中外公务员外部权利救济机制比较研究

1、目录一、公务员权利救济的基本概念4（一）公务员4（二）公务员权利5（三）公务员权利救济5二、我国公务员权利救济制度及其缺陷分析6（一）现行制度61.复核制度62.申诉制度63.控告制度74.仲裁制度8（二）我国现行公务员权利救济制度的缺陷分析81.立法滞后82.行政救济制度的不完善83.司法救济缺位，权利赔偿不足9三、国外公务员权利救济制度及其对我国的启示11（一）英国公务员权利救济制度11（二）美国公务员权利救济制度12（三）法国公务员权利救济制度13（四）日本公务员权利救济制度14表3-1 国内外公务员权利救济对比表15五、我国公务员救济制度的完善建议16（一）完善权利体系161.完善政治

2、性权利162.完善经济性权利173.完善社会劳动权利174.完善权益救济的程序性权利18（二）重构非诉讼救济制度181.确保非诉救济机关相对独立181.由行政监察机关受理公务员申诉192.公务员不服行政机关人事处理决定的，应纳入行政复议范围193.加强人事争议仲裁制度建设20（三）导入司法诉讼救济制度201.合理界定司法救济的适用范围202.建立司法救济机构213.明确司法审查标准214.建立公务员权利损害赔偿制度22五、结语22摘要公务员制度是在我国行政法律制度中，较为重要的组成部分是公务员制度。我国依法治国总体战略的实现也与其相关。因为传统政治文化、干部管理体制和特殊权力关系理论等的影响，

3、如何加强对公务员的监督管理，确保公务员依法履行职责已经成为国内行政管理体系的工作重心，这一点体现在公务员队伍建设当中。法律制度的运行，其特点是突显强制性规范，忽视权利规范，这就使得缺乏真正有效的规范。公务员权利救济制度的实施使法律文本中的权利不可能归属于公务员个人。如何平衡公务员权利保护与公共行政秩序的关系是公务员权利救济制度构建的核心。在这一问题上，是否更注重权利或秩序不是一个简单的道德判断问题。怎样对两者进行正确的取舍与地方经济发展水平、法律意识以及权利意识都有着很大的关系。通过对公务员权利救济制度演变的考察，可以清楚地揭示出从专制制度下的秩序集中制到民权制度下的权利集中制的转变。这一过程

4、的演进不是一蹴而就的，它一定程度上反映了人类文明演进的缩影。从全世界各个地区来看，特殊权力关系理论逐渐被尊重人权和正当程序原则所替代，非诉讼救济与诉讼救济相结合的双重救济制度也慢慢建立起来。本文根据比较法的相关内容，深入对比分析了域外法治先进国家的救济制度。不仅如此，还整理了我国公务员权利救济制度运行的现实状况，直接面对其缺陷，研究问题出现的根本原因。并对我国公务员权利救济制度的重新构建提出科学合理的建议。关键词：公务员；权利救济；域外法治；对比10一、公务员权利救济的基本概念（一）公务员怎样对公务员的含义进行定义，也相当于如何确定公务员的范围，意味着直接决定了公务员权利救济的相关主体。行政法

5、学的学术观点是：代表国家行使公共权力的独立的法律义务主体就是公务员。近年来，全球各国上已经有超过60个国家建立了公务员制度。但公务员到底该怎样确定，无论是在法律实践中还是在理论研究中，都存在不同意见。归根到底，原因就在于世界上每个国家的政治制度、文化背景、历史传统、风俗习惯以及民族心理都存在较大的差异。当它们在立法、执法、司法和法律理论研究的社会意识水平上体现出来的时候，呈现出不同风格是一定的。一些国家已经明确界定了公务员的概念，但有的国家并没有。在定义明确的国家，有不同的模型，如概括式、列举式及概况加列举式等。1855年，英国开始在吏治考察报告书中将公务员表述为civil service，并

6、将其翻译成文官，即面向服务的公务员，将其与责任官员进行区分。1995年颁布的英国公务员管理枢密院令以制定法的形式将公务员的定义进行了确认。公务员权利救济的范围仅限于公务员，不包括与内阁一起工作的政务类人员，因为后者的任命、解雇、奖惩通常都掺杂了很多政治因素。美国与英国的公务员制度大体是一致的。政府工作人员被翻译为“Government employee”，也就是指“政府雇员”。在美国法学界看来，政府与公务员的法律关系就相当于契约关系，是政府人事管理中雇佣合同理论的具体体现，主要适用于合同法。法国对公务员和公职人员有严格的区分。一般是指中央和地方机关、事业单位的工作人员担任公职人员，但仅限于受公

7、法管辖的公务员。法国公务员具有以下特点：银行单方任命；永久性职务；在行政组织内必须具有正式职称，并在设立范围内；参加国家或地方政府公共服务机构的人员。日本继承了民法立法的模式，公务员的评判标准是：国家任命；从事公务；领取国家工资。公务员按政治原则是否任用分为特殊职务和一般职务。综上所述，尽管每个地方对公务员的定义都各有不同，但也不难发现一些共性。首先，他通过国家法律程序担任公职。详细的说，获得公务员身份的途径有多种，包括选举、考试、任用、调动等。其次，基于公务员的法律地位，公务员享有法律权利，履行法律义务。最后，代表国家行使权力和履行公务，是公共权力的具体承担者。基于以上特点，笔者认为公务员可

8、以定义为国家通过法定程序任命的国家公务员，依法代表国家行使公共权力，依法享有权利和履行义务。（二）公务员权利笔者认为，准确把握公务员权利的以下特征，有助于对公务员权利的内涵了解：第一，权利是合法的，任何团体和私人不得随意私自约定。在中国，有关政党的内部章程中规定了包括中国共产党在内的政党中党员的权利，即不属于公务员的权利，例如相关权利受到侵害的时候，只能通过政党的内部制度和程序予以救济。第二，权利的内容包括“可以”的选择权和“必须”或“禁止”的权利。权利和义务是不同的，理论上可以抛弃。公务员权利和职权也不相同。国家在履行法定职责时享有的权力是职权，必须依法积极开展，不得遗弃、放松。第三，权利是

9、可诉的。如果受到非法伤害时，可以根据法律申请救济。第四，权利具有专业性。公务员权利与其公民的一般权利虽然存在一些竞争点，但公务员诸多权力只有公务员这一特定群体所拥有，比如身份保护权。（三）公务员权利救济公务员权利救济是指在公务员的合法权利受到侵害后，根据法律法规申请相关机关停止侵权人的侵害行为、对被侵害权利人进行救济的制度。 戴维M沃克.牛津法律大辞典M.北京:光明日报出版社,1988:776从法理学的角度看，权利的确认和保护包括两个方面：一是对“第一性”权利的确认，即原权利的确认，即在法律规定的基础上直接发生的权利；二是对“第二性”权利的保护，即基于原权利的救济权。当受害人原权利受到侵害时，

10、请求侵害人恢复原状或者赔偿损失的权利就是救济权。原权利与救济权是相互依存、互为表里、不可分离的。如果没有救济权的存在，原权利只是纸上空谈。救济权有着十分丰富的内容。它既有实体权力，也有程序权力。 皮纯协,胡建森.国家公务员法律制度探索M.北京:中国广播电视出版社,2009:44-53我们可以从以下几个方面对公务员权利救济的内涵进行理解和把握。首先，它属于公共救济。公救济和私救济是权利救济细分，这是从权利救济主体的角度看的。从原始到现代，人类社会的发展过程是从私人救济到公共救济的演变，也就是将无序带入有序和程序化的过程。国家的行使权力由公务员代表。其中公共救济指的是当公务员权利受到侵害时，首先要

11、求助于国家有关部门。 贺卫方.法学:自治与开放J.中国社会科学,2000,(01):16-19当然，当他人非法侵害自然人的人身权、财产权时，可以根据民事、刑事的规定，使用紧急躲避危险、正当防卫等自力的救济措施。其次，属于事后救济。权利救济的被动性和胜诉性决定于侵权是权利救济发生的前提。这一特点也决定了公务员可以采取的基本权利救济方式：一是停止侵权行为，即停止正在进行的侵权行为；二是弥补侵权行为造成的损害，包括恢复现状和赔偿损失。最后，属于系统保障机制。多元化的公务员权利救济主体，包括行政机关、司法机关、第三方机构等。因此，也决定了权利救济渠道的多元化，一般包括上诉、调整、仲裁、诉讼等方式。二、

12、我国公务员权利救济制度及其缺陷分析（一）现行制度1.复核制度复审表示的是公务员对机关作出的处理人员自身权益的决定不服，可以向原处理机关申请复审的情形。重新审查程序重点考虑到公务员的直接行政机关是原处理机关。它最了解公务员的具体情况。公务员的直接管理机关是原处理机关，关于公务员的情况最为清楚。为了及时解决纠纷公务员要做到自查自纠。它不仅了减轻机关和公务员的负担，还可以减少上诉的时间成本。2.申诉制度申诉制度主要是公务员对机关处理的人事事项不满意，并在规定的期限内以书面形式向有关部门提出复审申请并予以处理的制度。可上诉人事处理事项的范围与审查制度一致。根据不同的开始时间节点，公务员申诉程序可分为四

13、类：（1）复审后的申诉程序：公务员对人事处理事项不服-向原受理机关申请复审-拒绝受理复审决定-申诉。如果公务员申请复议，在作出复议决定前不得上诉。对于不同行政机关的人事处理决定，上诉管辖也不同公务员申诉规定(试行)规定，对本人所在机关的人事处理不服的申诉，由同级公务员主管部门管辖;对县级、乡镇党委和人民政府作出的人事处理不服的申诉，由上一级公务员主管部门管辖;对中央及省以下垂直管理部门人事处理不服的申诉，由上一级机关管辖;对行政监察机关作出的处分决定不服的申诉，由行政监察机关管辖。受理申诉的机关成立公务员申诉公正委员会，受理和审理申诉案件。（2）直接上诉程序：公务员对人事事项不满意-上诉。也就

14、是说，与第一类程序相比，公务员可以在审查后直接提出申诉，而申诉的管辖权也没有什么不同。（3）再申诉程序：公务员对省级以下机关的申诉处理决定不服的，可以提起再审。再审程序是我国第二审终审制度，赋予公务员更多的上诉权。再审机关往往更加中立和独立，对案件事实给予更全面、更审慎的考虑，使其能够公正、合理地处理案件。再上诉的管辖权根据不同机关的上诉决定而不同。公务员申诉规定(试行)规定，对同级公务员主管部门的申诉处理决定不服的再申诉，由本级党委、人民政府或者上一级公务员主管部门管辖;对中央垂直管理部门申诉处理决定不服的再申诉，由作出申诉处理决定的机关的上一级机关管辖;对省垂直管理机关作出的申诉处理决定不

15、服的再申诉，由省、自治区、直辖市人民政府管辖。（4）申请行政处罚的特别程序：公务员对主管机关的行政处罚不服的，可以向行政监察机关提出申诉。 参见行政监察法第38条3.控告制度在政府领导者和机关有侵犯公务员合法权利和利益的情况下，公务员有权利向行政监察机关和上级机关提出控诉的制度我们称之为控告制度。达到可以控告的条件有三条：首先，公务员其本人的合法权利以及利益受到了不合法的侵犯；其次，是由某个政府领导者和机关实行了这次侵犯行为；最后，被控告的政府领导者以及机关在受理这次控告机关的管辖范围内。公务员的控告被受理机关接受后，要严格遵守审查流程，一些已经达到立案条件的行为，需及时立案进行审理调查。 张

16、伯林.中华人民共和国公务员法教程M.北京:党建读物出版社,中国人事出版社,2005:330-3314.仲裁制度由人事仲裁委员会按照规定调解和裁决的针对人事管理行为中的纠纷的制度我们叫做人事仲裁，这种解决纠纷的方式的性质我们叫做准司法性质。我国于1996年初步建立了人事仲裁制度，与此同时建立的是由人事部建立的人事仲裁公正厅，一开始人事仲裁制度仲裁的范围只包括公务员与行政机关中的人事之间的纠纷。人事争议处理规定于2007年应运而生，这项规定是由人事部和中组部合作修订出台的全面规定如何仲裁文职人员与军队聘用单位，社团组织、事业单位与在职人员以及聘任制公务员和机关之间的人事争议。迄今为止，这项工作已经

17、在我国绝大多数的省市区展开，累积了大量的经验总结。与传统的人事争议解决方式相比，当事人拥有平等的主体地位、仲裁机构居中裁决是该制度相比较传统的人事争议解决方式而言最有特点的变化，所以更有利于减轻诉讼压力、有效化解社会矛盾以及保障公务员合法的权利与利益。（二）我国现行公务员权利救济制度的缺陷分析1.立法滞后除了行政监察法、公务员法之外，我国颁布的关于公务员权利救济制度的法律只有2007-2008年间修订的由国家人力资源和社会保障部主导的人事争议处理规定、公务员申诉规定(试行)等规章制度，不完整并且不系统，立法层低而导致权威性不够。而且在原本的原则性太强但是操作性很弱的规定下，还没有出台配套法律法

18、规，公务员往往在权益受到侵犯时，无法寻求有效的保护。2.行政救济制度的不完善迄今为止，有四个问题常常出现在行政救济行动中：首先，行政救济含括的对象的范围较窄。灵活性和简便性是行政救济的特点，依据现有法规，在公务员权益救济中充当主渠道的就是行政救济。但是依据我国现行的法规，公务员可以申诉的事项很少，在现实中还没有被划入行政救济范围的侵犯公务员权益的事情很多，其中就包括在招聘公务员时设置涉及到歧视的条件和侵害公务员工资权的问题，导致不能妥善及时的解决大量的本能在行政系统内部解决的纠纷。其次，公务员权益救济程序不够完善。在申诉控告制度中，未曾赋予公务员在申诉控告中作为当事人的所能享有的充裕的程序参与

19、权，并且不享有要求质证、听证、辨论等一些权利，可能会存有程序不公开透明的问题，当事人可能会难以信服救济结果。此外，操作性较弱也是一些程序规定的缺点，比如缺乏一些与之配套的处理超过时间不处理申诉控告申请的、不执行申诉处理的解决办法的规定。再者，独立性不足也是救济机构一个很明显的缺点。行政救济想要挣脱利益群体的限制，保障公正的裁决结果，就必须从行政机关中独立出来。但是迄今为止，不论是向公务员主管部门直接递交申诉申请，亦或是申请仲裁机构进行仲裁，寻求救济个体都避无可避的与被控告行政机关之间存有利益的联系。被裁判和裁判部门都是同一行政系统内的相互关联的职能部门，由这样的行政主体实施公务员救济的权利有违

20、程序公正的基本原则，难以确保救济的公平公正。最后，缺少对法律责任的要求。要使被侵犯的公务员权益得以被弥补，不仅要将其损失的利益恢复原状，对公务员的利益损失进行一定的赔偿，并且侵权者的责任一定要被追究，使公务员管理秩序能够得到维护。迄今为止，仅仅赔礼道歉、恢复名誉、消除影响以及偿还损失等弥补行为在现行的法律法规中被规定，除此之外没有任何对应的追究责任的机制出台。这样下去会将会纵容直接责任人和行政机关只制造下一次的不法行为，不利于防范此类事件的发生。3.司法救济缺位，权利赔偿不足在我国，迄今为止司法救济还被公务员权利救济体系排除在外。这突出反映了对我国行政法实践有重大影响的是特别权利关系理论，这种

21、理论的实践也导致我国与行政法学的历史发展趋势产生了差距。在现实中，在惩戒违规的人事行为时损害了公务员权利可不可以申请国家赔偿的这个问题上，实务界和理论分别有不同的观点。其中一种观点认为，在行政诉讼法的规定中，行政机关对其在职人员的奖励惩罚行为、任免的决定都不可诉，实际上就是全部的人事惩戒行为都将不包含在行政赔偿范围之内。这在保护公务员的权益时有着严重的不公平性，会致使无法落实对公务员进行的权利救济。三、国外公务员权利救济制度及其对我国的启示（一）英国公务员权利救济制度英国关于的公务员法典都是割裂开来的，1995年颁布的英国公务员管理法以及一些零碎的规定作为公务员权利救济的依据。但英国有相对而言

22、比较全方面的公务员权利救济的形式，包括了协商、诉讼、申诉以及仲裁。英国公务员权利救济制度主要在于两点。第一点是协商。协商这种救济方式的成本最小，可以使和解在公务员与所属机关之间迅速达成。惠特利委员会是负责协商的专门的组织机构，即是“一个以讨论和协商为工作方法来处理公务员和在职政府机关之间的矛盾纠纷的顾问和富含研究性的机构”。 英丹宁勋爵.法律的训诫.杨百撰等译M法律出版社,1999:22工作待遇、条件、培训等事情都是包含在协商内容内的。惠特利委员会协调双方争议组织的协商结果包含一下两种情况:其一是调解的结果是成功的，就由政府机关来实施参与已达成的协议；二是调解的结果是失败的，在这种实际情况下，

23、二者可以通过提出仲裁申请或者别的的救济途径来满足诉讼要求。另外一点是申诉。参与受理申诉案件的组织机构之一是公务员申诉委员会，公务员在职期间遭到撤职、免职等申诉案件包含在申诉范围内，公务员不被允许参与进政治活动中，公务员也不会收到行政机关给予的补偿金。除此之外，行政裁判所也是可以独立受理公务员申诉的机构。行政裁判所相较于申诉委员会来说，在行政裁判所申理的案件更具有正规性和法律效力，这是因为在行政裁判所申理的案件有代理人制度以及听证程序，是依据准司法程序所受理的。除此以外，行政裁判所作出的裁决比申诉委员会作出的裁决更具有法律层面上的强制执行力。三为仲裁。如前文所述，在需要仲裁的两者之间在提交惠特莉

24、委员会后仍然没有取得统一协定时，他们的仲裁申请将会被特定的仲裁法庭来接收。四为诉讼。在具有相对完善的行政诉讼制度的英国，公务员的司法救济有特定的机构来接收他们的申请，而且他们的相关救济程序在他们的救济时期就已经开展。申诉案件被裁判所接收时，相关的已经被拥有相关权利且据有健全程序的救济方案就已经启动。英国的公务员权利救济机制与我国现行机制对比，相同点在于都是以内部救济为主，外部救济为辅，都设计了申诉和仲裁制度，当公务员权利遭到侵害时，可以通过调解、仲裁得到权利保护。同时英国的公务员权利救济还巧妙的设计了公务员争议调节制度，外部救济主要通过民事诉讼方法，而我国的公务员权利外部救济主要通过“控告”实

25、现，有一定程度的司法缺位现象。（二）美国公务员权利救济制度在美国，公务员的权利救济制度分为两个方面，行政救济是其中之一，而期中最重要的是申诉制度。在二十世纪七十年代，文官制度的改革树立了申诉制度的建立，联邦政府文官委员会的废除，使得其相关职能被人事管理总署和功绩保护委员会执行。前者负责事务管理，而后者处理争议裁决，主要是处理公务员的纪律以及相关决定的申诉。两个不同类别的申诉案件是功绩制保护委员会的主要接收对象，一为公务员申诉任用方面的不利的处分与绩效考核。在申诉裁定阶段，相关单位需要对自己下发的处分决定列举出证据并且做出解释。发起听证是案件相关人员的权利，证实引起自身不利影响的处分决定是因为相

26、关单位的内部程序犯错或者是没有按照相关的法律规定处理而做出的。功绩保护委员会不能对这种情况的案件独自裁决。对最后的裁决有约束能力的平等任用委员会对这种案件拥有裁定权。美国的许多机构都拥有相关权利申诉的权利，可以在自身职务范围内对申诉进行处理的机关有平等任用机会委员会和联邦劳动关系局。并不仅仅是功绩制保护委员会可以处理。司法救济是美国国内第二种针对公务员的权利救济手段。“联邦特别需要设立法院，以使公民服从它的法律，或保护公民不受侵犯。” 法托克维尔.论美国的民主M.董课良译.北京:商务印书馆,2007:157。当权利被侵害可以提起申诉时，如果公务员对功绩制保护委员会的申诉裁定结果不满意，联邦或者

27、地方的法院可以接受其司法诉讼，因此司法审查覆盖面十分宽泛。三个原则时司法审查的依据，成熟原则指的是相关诉讼应在条件允许的情况下才能被发起。穷尽行政救济原则是指在最大限度的使用了行政救济措施后争取司法救济，这与第一种方式很相似。对公务员救济申请进行处理对于保护委员会、等相关单位有来说不仅是能管还是必须管因为这是管辖权所决定的。虽说美国并没有建立健全针对公务员权利救济的制度，可是却是在实践中施行并证明却是全面而有效的机制。与我国公务员权利救济机制相比，该国机制同样主要围绕行政体系救济，也就是内部救济为主，同时该国机制最大的特点在于设立了独立的公务员救济机构，建立了“穷极行政救济原则”。这一点对于我

28、国机制的完善和改进有重要意义。（三）法国公务员权利救济制度法国也有类似英美两国般针对公务员的司法和行政两种救济形式。但也有地方和英美存在差异，行政救济和司法救济之间的相关条件被废除。在诉讼处理阶段咨询机构的意见十分重要，是法国的一大亮点。“公务员通过他们在咨询机关中的代表参加公务员组织的活动，参加公务员地位法的制定，审查关于公务员职业生涯的某些具体决定。” 王名扬.法国行政法M.北京:中国政法大学出版社,2008:239 现在一共有三种方式进行行政救济，分别是善意救济，层级救济和向最高委员会进行申诉的第三种救济手段，前两种分别是向处分发出机构申诉，向裁决上级机构申诉。是第三种手段的前置，如果前

29、两种救济没有解决诉求那么就可以向最高委员会进行申诉，这三种救济手段与逐级申诉制度类似。通常的行政行为和相近行政处理等这些申诉都可以受理，由此可见司法救济在法国的申诉接受范围之大。再细分又可以分成撤诉和求偿的诉讼，请求的目的分别为要求去除所受的负面处分和要求处分下发单位赔偿自己的物质和政治权利。法国相关救济的一大亮点就是不给诉讼设置程序条件，从而取消了行政和司法救济的相关约束。使得两者变成了联动的一套系统。当需要的时候，两者可以同时进行，分别向相关单位发出申请。“行政机关救济与司法救济共同发挥作用，这从制度上保障了法国公务员的权利不受非法侵害。” 王名扬.法国行政法M.北京:中国政法大学出版社,

30、2008:298总的来说，法国的公务员权利救济制度同时兼具强大而完善的内部救济和外部救济体系，公务员可以根据自己的情况来自由选择。这一点是与我国现行公务员权利救济制度最大的区别。法国的公务员权利救济制度与该国公务员制度有较强针对性和适应性，值得我们国家在完善公务员权利救济制度时进行参考。（四）日本公务员权利救济制度特别权利关系理论，日本是接受的。被质疑越来越多的特别权利关系理论也迎来了相应的变动，公务员权利遭受威胁时可以采取司法救济，分别为申诉和诉讼。由公平委员会是人事院下设机构进行审查处理申诉案件。申诉当事人，鉴定人的陈述及相关材料和证人，作出调查记录和意见判定交于人事院的职责是公平委员会。

31、一是工作环境、工作时间、安全卫生等行政措施的审查；二是对免职、降职、减薪及惩戒等不利处分的申诉；三是公务员正确提出对灾害的补偿的申诉。在公平审查制度下，公务员向人事院提出申诉，而不是直接向原处理机关或其上级提出申诉，这样的制度设计保证公平性与独立性，双方均能接受，是公平委员会主要审查的三个方面。采用司法救济行政申诉前置程序是日本公务员权利，当公务员权利遭受危害时，必须先到人事院申诉救济。例如当事人对人事院申诉的裁决不满或不给受理，当事人可以诉讼申请到法院。撤销裁决的诉讼基于错误的判决结果而发起；当事人诉讼当事人寻求报酬以及其他赔偿而发起的诉讼都是日本公务员司法救济的受案范围。集合了大陆法系及英

32、美法系的优点于一身的公务员权利救济体系。日本对公务员权利进行了比较细致的分类，同时还明确了司法救济范畴，并积极参考了英美法系机制的灵活性，将司法与行政内部救济分开，赋予法官极强自由裁量权，有效实施权利到实处。日本的主管机构设立有专业的公务员申诉控告。因此可以说，与我国现行救济制度相比，日本的机制比较完善，不仅完整的法律体系，并且非常注重实践操作性，而我国公务员权利救济体系制度目前更多的停留在形式上，在实践操作方面还有很多问题，因此这一点也是我们需要向日本吸取和借鉴经验的地方。（五）国外公务员权利救济对我国公务员权利救济制度的启示从以上的相关论述我们可以得到，国外或者一些地区有关于公务员的救济制

33、度，都实现了由初创到完善的变化。在具体的途径上，由司法救济和行政救济构成。但是具体实际形式上，他们有着不同的特色、不同的样式。综合各方面的因素，对他们的共性进行概括，吸取有益成果，以期对我国的公务员制度提供有价值的借鉴意义。表3-1 国内外公务员权利救济对比表国家救济形式是否有成文法律规定中国复核、申诉、控告、人事争议仲裁公务员法美国行政救济、司法救济有成文法律法规文件英国协商、申诉，也有仲裁、诉讼以年颁布的1995年颁布的英国公务员管理法以及一些零散的法律法规为依据日本申诉、诉讼没有成文法律法规文件第一，对公务员相关权利的维护要给予重视。我国公民依法享有法律上规定的相关权利，我国公民也包括公

34、务员群体，所以对于公务员权利的维护也是相当必要的。以上所讨论的相关国家或者是地区，那信访上都有对公务员的相关权利进行规定，同时还需要对相关的救济途径进行完善，无论是何种救济于形式，虽然在制度上具有一定程度的差异性，但还是能相应的总结出它们的共同点，也就是确保相关公务员权利得以实现为中心。第二，确保相关救济机构能够实现一定程度的独立与自主。在通常情况下在当代的一些国家中，它们的立法权、司法权以及行政权都具有一定程度的独立性与制约性。我国公务员的相关司法救济方面的机构是法院，因此其独立性才得以保证，正是因为如此，司法机构独立性与权威性的存在，使得相关司法救济也成为了公务员相关救济的重点以及不断完善

35、的主要方向。除了这些，世界上很多国家也在不断加强相关救助机构特别是对于行政机构的独立性。正是因为在行政救济上容易出现不必要的嫌疑，所以在制度上需要有个良好的设计，从而杜绝相关行政机构形同虚设。另一方面需要保障其相对的独立性，从我确保行政救济实现最大程度的公正。在上述提到的相关国家和地区中，均加强了行政机构救济方面的独立性。例如英国与行政裁判申诉方面的受理，法国在公务员权利救济中对相关资讯机构的重视。实际证明，这样的制度更加有利于相关救济制度其作用的充分发挥。第三，保障相关救济程序规范性与透明性。权利救济要想充分发挥起作用，必须实现相应程序的规范与透明，简单的说就是人们所说的程序正义。以上各国在

36、救济得具体方式上、机构上、时限上以及救济步骤上都做到了相应的规范设置，从而确保了相应救济程序的规范性。具体表现就如美国。在相近机构类别以及时限的申请上都作出了具体而又详细的设置。对于公务员相关程序的透明上，其中最大的特点便是听证举证制度的实行，在具体相关案例的审理的时候，在举证方面上，无论是个人还是机关都有着自己权力和义务。第四，提供有效的司法救济机制。是否方面的救济对于公务员来说至关重要，因为他是公务员救济的最后一道程序，司法救济的独立性体现在，其他相应机关对其没有任何影响。欧洲，美国日本以及我国的台湾地区在相应救济基础上，标准而又有规范的行政救济措施，确实可以在救济方面起到很好的作用，但是

37、与具体的法律效力比起来，则会有所逊色，因为法律的实行不用涉及其他利益关系，完全以公正审查的方式，作为公务员权利救济的最后坚强后盾。五、我国公务员救济制度的完善建议（一）完善权利体系1.完善政治性权利公务员不得不放弃某些公民的政治权利，如在政党中任职、组织选举活动、寻求政治捐款、竞争公职候选人、质疑政治领导人和公共政策。目前，我国的政党制度是建立在共产党领导下的多党合作的基础上的，共产党是唯一的执政党，公务员没有政治中立地位，享有宪法赋予公民的广泛的政治权利和自由，如投票权、选举权、批评权利等。公务员法只对公务员的政治言论、参与某些政治活动、组织或加入某些政治组织施加了一些一般性的限制。目前最大

38、的问题是行政部门的做法，行政部门常常通过制定过分的内部规则来限制公务员的政治权利。笔者建议，为了最大限度地保障公务员的政治权利，必须对公务员的政治权利施加必要和最低限度的限制，同时考虑到公共部门的实际需要，并遵循相称原则。例如，保障公务员的言论自由应禁止在履行公务时公开表达反对政府的意见，但不应以任何方式限制政府或政府领导人在工作之外的特别场合表达的公共政策意见，也不应追究其责任。还应对公职人员参加政治集会、游行、示威等施加必要的限制，条件是公职人员参加艺术、文学等公共社团的自由不受限制。2.完善经济性权利从我国公务员法中关于公务员经济权利的规定来看，存在着一些问题，如过分的普遍性和对某些基本

39、权利缺乏监管，导致立法中所设想的执行不力。公务员的工资福利是经济权利的一个基本组成部分，但却受制于各种因素，如国家的经济发展水平、没有一个完善的组织来提高工资、社会中普遍存在的仇官的态度。目前，我国公务员的工资保障水平普遍较低，而且增长速度比通货膨胀率要慢得多，造成了广泛的经济压力，特别是在“北上广深”等前线城市。近年来，公务员的离职率普遍提高，这也是一个重要的因素。此外，公务员之间目前的报酬方面也有所不同，在某些情况下甚至是两倍，公务员之间同工不同酬的现象也很突出，导致公务员内部收入不均衡，工资制度的保障激励措施也没有发挥最佳作用。此外，尽管公务员养老金的社会融合，但各地区之间的支付问题仍然

40、没有解决，从而导致履行保障职能的效率低下。为此，应加紧努力，改革公务员的薪酬制度，建立公平合理的加薪机制，逐步提高薪酬，进一步改善公务员的养恤金制度，为公务员提供保健服务，并为公务员建立一个提供激励和保障的经济权利规范制度。3.完善社会劳动权利在现代社会，许多国家实施了对公务员结社自由以及与政府谈判的限制放宽政策。西方公务员工会已经证明，它们在维护公务员权利、建立和谐的行政关系等方面起到了核心作用。社会主义公有制在我国的存在，工人的利益基本上符合国家的利益。然而，在市场经济条件下，利益攸关方多种多样，公务员在法律关系中往往处于弱势地位，因此需要建立自己的工会。根据现行法律条例中，宪法制定的结社

41、权允许公务员参与；除此之外，工会法有关规定，工会组织也允许公务员的加入。但是，公务员通过工会进行集体协商和谈判的可能性仍然是一个法律缺陷。公务员法中并不存在关于工会组织的信息，这显然不符合工会法的规定。当前，尽管我国没有专门的公务员工会制度，但所有机构都存在工会，工会会员几乎是每一个公务员所有的角色。在我国目前的政治制度中，可以探讨各种形式的组织，在这些组织中，各级工会组织行使作为公务员的集体劳动权利，参与制定与公务员管理有关的政策，协调解决争端，并协助公务员行使其权利。因此，笔者建议公务员法进一步澄清我国公务员的具体劳动权利，给予公务员依法组织和谈判工会的权利，并保障公务员的民主权利和经济利

42、益。4.完善权益救济的程序性权利公务员的实质性权利的行使取决于程序性权利的保障。在域外司法实践中，公职人员一般有权获得适当的程序性补救，以保持双方在法律关系中利益的均衡。在现代行政法更加强调程序性体制建设的情况下，应更加注意公务员的程序性权利。笔者建议通过改进公务员的法律规则，明确规定公务员在人事管理方面的不良行为的条件、程序、补救办法等。除此之外，为了确保有效地管理各组织的人事，不能制定繁琐的事先保证程序，否则，这些组织的运作将需要很长的时间。为此，公务员的程序性权利将合理地确定其“程序性权利”与“实质性权利”的比例，同时考虑到各种人事管理程序对公务员实体权利的影响程度。（二）重构非诉讼救济

43、制度1.确保非诉救济机关相对独立目前，在非诉救济中，无论是我国的公务员向他们的上级机构提出了复审申请，还是向同级公务员的上级机构提出了申请，还是向同级仲裁机构提出了仲裁申请，其都是由上级亲自审理他们的案件或审查他们的下属案件。原处理机构和救济机关都是同一行政系统的一部分，他们之间存在的利益息息相关，这可能会使人怀疑以及担心公务员的救济人员是否偏向于原处理机构。为此目的，笔者建议在以下领域建立符合我们国家情况的相对独立的公务员非诉救济机构。1.由行政监察机关受理公务员申诉中国的行政管理体制，赋予的行政监察机关的权限很大，可以对行政机关、行政机关公务人员的行政行为进行监察。行政机关对公务员可以做成

44、包括开除在内的行政处分决定，这些都属于执行国家法律和行政法规的行为，都在行政监察的范围管辖之内。我国目前政府部门的行政序列中，行政监察机关的行为，属于代表国家对行政机关的行政行为履行国家监督监察制度，其行为具有天然的正当性和中立性，可信性。因此，监察机关的行政监察行为，其可信度和公信力，往往比任何人事管理机关的行政行为都大，再加上行政监察机关和纪律检查委员会合署办公，其权限和处理决定，往往容易执行。目前，国家成立了国家监察委员会，进一步整合行政体制内的监督力量，对国家机关的行政行为和行政机关公务人员的行政行为进行监督。因此，笔者认为，无论是从长远国家机关的公信力，还是国家机关的权威性来说，进一

45、步整合行政机关的行政监察权限，严格规范行政公务流程，规范运作程序，更能推动行政机关的公务行为。2.公务员不服行政机关人事处理决定的，应纳入行政复议范围行政复议是上级行政机关的下级行政机关的行政机关的行政行为进行的行政监督，其优势有很多，一是行政复议保持了行政机关和相对独立性，也提升行政复议机关的行政权威。自从1999年建立行政复议法以来，已经逐步探索成立了一整套完整的行政审查办案程序和审查体系。现在中国也受到行政权力关系的相关影响，在此基础上，可以简单分为内部行政行为和外部行政行为之分，行政复议机关的审查重点只审查外部行政行为的争议，行政机关对其工作人员的行政处理决定属于行政机关的行政行为，属

46、于内部行政管理权限，上级行政机关不予干涉。这样的规定，不符合现代行政法的发展潮流。按照公务员的基本权益保护来看，行政复议作为上级行政机关对下级行政机关的行政行为进行审查，就必须履行其相应的法律职责，就要充分发挥上级行政机关对下级行政机关的内部监督作用。但是，在1957年，全国人大常委会就制定了国家行政机关工作人员的奖惩规定明确指出，国家行政机关的工作人员，对行政纪律处分不满意，可以进行提起行政复议程序。3.加强人事争议仲裁制度建设由于中国法律制度的设计，中国人事部门和劳动部门曾经分别设立，即使在人事劳动部门进行整合的今天，其依据的法律也不完全相同。事业单位的人事争议仲裁，由过去的人事主管部门仲

47、裁委员会管辖，到现在合并到劳动争议委员会管辖，企业劳动争议更是属于人力资源和社会保障部门管辖。在公务员法颁布之前，人事争议仲裁工作，只能解决事业单位与其工作人员之间的人事争议，但是相关的公务员和国家行政机关之间的行政争议，并没有进行设计解决争议的制度规定。随着公务员法规定的颁发，我国相应建立了人事争议仲裁制度，但是其解决的范畴只能是聘任制的事业编制人员。从国外对救济公务员权力的制度设计来看，我国的人事争议仲裁制度最大的弊端就是只能解决事业编人员的人事争议，对公务员和行政机关的人事争议，并没有涉及在内，目前该制度已经基本作废。公务员法的规定，将人事争议仲裁只适用于聘任制公务员，对选任制、选调制的

48、公务员排除在外的做法，引发很多争议。毕竟，公务员职务关系，也相应具有行政合同的特点，对行政公务员身份的争议内容，必须也应当纳入仲裁范围之内 。（三）导入司法诉讼救济制度1.合理界定司法救济的适用范围必须对公务员的行政管理行为，必须纳入司法审查的范围。笔者认为，一是可以将对公务员有关事宜，发生身份关系的行为，进行重点审查，比如招录、才退和离退休办理手续等人事管理行为。二是重大职务行为，如免职、降职甚至年度考核的等级评定等事项，均应列入司法机关的的审查范围。同时，也要确保党管干部原则的中国，也要高度重视行政机关对本单位人员的行政管理权限，特别是从调动公务员的工作积极性，确保机关各项事物得到有序运转

49、等方面，进行严格的司法审查，确保公平公正，确保各项工作的得到有序扎实开展。三是对公务员有关工资福利等报酬事项的处理，也要纳入司法审查的范围，比如公务员工资、福利、升迁和考核等方面，特别是对公务员财产权进行调整和处分等方面，进行司法审查。这些公务员财产方面的内容，虽然与民事调整的债权和物权调整无关，但是其本质都是调整的财产权，理应纳入调整范畴。四是对行政机关对行政机关公务人员的行政处分行为。公务员严重违反国家法律法规和有关规章制度，理应受到国家行政机关的惩戒。国务院在2007年就出台了行政机关公务员处分条例，对此进行了明确的界定。行政处分往往关系到公务员的职业荣誉、经济权利等方面的利益，应当赋予

50、其申诉和申辩的权利，可以通过国家司法审查的方面，对此进行审查。五是其他侵害国家基本权的行为。在国家法律没有明确性规定的情况下，必须认为公务员有相关基本权利，没有经过法律授权，任何机关和个人不能剥夺。因此授予其通过司法审查的方式，进行法律救济。2.建立司法救济机构美国等国家规定有普通法院进行负责，法国和瑞典等国家则成立了专门行政法院管辖。现在我国公务员权利侵害，很多都是行政机关引发的。因此，要想得到司法救济，就必须提起行政诉讼的方式，进行司法救济。鉴于中国独特的国情，因此可以借鉴大陆法系的相关做法，设立相应的专门行政法院的方式进行救济。必须加大国家制度的顶层设计，积极取得经验，逐步推广。3.明确

51、司法审查标准中国行政诉讼法审查行政行为的合法性，只对行政行为的合法性进行审查，不对行政行为的合理性进行审查。这是我国司法权和行政权相分离的结果。长期以来，中国行政机关长期处于行政强制地位，司法机关必须在行政机关行政职权的基础上，对行政行为的合法性进行审查。因为行政机关行政权一般都审查到行政机关的人事管理权限，是行政机关对内部行使行政管理职权的象征。如果司法机关审查这种行政行为，就会造成很多的矛盾，干涉行政机关的内部行政管理权限，严重影响行政机关行使行政管理职权，对内进行行政管理权进行司法干预，严重影响行政权和司法权的相互独立。同时，也要必须考虑到行政机关对内部人士管理有高度的自主权，是法律赋予

52、的行政内部管理权限，在内部各种公共管理活动中，需要根据社会事务的变化，及时进行调整。笔者认为，目前，对行政机关内部行政机关内部管理职权进行干涉，就会在法律上造成很多问题，引发行政立法和操作的问题。所以对行政机关人事管理行为的合法性审查，要重点对行政机关的行政程序是否合法，适用法律是否正确，履行程序是否规范，行使职权是否超过法律和法规规定的权限等。4.建立公务员权利损害赔偿制度笔者的观点，我们必须按照现代行政法的理念和发展历程，在充分吸收国内外成熟经验的基础上，完善和健全中国公务员权利损害赔偿相关制度法规。一是公务员法在立法层面，严格界定了行政机关内部公务人员的行政侵权行为，进行了确认。二是在中

53、国国家赔偿法，对赔偿范围进行了严格的界定和明确，甚至规定了兜底条款，也相应设立了排除条款。内部行政行为明确在国家赔偿法之外。三是国家赔偿法的重点在于，行政机关的内部行政行为只能是违法问题，这个可以与人事管理行为和劳动法的相关规定进行结合，可以有效解决行政机关内部管理行为，通过劳动法的相关程序加以解决。我国劳动法对此有了明确的衔接条款。因此，无论是通过行政诉讼，还是行政复议，还是人事仲裁等有关制度加一结合，上述问题均可以有效解决。如果确认公务员的人事管理行为违法，相应的赔偿问题，就迎刃而解。五、结语权利被侵犯，一定要有救济程序。公务员虽然是国家公务人员，其权利也要受到保障。但是由于国家公务员有国家工作人员和公民双重身份，其权利救济不能严格按照其他程序执行，其本身就具有特殊性。另外，在国外公务员制度比较先进的国家，也是公务员权利救济不能照搬照抄，也要结合国外的先进经验，结合中国的国庆和人文条件，综合制定出具有中国特色的权利救济制度。中国的法律制度建设多年，公务员制度日臻完善，也积累出来额一整套公务员管理制度和