财力 与事权相匹配

♦分税制改革存在的财政权力和事权不对称，已导致一些地方政府入不敷出。♦由于“财权上移、事权下移”，以至于“中央“请客”，地方“埋单”。♦完善省以下财政体制，增强基层政府提供公共服务能力。“财力与事权相匹配”，理当成为分税制创新的核心理念。刘效仁据《中国经济周刊》披露，一份由国家发改委宏观研究院经济所牵头，涉及中央与地方财政分配体制改革的课题方案正在形成。如何重新分税，事关中国经济社会和谐可持续发展的大计。（6月29日《中国经济周刊》）笔者以为，“财力与事权相匹配”应当成为分税制调整创新的基石。从国务院做出决定自1994年1月1日起对各省、自治区、直辖市以及计划单列市实行分税制财政管理体制，至今已经15年。当初“分税”的目的旨在“增强中央的宏观调控能力，促进社会主义市场经济体制的建立和国民经济持续、快速、健康发展”。在此之前，以放权让利为特征的财政“分灶吃饭”体制，推行到1993年时，中央财政收入占全国财政收入的比重，已经下降至不足30％的水平。实行分税制可谓立竿见影，至2007年度，全国财政收入已超过5．1万亿元，中央财政总收入完成28432亿元，比年初预算超收4011亿元。以此计算，中央财政收入占全国财政收入的55.749%。（1月9日新华网）事实上，1994年以来，中央与地方的财政分配关系一直处于变动之中。例如从1997年1月1日起，将证券交易的印花税由原来中央与地方各分享50%，经多次调整到现在中央占97%，地方占3%。当然，随着中央财力大幅增长，国家宏观调控能力显著增强，以四川汶川大地震为例，截至28日，中央财政投入抗震救灾资金达到496．11亿元，地方财政投入51．05亿元。同时，中央财政今年先安排700亿元，建立灾后恢复重建基金，明后年继续作相应安排。如此强大的救援，对于抗灾和重建，都将发挥难以估量的作用。但也应看到，分税制改革存在的财政权力和事权不对称，已导致一些地方政府入不敷出。2006年，中央与地方财政收入的比重为52.8%：47.2%，而财政支出的比重则为24.7%：75.3%。据国务院发展研究中心调查，农村的义务教育经费中央只负担2%，省地两级负担11%，县级负担9%，78%的经费要由乡镇这一级来负担，最后实际上就是由农民负担。由于“财权上移、事权下移”，以至于“中央“请客”，地方“埋单”。（2005年第3期《决策》）尤其是各省、地级市也依葫芦画瓢，把属下政府的财政税上收，大大削弱了县乡一级的财政力量，许多基层政府捉襟见肘，不得不负债前行。2002年的数据显示，全国乡镇财政净债务1770亿元，乡镇财政平均净负债400万元，村平均净负债20万元。全国65%的乡村有负债，而中西部地区几乎是乡乡有债、村村欠钱，不仅无力为民众提供最低水平的公共物品和公共服务，甚至无法正常履行行政职能。地方政府不仅要吃饭，还要发展，要创造一些政绩，就不得不另想办法扩大财源。许多地方加大基础设施投资力度，热衷于招商引资，盲目上“三高”项目，把土地当成了“第二财政”，增加财政收入。一方面肆意批租土地，千方百计“闯红灯”，以至于地方政府成了土地违法案件的主角，且屡禁不止。另一方面通过“土地换身份”等方式，将集体农用耕地转为国家建设用地，在直接损害农民利益的同时，不断侵蚀着耕地保护的红线。有些地方早已是在卖孙子辈的土地，想实现可持续发展难度很大。虽然，我们通过不断加大转移支付的力度，以弥补地方财力不足的困难，但没有法律约束的财政转移支付制度，人为操作因素较大。转移支付和专项转移支付资金成了“稀缺资源”，各地对之垂涎三尺，以至于争先恐后“跑部钱进”，众多的腐败现象应运而生。改革现行的分税制，不断增加地方财政收入已成大势所趋。胡锦涛总书记在十七大报告中就已提出：要深化预算制度改革，健全中央和地方财力与事权相匹配的体制。完善省以下财政体制，增强基层政府提供公共服务能力。“财力与事权相匹配”，理当成为分税制创新的核心理念。在新的分税方案调整中，笔者以为尤其是要充分尊重地方政府的意见和建议，本着“中央少拿一点，地方多留一点”的原则，合理划分中央与地方的财权与事权。关于财力与事权相匹配的思考作者：贾康十七大报告提出“健全中央和地方财力与事权相匹配的体制”，这一表述是建立在过去中央全会文件中已形成的“建立健全与事权相匹配的财税体制”要求的基础之上的，但具有更明确的要点、更丰富的内涵。财政是一个“以政控财、以财行政”的分配体系。我国社会主义市场经济体制下的财政体制，是以分税制为基础的分级财政体制，在其中，中央和地方各级政府需要合理清晰地规定其事权即支出职责。事权划分的关键，一是合理划分投资权，即应在中央政府有限介入大型、长周期、跨地区重点建设项目的同时，使地方政府从一般竞争性投资领域退出，收缩到公益性公共工程和公共服务领域，从而理清多年来中央、地方投资权上的纠葛，进而形成各级政府间的事权分工明细单。二是以“省直管县”、“乡财县管”等改革推行财政层级的“扁平化”，拉动“减少行政层级”的改革，从而有效降低行政成本，促使扁平化后的各级政府在事权合理化、清晰化方面取得实质性进展。各级政府为履行好其事权，必须解决好财力来源和财力使用效率问题。财力与事权相匹配，才能使各级政府都能提供本层级应提供的公共产品和服务，这是合理构建分税分级财政体制的实质性内容。目前在这方面存在的问题，一是欠发达地区普遍感到财力不足；二是基层（县级以下）在许多地方（尤其是中西部）存在财政困难；三是在中央未赋予地方举债权的情况下，地方各级变相举借债务的规模不小、问题不少。解决与这些现象相关的制度建设问题，是实现“财力与事权相匹配”目标的关键。财力与事权相匹配的相关制度建设的要点，主要包括合理的财权配置（税基配置）、科学有力的转移支付制度、地方政府公债制度三个方面。首先要解决好财权配置（税基配置）问题。我国复合税制中的20多个税种，哪些应归中央，哪些应归省，哪些应放在市、县，哪些在一定历史时期内应处理为共享税，以及地方必要的税种选择权、税率调整权、收费权，等等，都属于这个层面的问题。中央政府为履行宏观调控职能，应掌握有利于维护市场正常高效运行、流动性强、不宜分隔、具有宏观经济反周期“稳定器”功能的税种（如个人所得税），以及有利于贯彻产业政策的税种（消费税等）；地方政府为履行提供区域性公共产品和优化辖区投资环境的职能，应掌握流动性弱、具有信息优势和征管优势、能与自身职能形成良性循环的税种（不动产税等）。决不能跳过财权（广义税基）的配置直接寻求“事权与财力的一致”，因为财权配置是配合各级政府事权的合理分工以及政府与市场之间的合理分工，使政府稳定、规范地进行“以政控财、以财行政”的重要制度安排，是不可回避和不可忽视的。即使较好地做到了事权与财权的呼应和匹配，也不等于做到了“财力与事权”的匹配，因为同样的税基，在发达和欠发达地区的丰裕程度会有所不同。因此，必须在合理配置财权之后，再配之以合理、有力的转移支付，使欠发达地区政府的财力也能与事权大体一致。我国转移支付的发展方向，是扩大较为客观合理的“因素法”一般转移支付的数量和比重，同时适当控制和优化专项转移支付，