缪，粮商往往竞相抛售，人为地压低粮食价格。这与设立地方储备粮的目的相违背。在这方面,国外论著基本未涉及到，国内学者太多主张地方储备粮的轮换通过期货市场来实现粮源的稳定和粮价的稳定，但我国的粮食期货市场不发达，而且全国极少，在实践中难以施行。华南理大学硕七学位论文5关于在地方储备粮的经营管理问题。陈明发在仓储管理稍细化探讨一文中提倡仓储精细化管理。在仓储管理上率先实施精細化管理，这是提高企业管理水平、夯实企业根基、与现代企业接轨的项重要举措。精细化管理是企业管理者必须树立的经营理念，是种长期的经哲管理理念，是必须根植于每一个经营者思想深处的观念，是项和企业发展并存的事业。仓储管理是地方储备粮发展的根基，仓储环节管理的好坏、水平的高低，直接影响着企业的发展，关系到企业的经济效益，左右着企业的命脉。因此，在仓储环节不断提高管理水平，规避管理风险，提高各环节的控制力，节约管理成本，提高经济效益，对粮食安全起着至关重要的作用。国外储备粮管理主要是国家储备粮的管理（即中央储备粮，具体到地方储备粮的管理，相关的研究比较少。目前学术界对对于国外的国家储备粮管理的研究，主要体现在国际比较方面。如杜彦坤在国家储备粮管理体制的国际比较与政策选择一文中对西方比较发达的美国、法国、日本3个国家的储备粮管理做了较全面的分析。李全根在粮食购销市场化条件下的储备粮管理体制改革一文中以及张昌彩在国外粮食储备管理及其对我国的启示也都强调采取代储制，鼓励具备一定条件的非国有粮食企业参与粮食储备。这观点，在法制健全，市场经济发达的西方国家，的确是能发生比较好的节省投入资金，节省公共财政支出作用，但在幅员辽阔的中国，地方经济和市场经济发展很不平衡,市场经济体制还不是十分健全，如果推行民间资金进入储备粮代储市场，监控管理的力度要更大，发生的管理成本更大，承担的私人信用风险也更大，从而增大粮食安全的风险。以上研究，从公共管理角度对地方储备粮管理的研究并未深入和全面，且大多局限于理论和政策层面。本论文在前人研究的基础上，注重从实践出发，对地方储备粮管理的理论和实践进行有机结合，充实和完善地方储备粮管理的具体措施，对像平远县这样的经济欠发达地区的地方储备粮管理问题，进步分析与思考，并提出具体的措施。12研究意义121理论意义本研究论文的理论意义是通过研究地方储备粮管理中存在的问题和对策，为进步健全和完善对公共物品的管理方法、途径提供些思路和观点，特别是市场经济体系下，如何充分利用市场机制，搞好公共物品的管理在公共管理中具有起到抛砖引玉的作用。122现实意义本研究论文的现实意义是通过本研究论文对搞好地方储备粮管理的研究，能为平远县和其他地区，特別是经济欠发达地区提供些借鉴经验，从而确保我国的粮食安全，有利于经济增长，也有利于社会进步，更重要的是，还有利于政治发展和稳定。从根本上为建设有中国特色社会主义现代化国家服务，这对当前搞好我国地方储备粮管理具有借鉴意义。13研究方法本研究以唯物辩证法为指导，运用公共管理的有关原理和文献法、调研法、比较、分析、综合方法，针对平远县地方储备粮管理制度中存在的主要问题，借鉴国内外先进经验，进行理论分析和实证研究。14本章小结本章主要介绍本论文选题的社会背景、学术背景、研究意义，说明本选题的研究目的、理论价值和实践意义，并阐述研究中所运用的主要方法。第二章地方储备粮管理的理论与实践概述21地方储备粮管理的相关理论概述211公共管理中关于公共产品管理的主要思想公共产品是政府提供的物品和服务，具有非排他性和非竞争性的特点。公共产品的存在使由市场价格显示个人偏好的机制失灵，市场调节不能导致社会资源在私人物品和公共产品之间以及在不同的公共产品之间的有效配置。因此，需要由公共部门（主要是政府）来承担提供公共产品的任务。W地方储备粮主要用于以下几个方面一是救灾扶贫；是平抑粮食市场价格；三是保证重要粮食加工业的原材料供应；四是敞幵收购农民余粮，避免谷贱伤农。从上述用途看，地方储备粮具有典型的公共产品的特征，首先，地方储备粮是纠正市场失灵的项重要内容，是国家经济安全和社会稳定的项重要内容。其次，地方储备粮具有明显的非竞争性和非排他性，从地方储备粮所提供的济危扶困，平抑物价等主要功能看，具有明显的非竞争性和非排他性。再次，地方储备粮缺乏经济效益，但具有很强的外部效应，即社会效益。由于地方储备粮只是出现粮荒时才能动用，平时随着储备期的延长必然会造成损耗，市场价格降低，所以必须靠政府財政补贴才能保证及时轮换更新，如果仅仅从利润最大化的角度考察，是得不偿失的。但从其提供的粮食安全角度看，则可以增进社会福利。因此，从地方储备粮所具有的特征来看，它具有公共产品的性质。212地方储备粮及其管理的概念地方储备粮是指省、设区的市及以下人民政府储备用于调节本行政区域粮食供求总量，稳定粮食市场以及应对重大自然灾害或者其他突发祺件的粮食和食用油。其中，主要是粮食的储备，具体到平远县则主要是稻谷的储备。W地方储备粮管理在这里主要是指地方政府作为公共部门，如何在地方储备粮的相关政策层面上结合地方储备粮承储企业的实际，制订切实可行的办法，确保地方储备粮的购、销、轮换、收购资金、保管费用等补贴资金的及时、足额到位，从而确保地方储备粮的保质保量的粮食安全。111参见韦小鸿主编公共行政教程（）政府经济学，中国社会科学出版社,2004年10月第一版W参见山东劣人民政府令第186号，山东省地方储备粮管理办法，2006年6月14日213地方储备粮的必要性及其战略意义2131历代王朝高度重视建仓储粮在古代，仓储被视为“天下之大命”，历朝历代都十分重视。1积极兴建仓储设施我国粮食储备的历史十分悠远。夏朝,仓储制度正式成为国家的项重要財政制度。自周代开始的历代王朝不仅重视中央仓储的建设，也注重在地方兴仓储粮，仓储制度渐趋成熟，仓储规模不断扩大。例如汉代，汉高祖七年（公元前200年）开始营建新都长安，首批重点建设工程就包括了太仓。除太仓外，中央直接管理的粮仓还有位于甘泉的甘泉仓、华县的华仓、左缴附近的细柳仓和嘉仓等。此外，郡、县两级另有常设之仓，各诸侯国、军队特别是边防兵系统也建立了粮仓。而汉宣帝时耿寿昌倡立的常平仓制度，更成为后世封建王朝沿用的主要仓储制度。2千方百计筹粮魏书李彪传说“国无三年之储，谓国非其国”。而在农业生产力较为落后的情况下，国库要保持三年之储实非易事。因此，历代封建王朝都千方百计地筹措粮源，除狠抓皇粮国賦入库外，还积极拓展其他筹粮入库渠道。例如末代，不同类型的仓縻有不同的粮食来源。正仓亦称官仓，其粮食来源主要是皇粮国陚；各州、县的义仓，主要是从官收的春秋税中，每石另收一斗储仓；常平仓的储谷主要是每年夏秋两季以略高于市价收购，其本钱由国家財政统筹拨付；广惠仓的仓米来源是官府对无人耕种的绝户田募人耕种所收的租谷；社仓主要靠官府提供谷本，收“息米”，同时也通过劝捐和劝借的方式，面向富民，筹措谷本。2132历史上粮食仓储的职能与作用在农业是“决定性的生产部门”的中国封建社会，粮食仓储除了供应皇室及贵族的粮食消费、维系国家机器运转以外，还有以下几个方面的重要职能与作用。1平抑粮价，调控市场这是古代仓储制度的项基本而重要的功能。从周代幵始，历代王朝十分重视发挥仓储的这项职能作用。尤其是从汉代设置常平仓制度以来,调控更成为仓储的主要职能。每当青黄不接、灾荒或战乱引起市场谷价上涨时，政府以常平仓所存之谷平价粜卖于市,以不致“谷贵伤民”；当谷物丰收市场谷价下跌时，政府又动用库帑平价收购，以不致“谷贱伤农”，从而对市场起到稳定、调节作用。2赈灾备荒，安民固本我国是个灾荒多发国家，因此，历代统治者十分M视“荒政，而他们采取的塘主要的救荒之策就是设仓积谷，适时救济灾民，安定社会。自隋代起，在己有的官仓之外，又创设了一种民间自贾粮仓，专门供当地备荒赈恤之用，这就是由长孙平俏议而设立的义仓。义仓由各州军民共同设置；出粟方式为“劝课”，具有自愿性质；所出粟麦品种“随其所得”，没有固定要求；仓窖造于当地村社，委托社司管理；所储仓谷用于饥荒赈给；出粟标准平均每户一石以下，按“贫富差等”法交纳。义仓制度是封建仓储赈灾救荒的重要手段之一。3供养军队，备战应战“兵马未动，粮草先行”，粮食储备是古代战争最重要的物质保障。例如，西汉一朝，几与战争相始终。作为后勤保障的重要方面，粮仓和武库一起，为西汉军队提供了雄厚的物质基础，使西汉王朝拥有进行战争和维持统治的強大后盾。214地方储备粮管理的重要意义1搞好地方储备粮管理。可以有效调节本行政区域粮食供求总童平衡，稳定粮食市场，应对重大自然灾害和其他突发性事件对粮食和食用油的供求。当粮食丰收时，以避免谷贱伤农，可以以保护价敝开收购农民余粮。当市场上粮食紧缺，粮价飞涨时，可动用地方储备粮进行平抑粮价和进行粮食救济措施。起到稳定粮食市场，稳定经济和社会的重要意义。2搞好地方储备粮管理。可以使政府在节省财政支出的同时，又可以使地方储备粮承储企业能按地方储备粮管理的相关要求，在购、销、轮换、保管等各环节顺利进行，并相应得到合理的利润。从而确保地方储备粮保质保的粮食安全问题。215我国关于地方储备粮管理的主要相关政策规定2151国务院关于进步深化粮食流通体制改革的意见（国发正P04】17号）第25条指出，按照中央和省级政府粮食事权划分，健全和完善中央和省级粮食储备制度和调控机制。当局部地区出现粮食供给短缺或农民“卖粮难”时，主要通过销售或收购地方储备粮等方式进行调节，同时要求各省级人民政府必须按照产区保持三个月销售，销区保持六个月销量，建立地方储备，没有达到规定规模的，要逐步充实和补充。2152梅州市地方储备粮管理办法第二十二条规定，轮换出入库时间间隔不得超过3个月，第二十八条规定，地方储备粮的所有权属于同级政府，任何单位和个人不得动用。2153国务院颁布的粮食流通管理条例，地方储备粮的管理应按粮食流通管理条例来执行。216几点启示我国是农业大国，解决13亿多人口的吃饭问题，始终是治国安邦的头等大事。我国加入世贸组织后，粮食安全问题更为重要。为加快建立符合我国国情和社会主义市场经济要求的粮食安全体系，有必要借鉴我国古代和国际仓储管理经验，完善粮食储备调节体系，加强粮食储备建设与管理。2161居安思危，未雨調缪改革幵放以来，我国经济得到了长足发展，市场供应充足，很多人觉得粮食短缺离我们已经很遥远。但应当看到，一些发达国家多年以前就开始加大粮食、石油等关系国计民生的重要物资的存储，以有效应对未来可能出现而市场又无法从根本上调节的粮食危机、能源危机。这就提醒我们，必须居安思危，从战略的高度、全球的视角来审视未来，完善粮食储备制度，加强粮食储备建设与管理。这是我国政治、社会长期稳定，经济持续快速健康发展的重要保障。2162扩大储备粮食规模，保证国家粮食安全“手中有粮，心里不慌”乃千古恒理。只有牮握足够数S的粮食，才能应付各种复杂局面。我们一定要吸取历史上的经验教训，扩大中央储备粮食规模。这样，一方面可以增强国家对粮食的宏观调控能力，保证国家粮食安全；另方面可以形成规模效益，降低成本。2163建立高效率的国家储备粮调控机制我国现行的国家粮食储备方式主要存在两方面的问题其一，结构不合理，长期静态储存。储备粮没有按功能和应发挥的作用分类，收进来就统统放在库内，造成资源和財力浪费。其，粮食进出多采取行政分配方式，市场调控作用发挥不充分。这种情况应尽快改变，建立起呑吐灵活的国家储备粮调控机制。一是按照用途，将储备粮分成两类，一类是战略储备，即国家在特殊时期和特殊情况下救灾救济之用，平时不能动用,另类是调控储备，相当于古代的常平仓，在粮价过低、农民收入受到影响时，国家入市收购；在粮价过高、消费者利益受到影响时，国家入市抛饵储粮。对战略储备、调控储备实行不同的管理政策和补贴政策，但不管是哪种性质的储备，其收购、轮换和销售都应通过市场来运作。2164加强制度建设，强化粮库管理纵观中国几千年仓储史，強化仓储管理至关重要。当前，我国粮库管理总体是好的，但管理不善、弄虚作假、贪污挪用之事也偶有发生。因此，必须加强制度建设，強化粮库管理。第一，进步压缩中央储备粮库点，将中央储备粮存放在质量好、管理水平高的大、中型粮库内。第二，对中央和地方储备粮全部实行计算机台账管理，有条件的地区，周转库存也要实行计算机台账管理。第三，针对全国清仓査库暴露出的问题，做好建章立制工作，依法规范和管理储备粮库。2007年底至2008年上半年，全世界有四十个国家发生粮食短缺危机，为此，联合国粮农组织呼吁世界各主要产粮国和出口国，伸出援助之手，帮助这些国家度过粮食危机。世界粮食包括食品价格突飞猛涨，有些国家甚至涨了200,我国由于中央储备粮和地方储备粮的储备较充足，粮食价格较为平稳，粮食安全未构成威胁，但粮食价格和食品价格受影响而涨了1020。因而建立地方储备粮体系是十分重要的。1是衔接产需、平衡供求的“蓄水池”粮食作为在使用价值上有着特殊重要性的商品，其再生产过程有如下两个鲜明的特点一是粮食的季节性生产与不可一日或缺的常年消费相对应；是自然再生产和经济再生产交织在一起。粮食生产的季节性、不稳定性以及粮食消费的常年性和连续性，决定了必须进行一定的粮食储备，以解决供求矛盾，确保常年消费。否则就会难以调剂余缺，造成供求失衡。2是确保粮食安全的客观要求所谓粮食安全，即保证任何人在任何时候都能得到为了生存与健康所需要的足够食品。世界粮农组织提出，为了保证粮食安全，必须储备一定数量的粮食，使粮食库存不低于年消费量的1718,以保证必须的粮食供应量。粮食库存低于17,粮食形势即处于不安全状态，低于14,粮食安全即处于紧急状态，这是当前世界对粮食储备必要性最具代表性的观点，基本上为世界各国所认同。3是保持社会安定的重要战略措施我国粮食总贵、品种结构和地区分布的不平衡，常常引起市场粮食价格出现较大幅度的波动（因为粮价是百物之基。粮食是人民生活的基本生活必需品，粮食稳，人心定。这就要求实行粮食储备，通过专项储备粮的合理呑吐，保证市场粮价的基本稳定，消除不平衡，从而为社会稳定提供基本的物质保证。地方储备粮对当地的经济发展和社会稳定发挥着重要的作用是调节粮食市场确保了国内粮食市场稳定。一方面当社会粮食供给量过大，市场粮价低于国家规定的收购价格时，政府组织粮食部门按规定的收购价格及时收购，转作储备。90年代初期和中期，有几年粮食生产获得大丰收，出现了农民“卖粮难”，粮价持续走低。为防止“谷贱伤农”，国家发挥了粮食储备吞吐功能，以高于当时市场价格，收购储备粮几百亿斤，抑制了粮价的过度下滑，保护了农民生产的积极性，促进了粮食生产的持续稳定发展。另方面，当市场粮食供给不足，价格过高时，及时组织抛售储备粮，増加市场供应总量，平抑市场价格，保持市场粮价稳定，保护消费者利益。1993年底至1994年，国内粮食市场由于广东等南方部分省份引起波及全国粮价急剧上涨，国家多次动用储备粮300多亿斤，以低于市场价格通过国有粮食企业公幵挂牌销售等办法拋售。使粮价上涨的势头得到了遏制。是调节年际和地区余缺，保证了救灾备荒、应付突发事件的需要，以丰补歉，这是储备粮的个重要功能，我国的自然灾害比较频繁，由于经济发展水平不高，抵御自然灾害的能力比较弱。粮食储备建立以后，能够较好地增强抵御自然灾害的能力，并发挥积极作用，如1991年部分省受灾减产，8个重灾省共减购增销粮食160多亿斤。在过去储备粮食很少的时候，要在短期内筹划调度这么多粮食，将是国家的一件头等大事，并会造成市场波动，引起物价上涨。但当时由于各级政府窣握大FT的专项储备粮，经国务院批准动用，加上各地采取其他措施，平平稳稳地安排下来了，保证了灾区的粮食需要。1994年又有数省遭受洪涝、干旱灾害，国家再次动用了储备粮。实践证明，粮食储备对于救灾备荒，安定灾区人民生活，迅速恢复生产，保持社会稳定，发挥了重要作用。另外，尽管和平与发展是当今世界的主题，但世界上仍存在许多不稳定因素，局部战争时有发生。粮食储备不仅仅用于调节粮食市场，救灾备荒，而且对维护国家安全，具有政治和战略意义。华南理工大，硕士学位论文22国内外地方储备粮管理的实践概述221我国历史上加强仓储管理的基本做法仓储是保证封建国家粮食安全的关键手段，也是易生腐败之地。历代封建王朝仓储制度中均存在较多问题，主要表现为仓吏腐敗，亏空严重；储备不足，调控乏力。为解决这些问题，封建王朝十分重视加强仓储哲理，其主要做法有四对粮食储备实行专管，由中央財政直接控制。一般说来，中央財政最高行政长官是全国仓储的最高主管，其下另设专门的“仓官”负责仓储事宜。如明代，户部掌管全国钱粮，各省由布政司分理,无论京库钱粮支用还是地方存留与上解，都须遵循户部的细则定例，并接受户部的审核。2211对不同类型的仓储采取不同的管理形式如常平仓等官仓主要由各级政府机构管理，而义仓、社仓、预备仓等民间仓储，则在官府的指导下，主要由民间自行管理。2212制定较严密的管理条规和制度例如，秦代有专门的仓律，规定严格；西汉设有专门的会计簿册，详细记录仓储谷物数量、品种、出入、经手人、核验等，上级官吏经常检査所属仓谷。宋代以后，有关仓储的规章更多、更细、更严。2213注意加大监督检查的力度淸雍正严査钱粮亏空就是一例。据载，在雍正元年至三年（17231725年）期间,雍正连续发出有关淸査钱粮亏空的上谕三十余道，并派朝廷官员协助淸査地方钱粮亏空。在淸査过程中，他下谕即便涉及高官与贵族，也决不宽贷。对被参贪赃的官员，是抄家，是罢官，严重者处以极刑。222国内地方储备粮管理的现状与问题2221现状经调査1998年粮改时，各省、市、区、县都成立了储备粮管理公司，为规范管理各级储备粮创造了良好的条件。实践证明，各级储备粮管理公司能较好的履行职责，安全、有效保管国家粮食，储备粮保管年年实现“一符四无”。1储备粮管理机构和管理情况。各级储备粮管理公司，均为事业单位。管理方式以委托基层粮食企业代储为主。市储备粮管理公司没有直属粮库，储备粮委托粮所（库）代储，储备粮购进金由本公司统贷储备粮轮换和抛售委托代储为主，但收购资金由代储企业分贷。2储备粮管理轮换和抛笆情况。各地按每年轮换四分之的规定处理储备粮，但由于各级財政財力不同，有的无法达到这规定，有的两年才轮换一次。储备粮轮换困难，陈化严重，陈粮多。3储备粮管理公司人员资费用来源情况。除个别区县储备粮管理公司的人员资费用由財政从粮食风险基金中直接划拨外，其余的均在储备粮保管费中提取解決。2222存在的问题1存粮点多分散，管理困难。各级地方储备粮代储点较多，区县市的情况更为突出，基本上每个乡镇粮所（库）都是代储单位。造成这种情況有两个原因，一是为照顾各基层企业收入平衡，每个乡镇粮所都给储备指标，储备粮布点带有明显的扶持性质，现在尽管己成立了储备粮管理公司，这种状况仍然维持；是缺少集并费用。储备粮除了轮换费和保管费外，財政没有集并费给企业，企业又缺乏资金，储备粮新增或轮换只能在有粮源的单位进行这样，出现了仓储条件好、交通便利的地方无粮存，而地处偏僻、仓储条件落后的地方有粮存的现象。从而加大了管理难度，也不符合规范化管理要求。2陈化粮多,品质差，处理压大。我市市县级储备粮中，不能作为粮安排的陈化粮数量大，达不到储得进、调得出、用得上”的要求。出现这种情况是由于粮食风险基金不足，陈化粮处理价差亏损补贴困难。按照规定，粮食风险基金使用范围只包括储备粮利息和费用补贴，没有价差补贴这项。因此，在粮食风险基金预算时，没有将价差亏损补貼计入风险基金规模。从我县情況看，毎年要处理各级地方储备粮轮换价差亏损少则10多万元，多则几十万元。补貼款不到位，该轮换的粮食轮不出去。是本地粮源紧缺，外采粮价高，轮换较难。特别是取消粮食订购任务后，粮源更加趋紧，解决的唯一办法是外采。据调査，外采与本地购进每公斤价差010元左右。财政考虑到既要多支付这部分利息，又要在轮换时增加价差亏损补贴，因而尽量减少外采粮食进行轮换的做法，由此延缓了轮换时间,一些粮食没有及时得到轮换。3储备粮公司经费短缺，运转困难。各级储备粮管理公司人员资费用问题，有的县市由财政从风险基金中解决，有的在下拨的储备费用中抽取解決。做法不一，没有统标准，出现诸多问题第一，采取抽取储备粮保管费解决储备粮公司人员资费用，直接减少了承储单位的保管费收入。本来每公斤储备粮（贸易粮）毎年保管费为010元，抽取后实际到位只有007元左右。保管费明显不足，很容易造成危及粮食安全的琪故发生。第二，影响储备粮管理公司日常工作的开展。第三，各级储备粮管理公司作为政府宏观调控、管理储备粮的专门机构，不符合贷款条件，不能够贷款参与其他经营，创收无门，制约了公司的发展。4代储企业经济效益差，基础设施落后，保管粮食困难。粮食仓库设施大多数是上世纪六、七十年代的瓦面仓，粮食企业无财进行规模化的平顶仓建设和先进的粮食检测仪器的购入，造成粮食企业保管粮食困难，企业经济效益差。各级工作的开展从风险基金中解决，有的在下拨的储备中抽取解決。223国外地方储备粮管理的做法与经验美国是粮食生产大国，粮食总产FI居世界首位，毎年谷物总产量约为25至35亿吨，人均占有粮食为15吨。粮食出量占世界粮食出口总量的50,在世界粮食市场中居重要地位。但美国政府一直高度重视储备粮管理，并建立了较为完善的管理体系和制度。法国是欧盟的第一大粮食生产国，粮食生产总量占欧盟粮食总产童的三分之一，居世界第五位，出口量占欧盟总产量的二分之一。法国的粮食储备管理制度及其运作机制在欧盟具有较强的代表性。日本是个粮食短缺的国家，粮食自给率比较低，按供给热计算的综合食物自给率1997年下降到40,除大米外，小麦等主要粮食作物自给率近乎于零，饲料作物全部依赖进。因此，日本政府非常重视粮食储备，并已经形成了较为完善的管理体系、法律制度。一是以美国、法国为代表的产粮大国的储备粮运行机制，都是以政府为主，并对储备粮费用进行补贴，都积极提高运行管理效率，不断降低储备粮管理的运行成本，减少公共財政支出，另外，委托代储粮食储备制度得到大力提倡，目的是为了降低政府储备的成本。是以日本为代表的粮食短缺的国家，如何搞好储备粮管理，主要是以政府为主，对粮食储备费用的支出作为是日本政府的重要財政支出，但也为保证储备粮运行管理效率，降低政府财政负担，减少储备粮规模，減少財政补贴。纵观世界发达国家粮食储备铃理的现状，有以下的发展动态（1优化政府储备粮规模，大力发展代储制，节约公共财政支出。（2重视市场规律的作用，利用企业化经营，市场化运作的模式来实现政府宏观调控的意图，降低了成本，提高管理效益。（3鼓励民间资本进入代储备市场。国内的许多学者在不少文章中也主张发展民间资本进入代储备市场。本文则不赞同。我国与前面所述的三个西方发达国家相比是我国的政府财不及发达国家，是我国幅员辽阔，完全照搬发达国家的代储制，主要是农业合作组织和农庄，这势必造成管理范围更大，管理费用更多，而且要承担的私人信用的风险更大，宏观控制的力度更小，因而，本文认为鼓励民间资本进入代储备市场是不可取的。23本章小结本章主要介绍地方储备粮的相关理论、必要性及其战略意义，主要相关政策規定。1地方储备粮是指省、设区的市及以下人民政府储备用于调节本行政区域粮食供求总量,稳定粮食市场以及应对重大_然灾害或者其他突发事件的粮食和食用油。其中,主要是粮食的储备。2公共产品是政府提供的物品和服务，具有非排他性和非竞争性的特点。公共产品的存在使由市场价格显示个人偏好的机制失灵，市场调节不能导致社会资源在私人物品和公共产品之间以及在不同的公共产品之间的有效配置。因此，需要由公共部门（主要是政府）来承担提供公共产品的任务。3地方储备粮主要用于以下几个方面一是救灾扶贫是平抑粮食市场价格；三是保证重要粮食加工业的原材料供应；四是敞幵收购农民余粮，避免谷贱伤农。4地方储备粮管理在这里主要是指地方政府作为公共部门，如何在地方储备粮的相关政策层面上结合地方储备粮承储企业的实际，制订切实可行的办法，确保地方储备粮的购、销、轮换、收购资金、保管费用等补贴资金的及时、足额到位，从而确保地方储备粮的保质保量的粮食安全。第三章平远县地方储备粮管理状况分析31平远县地方储备粮管理的历史沿革311计划经济时期我国人口众多，自然灾害频繁储粮备荒的传统自古就有。新中国成立后，党和政府一直高度重视粮食储备工作，建国初期，粮食处于供不应求的局面。当时储备粮食的主要目的在于应对灾荒和各种意外情况的发生。例如20世纪50年代设立的“甲字粮”以及60年代增设的以备战为目的506粮”。我国当时的粮食储备体系包括周转储各、“甲字粮”、“506粮”以及农村集体储备。平远县也和全国一祥，其中，周转储备是为保证城镇居民的粮计划调备而由粮食部门建立起来的储备，而“甲字粮”、“506粮”实际上扮演着后备储备的角色。储备“甲字粮”的目的是意外。“甲字粮”的粮权属于中央，“506粮”是种以备战为目的的军用粮，其粮权属于中央军委，实行军政共管。农村集体储备由于经营管理体制的变化，目前己基本消失。这段时期，发挥粮食安全作用的506粮”、“甲字粮”的规模虽小（占粮食消费总量设定的5的最低限）但作用是巨大的，除三年自然灾害外，基本上没有出现严重的恐慌，当时的粮食储备作为战略物资，计划性強，有強大的农村集体储备作后盾，所以能做到常储常新，并且财政资金能及时足额补贴到位。管理也十分严格，制度也较健全。但当时由于条件所限，所以所建仓库较分散，且多为瓦面仓，仓储条件较差。31,2地方储备粮管理的开始时期1990年一1999年，是我国粮食储备制度的变革时期，地方储备粮幵始实施。国家实行了“米袋子省长负责制，初步制订包括储备体系，风险基金及保护价收购余粮制度在内的宏观调控体系，开始重视发挥政府