水资源精细化管理的保障体系与支撑技术初探

水资源精细化管理的保障体系与支撑技术初探第42卷第18期2011年9月人民长江YANGTZERIVERVOL42，NO18SEP，2011收稿日期201105830基金项目水利部公益性行业专项“水资源优化配置数字化技术及示范研究”201101004作者简介许继军，男，总工程师，高级工程师，博士，主要从事水文水资源研究。EMAILXUJJMAILCRSRICN文章编号10014179201118010704水资源精细化管理的保障体系与支撑技术初探许继军长江科学院水资源所，湖北武汉430010摘要为了改变我国粗放式的水资源静态管理模式，使之适合于当前我国国情和水情条件下的人水和谐社会发展需要，借鉴精细化管理理念，结合当前最严格水资源管理制度建设需求，初步探讨了实行水资源精细化管理所需要的保障体系，并提出了需要重点解决的关键技术问题。分析认为应按照精细化管理理念，从制度化和规范化入手，以定量化和精准化为工作核心，以信息化为推进手段，建立基于精细化管理模式上的最严格水资源管理制度。关键词精细化管理水资源管理制度三条红线水资源中图法分类号TV211文献标志码A人多水少、水资源时空分布不均、经济社会布局与水资源自然禀赋之间不匹配，是我国的基本国情和水情，考虑到今后经济社会发展对水资源的更高要求，水资源将会成为一种紧缺资源。从欧美日等发达国家的水资源开发利用历程来看，大规模水利及水资源工程建设在20世纪80年代前就已经完成，进入了以运行调度、资源优化和生态环境保护为主的细化管理阶段。在这个阶段，更强调的是水资源利用的综合高效、工程运行的安全可靠、管理行为的合法有序、水生生物的多样性和水环境的宜居性。相对于发达国家而言，我国水利发展及水资源开发还有一定的差距，大规模水利工程建设还在继续，但是从目前的发展进程来看，预计到2020年左右，随着规划中的诸多大型水利工程建成，我国也将全面进入以精细化管理为主的水利发展阶段。在2006年4月施行的中华人民共和国取水许可和水资源费征收管理条例中首次明确指出未来水资源管理要“由过去水资源的粗放化管理向精细化管理转变，由过去水资源的静态管理向动态管理转变”。这是第一次以法律文本的形式提出我国水资源精细化管理的未来目标设想。1精细化管理理念精细化管理是一种现代管理的新理念，它源于发达国家的一种企业管理成功经验，是社会分工的精细化、服务质量的精细化对现代管理的必然要求，是建立在常规管理的基础上，并将常规管理引向深入的基本思想和管理模式1。现代管理学认为，科学化管理有3个层次第一个层次是规范化，第二层次是精细化，第三个层次是个性化。精细化是一种意识、一种观念、一种认真的态度、一种精益求精的文化。精细化管理最基本的特征就是重细节、重过程、重基础、重具体、重落实、重质量、重效果，讲究专注地做好每一件事，在每一个细节上精益求精、力争最佳。强调细节决定成败，其基本原则是“精、准、细、严”，即通过提升人员素质，加强内部控制，强化链接协作，从总体上提升整体效益。具体要求为精是做精、求精，追求最佳、最优准是准确、准时细是做细，把工作做细，管理做细，流程管细严就是执行，主要体现在对管理制度和流程的执行与控制。概言之，精细化管理就是要求将管理工作做到制度化、格式化、程式化，强调执行力2。精细化管理最初提出是针对企业生产而言的，主要是管理者人民长江2011年用来调整产品、服务和运营过程的技术方法。经过多年来在理念上的完善和方法上的发展，目前精细化管理被应用于许多行业管理中。它以专业化为前提、技术化为保证、数据化为标准、信息化为手段，目前被各行业用来提高管理效率和效益、增强竞争力。“精”就是切中要点，抓住管理中的关键环节“细”就是管理标准的具体量化、考核、督促和执行。精细化管理的核心在于实行刚性的制度，规范人的行为，强化责任的落实，以形成优良的执行文化。按照当前水资源管理的工作思路，水资源的配置、节约和保护将是工作重点，三条红线是控制手段，最严格的水资源管理制度是执行要求，提高水资源利用效率和效益是目标。该工作思路和要求，与精细化管理的根本理念不谋而合。水资源管理采用精细化管理模式和方法，是贯彻落实最严格的水资源管理制度的有效途径。2水资源精细化管理保障体系与传统的水资源管理相比较，严格化、精细化和系统化是最严格水资源管理的三大基本特征3。水资源实施精细化管理的目的是，深化水资源管理体制改革，转变过去粗放式的静态管理模式，加强对水资源自然和人工循环动态系统的观测计量、过程监控、程序控制和监督考核，通过科学的精细化管理模式和方法，建立最严格的水资源管理制度体系，实现对水资源实施全面节约、有效保护、优化配置、合理开发、高效利用与综合治理。水资源管理工作要做到精细化，必须建立专业化的职责管理体系、目标管理体系、考评监督体系和绩效管理体系。1建立严格的水资源职责管理体系，明确水资源管理体制和职能分工，将最严格水资源管理制度的细化和量化，这是水资源精细化管理的首要一步。水资源利用的综合性、公益性、基础性和战略性决定了水资源精细化管理的特殊性。为此，要正确处理好政府和市场、建设与管理的关系。由政府水行政主管部门负责主导水资源精细化管理，通过科学规划和政策法律手段，制定完善的水资源管理制度，保障水资源使用的公平性和公益性。同时还应考虑结合当前的水利建设管理体制改革，转换水资源工程建设与管理项目的投资经营机制，逐步建成“公平、公正、公开”的水资源职责管理体系，以适应社会主义市场经济的需要。2制定详尽的水资源管理目标体系，这是实行水资源精细化管理的关键一步。国家已经将严格的水资源管理作为加快转变经济发展方式的战略举措，并确立了2020年的目标任务基本建成水资源合理配置和高效利用体系，全国年用水总量力争控制在6700亿M3以内，城乡供水保证率显著提高，城乡居民饮水安全得到全面保障，万元国内生产总值和万元工业增加值用水量明显降低，农田灌溉水有效利用系数提高到055以上，“十二五”期间新增农田有效灌溉面积2667万HM24000万亩。当前的主要任务是如何按照“用水总量控制、用水效率控制、水功能区限制纳污控制”这三条红线要求，将目标任务进一步细化和落实。3建立完善的水资源监督考评体系，这是保证水资源精细化管理得到有效执行的重要手段。虽然我国已经建立了取水许可和达标排污等管理监督体系，但执行力度不够、监督手段有限是目前存在的主要问题。按照精细化管理要求，将已有监督考评体系做精做细，尽量制度化、程序化和量化。4建立有效的水资源绩效管理体系，这点在取水许可管理中受到的关注不够，没有制定鼓励节水的奖惩办法，导致取水户和用水户的节水积极性不高，在节污方面的动力也不足，今后可以考虑通过减免或加重水资源费征收方式，实施奖惩。在制定水资源精细化管理办法及其实施过程中，应本着以下5条工作原则将复杂的事情简单化。水资源系统复杂，涉及自然、社会和生态，应在充分调查和科学研究的基础上，做好水资源精细化管理规划，在能力所及、技术可行、经济合理的条件下，将水资源管理制度分解后具体化，切忌大而空的综合规划。将简单的事情细化。针对水资源时空分布不均问题，将水资源综合规划具体落实和专业细化，制定详细水资源管理方案和监督办法，以促进水资源由静态管理向动态管理转变。将细化的事情流程化。对于水资源日常管理工作，如取水许可的报审和监督管理等工作，从提高管理和办事效率的角度，将管理工作尽量流程化。将流程化事情定量化。为了提高管理效率和服务质量，应将管理工作中一些控制步骤和指标量化，尤其是针对水资源的节约和保护，将目前实施的总量控制、定额管理和纳污能力控制逐步定量分解，为取水许可及监督考核提供量化指标。将定量的事情信息化。借助信息化手段，以“信息化”促进“精细化”，是推进水资源精细化管理的重要途径，信息化与精细化管理是相辅相成的，精细化管理是信息化的目标，信息化是精细化管理的手段，其目的是提高管理水平。3水资源精细化管理支撑技术1首先要按照精细化管理理念，研究制定一套801第18期许继军水资源精细化管理的保障体系与支撑技术初探水资源精细化管理模式和保障体系，将最严格的水资源管理制度由口号变成可操作性强的水资源管理制度体系，需要根据区域水资源条件和经济社会发展水平制定相应的实施细则。建立以水权制度、用水总量控制制度、用水效率控制制度、水功能区限制纳污制度、水资源管理责任与考核制度为核心的4项制度。这其中“三条红线”的制定和管理，都需要管理技术加以支撑。水资源开发利用控制红线的制定需要进行水资源现状评价、社会经济和生态环境需水计算等工作，对于开发利用控制红线的管理则涉及水资源合理配置和高效调度等工作而用水效率控制红线的制定则包含用水过程分析和用水效率评价等工作。其有效管理包含用水需求管理和用水过程管理等水功能区限制纳污红线的制定则包含纳污能力计算和减排系统分析等，其高效管理需要综合陆域减排管理和水域调度管理等34。2要加强重大科学问题的基础研究，使复杂的水资源管理问题简单化，以制定科学的水资源综合规划和专业规划。需要充分认识水资源系统的复杂性，尤其是要认识变化条件气候变化和人类活动的水资源演变规律。随着极端气候现象频繁出现，将导致水资源在时空上的重新分配和引起水资源数量的改变，加剧水资源供需矛盾、加重水资源管理任务。当前气候变化对水资源的影响研究主要是对气温、降水、蒸发和河川径流量等水循环要素的影响，很少涉及气候变化对于水资源规划管理直接相关要素的影响，例如气候变化对水资源可利用量、可供水量和需水量的影响等。在流域中长期水资源规划与管理的工作中，须考虑气候变化对区域水资源的影响，研究气候变化对流域水资源影响的内在规律，减少对未来预测的不确定性，使水资源规划方案更具科学性和针对性。3水资源管理规范化技术。要使简单的日常管理工作制度化和流程化，则需要建立相应的技术规范、管理办法和工作程序。针对以往水资源管理中存在的问题，围绕最严格的水资源管理制度建设，制定初始水权分配、总量控制、水量分配、取水许可、定额管理、纳污控制等管理程序。4水资源管理定量化技术。它是水资源精细化管理的重点，水资源精细化管理注重加强水资源从源头到末端全过程的管理，将注意力放在水资源开发利用的每个环节上，将水资源管理从传统的用水末端计量发展为水资源开发利用过程中蓄、取、供、用、耗、排的系统控制上来，摸清水资源家底，及时、准确、全面了解水资源动态变化情况，实现水资源量与质的精确、细致管理。这其中需要解决的关键技术包括自然和人工二元水循环动态模拟、水资源定量预报预测、水资源可利用量评估、实时在线监测与计量、水资源优化配置与生态环境需水量等等。5水资源管理信息化技术。精细化管理的全过程，靠手工是实现不了的，必须依靠信息技术做支撑。信息化可以挖掘使管理更加精细化的潜能，并能够巩固和监控先进管理实践的成果。当前应结合水利信息化建设，做好水资源管理的信息化。首先需要组建服务于水资源综合管理的公共信息平台，然后按照水资源管理的各项职能，构建专题模块。针对水资源问题的决策特点，为改善管理人员的决策质量和决策效率，需要研究和建立水资源综合决策支持系统。由于水资源的优化配置和统一、科学管理，涉及水源、水源工程、输供水工程，以及生活、生产和生态环境用水需求等各个方面，是一项复杂的系统工程，应充分利用和集成计算机技术、现代通信技术、遥感技术、地理信息系统及自动控制技术等现代技术，在数字流域平台上深度挖掘水资源业务需求，开发专题信息和跨部门业务应用，为各级领导提供不同类型的决策支持，全面提高水资源精细化管理水平5。6水资源风险管理技术。与一般企业管理不同，水资源系统从源头到末端都存在着较大的不确定性，包括气象水文不确定性、河道径流的不确定性、水资源工程失效的不确定性、用水户需水的不确定性，以及水生态与环境不确定性，这些不确定都会导致水危机问题出现。有些不确定性可以通过精细化管理予以降低，有些则无法消除。为了促进水资源管理从危机管理向风险管理转变，在实施水资源精细化管理过程中，需要借助于风险评估和识别技术制定相应风险管理对策。4结语我国已经建立以水行政主管部门为主体的管理体制，现在的关键是如何做精做细，从而将过去粗放式的静态管理转变为精细化的动态管理。本文在此结合当前最严格水资源管理制度建设需求，对水资源精细化管理的保障体系和支撑技术进行了初步探讨，提出必须建立专业化的水资源职责管理体系、目标管理体系、考评监督体系和绩效管理体系，同时要加强“三条红线”制定、水资源管理规范化和定量化、水资源管理信息化和风险管理中的基础科学和关键技术研究，建立基于精细化管理模式上的最严格水资源管理制度体系。参考文献1孙念怀精细化管理M北京新华出版社，2005901人民长江2011年2张薇娣现代水利工程的精细化管理研究J科技资讯，2009，182352363王浩实行最严格水资源管理制度关键技术支撑探析J中国水利，2011，62829，324陈进，黄薇实施水资源三条红线管理有关问题的探讨J中国水利，2011，61181205张小娟利用信息化手段推进水资源精细化管理C/2008年北京市水文科学技术研讨会论文集北京2008编辑赵凤超PRELIMINARYSTUDYONGUARANTEESYSTEMANDSUPPORTTECHNOLOGYOFFINEMANAGEMENTOFWATERRESOURCESXUJIJUNWATERRESOURCESDEPARTMENT，CHANGJIANGRIVERSCIENTIFICRESEARCHINSTITUTE，WUHAN430010，CHINAABSTRACTTHEEXTENSIVESTATICMANAGEMENTMODEOFWATERRESOURCESINCHINASHOULDBECHANGEDSOTHATITCANADAPTTOTHEHARMONIOUSDEVELOPMENTOFPEOPLE，WATERANDSOCIETYUNDERTHECIRCUMSTANCESOFCURRENTSITUATIONOFTHECOUNTRYANDWATERRESOURCESTAKINGTHEFINEMANAGEMENTCONCEPTASREFERENCEANDCOMBININGWITHTHEREQUIREMENTOFCONSTRUCTINGTHESTRICTESTWATERRESOURCESMANAGEMENTSYSTEM，THEGUARANTEESYSTEMFORCARRYINGOUTTHEFINEMANAGEMENTOFWATERRESOURCESISSTUDIEDPRELIMINARILYANDTHEKEYTECHNICALISSUESTHATSHOULDBEFOCUSEDAREPROPOSEDTHEANALYSISSHOWESTHATESTABLISHMENTOFTHEFINEMANAGEMENTSYSTEMSHOULDBESTARTEDWITHINSTITUTIONALIZATIONANDSTANDARDIZATION，THEQUANTIFICATIONANDPRECISIONSHOULDBEFOCUSEDANDTHEINFORMATIZATIONSHOULDBEADOPTEDASAPPROACHINGMEANS，THEREFORE，THESTRICTESTWATERRESOURCESMANAGEMENTSYSTEMCANBEESTABLISHEDONTHEBASISOFFINEMANAGEMENTMODEKEYWORDSFINEMANAGEMENTWATERRESOURCESMANAGEMENTSYSTEMTHREEREDLINES櫅櫅櫅櫅櫅櫅櫅櫅櫅櫅櫅櫅櫅櫅櫅櫅櫅櫅櫅櫅櫅櫅櫅櫅櫅櫅櫅櫅櫅櫅櫅櫅櫅櫅櫅櫅櫅櫅櫅櫅櫅櫅櫅櫅櫅櫅櫅櫅WATERRESOURCES上接第87页RESEARCHONUTILIZATIONANDSTRATEGYOFFLOODRESOURCESOFYANGTZERIVERWANGCUIPING，HUWEIZHONG，NINGLEI，YUQIHUIPLANNINGANDDESIGNDEPARTMENT，CHANGJIANGINSTITUTEOFSURVEY，PLANNING，DESIGNANDRESEARCH，WUHAN430010，CHINAABSTRACTTHESURFACEWATERRESOURCESOFYANGTZERIVERACCOUNTSFOR99OFTHETOTALWATERRESOURCESATPRESENT，THEUTILIZATIONRATEOFTHEYANGTZERIVERWATERRESOURCESISLOWANDTHEDEVELOPMENTPOTENTIALITYISLARGEFOREXAMPLE，THEPOTENTIALUSABLEFLOODRESOURCESATDATONGHYDROLOGICALSTATION，WHICHCONTROLS97OFTHERIVERBASIN，IS4749BILLIONM3，ANDTHEUSABLEFLOODRESOURCESIS1147BILLIONM3BASEDONUTILIZATIONCONDITIONANDTHEPROBLEMS，THEFLOODRESOURCESUTILIZATIONSTRATEGYOFTHEYANGTZERIVERBASINISSUGGESTEDTOPROVIDETECHNOLOGICALSUPPORTFORWATERRESOURCESDEVELOPMENTANDUTILIZATIONOFYANGTZERIVERKEYWORDSWATERRESOURCESUTILIZATIONWATERRESOURCESDEVELOPMENTFLOODRESOURCES櫅櫅櫅櫅櫅櫅櫅櫅櫅櫅櫅櫅櫅櫅櫅櫅櫅櫅櫅櫅櫅櫅櫅櫅櫅櫅櫅櫅櫅櫅櫅櫅櫅櫅櫅櫅櫅櫅櫅櫅櫅櫅櫅櫅櫅櫅櫅櫅YANGTZERIVERBASIN上接第90页STUDYONWATERRESOURCESALLOCATIONMODELOFYANGTZERIVERBASINWUZEYU，ZHANGNA，HUANGHUIYONGPLANNINGANDDES