法学-论留守儿童的监护问题

PAGEPAGEII论留守儿童的监护问题摘要随着进城务工农村人口的日益增长，留守儿童规模也在日益壮大，留守儿童问题已经影响到社会的健康发展和国家民族的未来。监护作为照顾和保护儿童生活和权利的重要方式，在儿童的成长中居于十分重要的地位。由于监护不力，导致留守儿童的生活和学习均不乐观，尤其是心理因得不到良好的疏导而出现了很多问题。同时，他们的人身安全、健康发展和平等参与等权利也受到忽视。而监护不力正是这些问题产生的重要原因。本文在阐述农村留守儿童监护相关概念的基础之上，分析了平湖县级市留守儿童监护现状以及面临的问题，并提出了完善留守儿童监护的对策。关键词：留守儿童；监护权；委托监护

目录摘要 I一、引言 1二、理论概述 1（一）我国立法发展历程 1（二）相关学者研究现状 2三、留守儿童监护现状以及面临的问题 3（一）留守儿童监护现状 3（二）留守儿童监护面临的问题 41.委托监护制度的不完善 42.缺乏对留守儿童的有效监督与干预措施 53.监护人资格和监护责任问题 6四、完善留守儿童监护的对策 7（一）完善委托监护法律制度 71.委托监护合同的确立 72.受托人的资格 8（二）完善留守儿童监护监督制度 81.设立未成年人保护委员会 82.建立监护惩戒机制 9（三）明确父母的监护责任，建立国家监护 91.树立法律观念 92.明确父母的监护责任 10结语 11参考文献 11致谢 12PAGE10一、引言中国区域经济发展不平衡，以至于农村青壮年背井离乡以谋取更好的生活条件。从2015年开始，北京上学路上公益促进中心已近连续三年发布《中国留守儿童心灵状况白皮书》，而中央也颁布有《关于加强未成年人思想道德建设》的文件，我们如今更应该从法律的层面加以深层次的考量，为未成年人尤其是留守儿童的健康成长给予必要的法律支撑，对分析、了解与研究我国留守儿童现状、法律空白点有非常重要的价值。2018年以来，我国各地发生过不少孩子溺水身亡的事故。4月6日，广西南宁市青秀区三个小孩在水库中溺水身亡。5月15日，安徽黄山市歙县三阳镇白石源村一男童不幸溺亡。5月19日，广西南宁石埠的四名小学生到河里游泳解暑，一人溺亡。5月20日，湖南省邵阳市新宁县一名十二三岁的小孩落水身亡。6月2日，一儿童在江苏省丰县梁寨大王楼附近河中溺水身亡。6月26日，嘉兴市平湖县级市海德城西侧南白马湖一男孩溺水身亡。这些惨痛的事件都反映出了留守儿童的监护问题存在诸多漏洞，孩子不是父母的附属品，而是一个独立的个体，国家的发展、经济的腾飞、科技的进步都依赖于孩子的未来，因此，能够准确处理好留守儿童的监护问题，对国家的法治体系的建设和完善有着相当重要的作用。二、理论概述（一）我国立法发展历程目前，儿童保护方面的专门法律主要有1986年制定的《义务教育法》（2006年修订），以保障儿童受教育权；1991年制定的《未成年人保护法》（2006年修订），其中对于儿童权利提供了家庭、学校、社会等各个领域各方面的保障。全国政协十届四次会议上，敬一丹等24名政协委员提交了《关于为农村留守儿童建立成长保障制度的提案》。据该材料统计到的数据令人不得不引起重视，所统计到的劳务输出大省中，留守儿童人数已经在当地的比例占到了近五分之一，也因此提醒了全国人大应当在立法中做出具体的应对，这样的社会现况要求了全国人大在未来修订《未成年人保护法》时，要能专门针对农村留守儿童做出具有现实意义的以及富有可操作性的法律规定，真正让留守儿童保护工作从法律层面落到实处。2016年2月4日，国务院发布关于加强农村留守儿童照顾和保护的意见，从家庭，政府，教育，组织，财政五个方面构建了留守儿童照顾制度。（二）相关学者研究现状全国妇联课题组对没有条件展开全国性调研的留守儿童问题的关注人群是一份了解中国留守儿童实际现状的可靠依据，该报告对于农村留守儿童的数量、流动儿童的数量都进行了相对准确的估算，但已经是对于我国当前社会发展情况之下留守儿童现状的一个非常有意义的研究。河清的《中国孤儿保障体系建设研究》，指出了我国亟待建立健全孤儿国家监护制度，提高相关立法可执行度等方面做出了论述。家庭教育方面却造成了父母和孩子分隔两地的局面，也由此造成了大批量的留守儿童留守在中国的偏远乡村，他的书就从这一现象展开了调查研究，通过实际研究与分析让读者认识到真实的留守儿童的生活环境以及社会的变化。赵俊超在《中国留守儿童调查》一书中介绍的角度又与其他相关书籍不太一样，在他所了解到的情况中，其实很多留守儿童家庭因为父母在外务工，在经济生活这一块上其实困难不大，因此在扶助当地的留守儿童时，应当根据实际需要制定相应的救助和保护措施，因为我们共同的目的都是为了确保他们健康地成长。在中国众多的留守儿童家庭背后，是几代人以辛勤劳动和骨肉分离推动着中国社会的飞速发展，他们不该是被社会遗忘、忽略的人群。全国妇联儿童工作部综合了留守儿童现实中的宏观与微观相结合情景下的生活境况，全面反映出了我国农村留守流动儿童生活状况，为了解我国农村留守儿童实际情况以及相关组织制定和采取相关政策措施提供有效依据的成果。三、留守儿童监护现状以及面临的问题（一）留守儿童监护现状在监护主体和类型方面，我国主要有三种类型即法定监护、指定监护和委托监护。我国《民法通则》第16条规定：“未成年人的父母是未成年人的监护人。（1）祖父母或外祖父母;（2）兄弟姐妹;（3）其他密切相关的亲属或朋友，他们愿意承担监护责任，并获得未成年人的父亲或母亲所属的单位或未成年人所在地的居委会或村委会的批准。如果对监护人的作用有任何争议，未成年人的父亲或母亲所属的单位或未成年人所在地的居委会或村委会应从其近亲属中指定一名监护人。如果对指定提起诉讼，人民法院应当作出裁决。在第一段或第二段规定的监护人缺席的情况下，未成年人的父亲或母亲所属的单位或未成年人所在地的居委会或村委会或民政部门应当担任其监护人。孙雪琳.对我国农村留守儿童监护制度的完善建议[J].法制博览,2018(23):87-88.孙雪琳.对我国农村留守儿童监护制度的完善建议[J].法制博览,2018(23):87-88.在监护内容方面，我国未成年人监护的内容主要体现在民法一般原则，婚姻法，未成年人保护法和预防未成年人犯罪法等有关规定中。监护人不履行监护职责或者侵害被监护人的合法权益的，应当承担责任；给被监护人造成财产损失的，应当赔偿损失。（二）留守儿童监护面临的问题1.委托监护制度的不完善2018年7月，嘉兴市平湖县级市东湖明珠小区内发生了一起悲剧，一个5岁的孩子从8楼坠落，最终经抢救无效死亡。据了解，孩子是两三天前跟着外婆来舅舅家做客的，没想到竟发生了意外。7点22分，急救人员赶往现场，孩子在舅舅舅妈及外婆的陪伴下被送至第一人民医院接受抢救，但最终因伤情严重抢救无效死亡。一是存在委托监护人资源短缺的情况。在小县城，如平湖等，由于年轻人都外出大城市务工，留守家乡的一般都是小孩和老人，父母外出务工后基本上很难找到合适的受托人，即使有合适的受托人，但是监护人这种费心费力的差事一般人都不乐于接受，同时我国对委托监护并没有规定一定的报酬请求权，同样地方也没有响应的配套措施，以上种种因素都一定程度上阻碍了第三人对留守儿童监护的积极性。二是委托监护人资格认定模糊。在委托监护人的资格方面，中国的未成年人保护法规定应委托“有监护人”。根据舆论第11条，监护能力是通过考虑三个因素来确定的，即经济状况，健康状况和监护人与病房之间的接触程度，并且只考虑上述三个因素，但忽略了教育水平和心理健康等因素。这最终会导致父母在选定的客户中有很大的自由裁量权，笔者认为资格认定的监护标准不仅要考虑经济因素和身体健康，还要考虑更多的道德因素，文化因素，否则会缺乏委托监护人监护，虐待，殴打和责骂的监护人。同时，现行的法律法规并未反映对留守儿童的尊重，其监护人的相关意见在实践中未予考虑和倾听。舆论第十四条规定，人民法院确定监护人时，如果监护人有识别能力，应当根据情况征求监护人的意见。从民法的一般原则第18条可以看出，村委会和父母所在的单位直接作出指定监护的决定，而没有考虑到留守儿童的意愿和实际需要。这种现象在当地也很常见。2.缺乏对留守儿童的有效监督与干预措施据新京报报道，小金儿时虽然日子清贫，但父母亲对孩子是很关心和爱护的。然而天有不测风云，小金的妈妈后背上长了个不知名的脓包，村医生给做了切除脓包手术后也没能保住小金母亲的生命，就在小金6岁那年，母亲永远的离她而去了。都说福无双至祸不单行，小金9岁时，爸爸由于肺癌晚期也辞世了。小金父母相继去世后，就被舅舅接到家中抚养。小金的舅舅家有三个孩子，都与小金差不多大，舅舅的脾气特别暴躁且嗜酒成性，每次酗酒以后都会使用家庭暴力，孩子经常被打的遍体鳞伤，这里只是举个特例，当然这种恶劣的现象在我们平湖目前没有发现，但是类似的案件也有不少，如寄放孩子没人照料，被冷视、忽视、排斥等，这种变向的监护缺少也渐渐的危害着当地的稳定和发展。具有公权力性质的家庭裁判所、监护法院等是主要的监督监护机构，是公权力介入监护事务的象征。如法国的亲属会议和民事裁判所、德国的监护法院、日本的家庭法院、瑞士的监护官署等。当发现监护人怠于行使监护职责时，国家会及时的进行干预，同时设立专门的监护监督人对监护人进行监督，而我国法律对监护的下预基本上如同虚设。“未成年人保护法”规定，如果父母或者其他监护人未履行监护职责或者侵犯其病房的合法权益，经教育后拒不改变，人民法院可以有关人士或单位的申请，撤销其监护权并委任另一名监护人。但是，由于法律规范含糊不清，通常情况是在实践中没有第三方或单位适用于法院。由于年龄和智力的限制，留守儿童无法保护自己的利益，这导致自诉案件根本无法进入诉讼程序。除了造成重伤、死亡情况由国家直接干预外，其他情形留守儿童的权益不能得到保护，虽然我们平湖县级市政府也相应的采取了一些对策，如爱心组织、企业等，但是大多都掐在了具体落实上了，如怎么样去分辨这些事件，怎么样去针对性的救助等。3.监护人资格和监护责任问题当前中国数以千万计的农村儿童远离打工的父母，广东博罗林家的惨剧并不罕见。在一场意外大火中严重烧伤的10岁女孩林文容，上周经过手术后恢复良好，但她已经畸形的面容令人痛心。接下来的手术也许能够让她恢复正常人生活，然而没人知道大火在她心底烙下的阴影何时才能散去。由于父母长年在外打工无人照料，林文容的姐姐、妹妹也分别在7年之内因意外导致残疾和伤害。随着我国城市化进程的加快，将近1.2亿的农村人口涌向城市务工，因此数以千万计的农村儿童远离打工的父母；一些农村儿童由于缺乏父母监护和关爱，容易出现安全、健康、教育等方面的社会问题，甚至导致人身伤害、死亡等悲剧的发生。在我国的立法中，监护人资格的方面具体规定比较笼统。监护人资格的确立旨在确保监护职责更好的落实。我国有关监护人资格的规定在《民通意见》中第11条规定：“认定监护人的监护能力，应当根据监护人的身体健康状况、经济条件，以及与被监护人在生活上的联系状况等因素确定。”范菁,王立红.浅析农村留守儿童监护缺失问题[J].劳动保障世界,2018(27):23-24.范菁,王立红.浅析农村留守儿童监护缺失问题[J].劳动保障世界,2018(27):23-24.四、完善留守儿童监护的对策（一）完善委托监护法律制度1.委托监护合同的确立在委托监护中，如果被监护人的权益受损，产生法律纠纷，那么委托监护合同将作为判断纠结责任的依据。委托监护合同的内容关系到合同双方具体的责任义务，在委托合同订立的条件和具体内容形式上，要符合几个条件。首先，签订委托合同的资格是双方应当具有相应的法定资格和相应的行为能力。换句话来说，其中的一方当事人必须是法定监护人，并且具有行使监护权的能力和权利，合同的另外一方当事人可以是自然人或者有关的组织机构，如果是自然人，则应该是完全行为能力人，且具有监护能力。如果是有关组织机构，则需要符合行使监护权的法定条件，不能违反我国和当地法规。其次，委托监护合同的签订需要当事人双方满足委托监护发生的条件。我国未成年人监护制度中，规定了监护是法定监护人的职责。所以在委托监护中，法定监护人不能为了推辞监护责任而实行委托监护，只能在自己具备不能履行监护职责的现实条件时，才能将监护责任转移到其他人身上。所以委托监护的行使的资格条件即法定监护人实行委托监护的前提应在法律法规中予以说明。但为了保障儿童的权益，防止一些农村父母为了赚钱而推脱监护责任，在委托监护合同中，应当对委托期限进行适当的限制，比如，单次委托监护的最长时间为6个月，如果存在特殊情形需要受托人继续进行监护，则需要向相关机构申请，比如村委会，居委会或者政府建立的监护机关等等，经相关机构同意后，再重新续定委托监护合同。2.受托人的资格《关于依法处理监护人侵害未成年人权益行为若干问题的意见》这份文件赋予了有关组织可以对父母监护不当的行为提起撤销监护权之诉的权利，同时海配套设置了对监护不当的报告制度和处理办法，要求相关的单位对所知悉的留守儿童权益受到侵犯的情况负有报告的义务，以此尽可能的对侵害留守儿童行为早发现、早杜绝。委托监护中受托人资格的认定，关系到委托监护中的监护职责的有效实行。受托人的资格具体标准可以借鉴我国监护人的监护能力标准，在受托人是自然人的情况下，对于这个自然人的基本要求来说，是有完全民事行为能力，在选定受托人时，不但要从其身体健康与否，经济条件，和被监护人的日常联系情形上考虑，还要求受托人必须具有良好的心理状况和思想品质，正常的人生观和价值观。尤其是在留守儿童的委托监护中，作为社会弱势群体，他们在成长条件和生活条件已经落后于一般的儿童，如果受托人再不具有一定的资格能力，留守儿童的教育将难上加难，留守儿童的权益将不能得到实现。在受托人具体的资格条件中，可以参考国外国家关于监护人积极资格和消极资格的规定。（二）完善留守儿童监护监督制度1.设立未成年人保护委员会根据《中华人民共和国民法总则》第三十六条？规定了对监护人监护资格的撤销，但是就撤销这一行为的行为主体到底是谁，却难以在实践中得出，未成年人不知道自己有什么权利、不知如何举证；失职的监护人不可能主动申请撤销；父母难以得知子女生活现状；基层组织难以时时刻刻守护……这些都是真正实施撤销监护人监护资格的过程中的难以回避的问题。为了更好的保护留守儿童的各项权益，应该细化工作，设立留守儿童监护监督人，对监护人的日常活动进行监督，明确分工冯爱迪.我国农村留守儿童监护之现状及法律对策研究[J].沈阳大学学报(社会科学版),2018,20(05):590-594.。社会组织应该肩负起保护未成年人的职责在《未成年人保护法》有着的明确规定。但由于留守儿童问题的复杂性，在具体实践中，社会组织根本无法执行保护未成年人的职责。村居委会、学校、派出所等单位恰恰在这样的问题中，能够掌握到第一手的留守儿童生活现状信息，而且在他们日常的工作管理中，也会面临很多相关联的问题，我们且须对“监管”和“管理”冯爱迪.我国农村留守儿童监护之现状及法律对策研究[J].沈阳大学学报(社会科学版),2018,20(05):590-594.2.建立监护惩戒机制惩戒的目的是对那些怠于行使监护职责甚至滥用监护职权的监护人予以惩戒，以便更好的保护留守儿童权益的制度。因此在立法上有必要针对其存在的问题进一步予以完善，在实践中也有必要对委托监护协议进行进一步的推广和讲解，最好能形成初步模版，再在模版的基础上根据各户情况来进行分别填写，以便更好地保护农村留守儿童的合法权益。在委托监护的时候，首先要考虑受托人是否具有能力，这关系到他能否正确履行监护职责。其次，要考量委托方和受托方以及受监护方三方的具体权利义务的承担，就比如说对于父母知情权的保障，要使父母能够定期得到子女生活情况的反馈，而父母是否应当在一定的周期给付生活费等问题都是值得作出书面约定并进行探讨的，被监护人父母对于被监护人的学习、生活等状况的知情权是委托监护所需要保障的一个重要层面。一方面，在完善立法的过程中，首先于概念上应当明晰亲权和监护权的差异性，明确父母子女关系与监护人和被监护人之间的关系，在实际操作中规定中也应当针对这样的差异性来规定具体的权利义务关系，真正从概念上以及实践中避免混淆，明确关系，也能使得在实践中能够有明确的权责划分，这样在对于留守儿童父母及监护人履职情况的监督工作才能更有可操作性，也为父母和监护人之间的委托监护约定权责奠定法律基础；另外，司法部门、基层工作者都应该要增强法治观念，完善执法体系，虽然已有《未成年人保护条例》，但是距离制定时间太长，且规定也不够具化，很多社会当前热点问题、甚至是省内当前的典型问题也无法面面俱到的得以解决，所以在新的法律法规出台以前，基层执法工作者对于父母、监护人的监护职责的监督方式还应当随着时代的变化做出适应社会发展的进一步细化调整，对于基层工作者的培养要从培养法律意识到培养法律执行能力，不能再以普通私事的思维来处理法律已做出规定的违法行为，以免在监管上产生疏漏。（三）明确父母的监护责任，建立国家监护1.树立法律观念其实在日常的普法工作中，就应该给监护人树立起法律观念，让他们明白监护并不仅仅是家庭关系中对于子女的照顾，监护是一个法律上有所规定的对于权利义务的划分，很多人就是因为认为监护是“私事”，而变得肆意妄为，触犯了法律而不自知，对于未成年人的监护义务不止于吃饱穿暖的物质层面，还有更多精神层面的内涵，对于未成年人身心健康的关注就是一个需要长期沟通交流之下才能尽好的职责，就基层工作者而言，对于留守儿童家庭关系的处理，既要运用生活智慧，也要运用法律思维，既要有为民解忧的柔，也要有法律执行者的刚，只有这样才能够对于管理工作起到更好的效果。很多基层工作者在日常工作中也会显得左右为难，他们在不断的沟通中也了解留守儿童家庭的无奈，在外务工的父母金钱、时间上都难以保障往返家乡与务工地，但是另一方面子女成长过程中父母的缺失也是一个很大的问题，因此还是应当从法律意识上着手，督促监护人、父母一方承担起应尽的职责。2.明确父母的监护责任我国监护制度中规定了父母作为儿童的法定监护人，承担其应有的监护责任。父母带给孩子的关爱，是儿童健康成长不可缺少的。但是在留守儿童监护中，父母监护责任由于法规的笼统性而得不到落实。留守儿童的父母长期在外，与留守儿童的团聚少之又少，在生活上不能给予留守儿童以照顾，在精神上也由于精力、自身意识问题而没有给及足够的关心。留守儿童来源于父母的亲情极度缺失，作为儿童的基本权益也得不到保障。所以笔者建议，应当具体详细的在本地宣传父母的监护职责，用道德的枷锁约束他们，如果可以的话，也可以指定一些相关的政策支持；如果父母由于特殊原因与子女分开一段时间，则规定最长委托监护时间；以社区为单位加强对留守儿童的父母监护职责的监督，防止一些父母有意无意的逃避监护职责。建立地方政府监护，是指在未成年人无人监护时，由当地政府相关机构行使对他们的监护职责。对不具备监护能力的，及时督促家长更换监护人，但是评估的标准不可以一刀切，不能单独的以年龄等条件作为限制，对于监护职责转移的家庭应及时做好登记，对于更换后的监护人的责任能力应当做到心中有数。对委托亲属、朋友承担监护责任的，须经村/居委会同意，并在村/居委会主持下签订委托监护协议等法律手续。鼓励制定村规民约，劝导外出务工家庭夫妇一方应留家看护小孩或双方携带小孩外出务工共同生活，对于带小孩一同去往外地的家庭应积极做好福利保障制度的衔接，而不能让监护责任最终变成一个家庭的生存难题。结语未成年人的健康成长是安家立国之本，监护人在未成年人成长道路上的作用不可忽视，充分了解未成年人监护权的种种，就是为未成年人的茁壮成长埋下坚实的基础。留守儿童这个群体在未成年人当中并不算少数，无论是我国的户籍制度还是关于监护制度的规定都应该要去思考对这个群体行之有效的保护方法，从法律宣传的层面来说，农村留守儿童的父母对于监护的认识并不深入，这需要常年累积、深入人心的宣传与讲解才能让他们认识到履行好监护职责的重要性与必要性，无论是父母、监护人还是基层工作者都应该转变观念，不可以仍旧把对子女的监管责任仅仅看作是家事、小事，应该上升到不履行相关义务是否违法、是否要接受处罚这样的层面，需要让父母、监护人对于不履职的后果有一种危机感。农村留守儿童的父母相对于城市中的父母而言文化水平相对略低，且对于精神层面的培养认识不够深入，要有针对性的制定对于这样的人群的普法活动，所谓普法应该是一场走心的推广，要让法律思维深入人心并不是一件轻易的事情，所以更要讲求方法，循序渐进、浅显易懂的宣讲就一定会比在路上派发的手册管用也更容易让人接受。再从留守儿童自身层面来看，留守儿童的权益保护终究是为了保护留守儿童的权益，留守儿童群体其实比成年人更应该了解法律在哪些方面对于他们的成长做出了保护措施，随着年龄的增长，法律思维一定能够植根于他们的心中，当他们能用法律的武器来保护自己，他们才会变得更加强大。参考文献[1]王光杰，廖露敏.对农村留守女童遭遇性侵犯问题探讨[J].法制与经济，2017，（12）：41-43+49.[2]叶松庆，郭瑞.安徽省农村留守儿童教育与关爱的现行做法及特点分析[J].安徽广播电视大学学报，2017，（04）：56-61.[3]程秀霞，荣梅，陈寿弘.安徽省农村留守儿童教育与关爱机制及模式研究述评[J].安徽广播电视大学学报，2017，（04）：74-77.[4]何涛.云南省永善县彝族毕摩文化的传承与发展[J].中华文化论坛，2017，（08）：178-180.[5]张云齐.凉山彝族毕摩文化的社会心