河南省嵩县乡村旅游发展中政府职能研究

一、绪论（一）研究背景和意义1.研究背景近年来，我国国民收入大幅增加，消费者的理念也逐渐发生变化，为旅游产业的活跃发展提供了新的平台，乡村旅游是旅游产业的新生产物，发展迅速并进一步推动一、二、三产业共同进步。政府部门对乡村旅游发展高度重视，中共中央国务院印发的《乡村振兴战略规划（2018－2022年）》中提出：“建设新型的农村共享经济，推进农业中的多元要素融合”，“大力发展生态旅游、生态农业”。可见，乡村旅游的发展是实施乡村振兴战略的重要起点。发展乡村旅游对于中国城乡一体化发展也有一定的现实意义，它既能激活农村产业，又能促进农村文明的发展，从而使政府治理模式得以完善，使村民的生活更加富足。2.研究意义(1)理论意义通过现有的文献分析发现，当前学术界对嵩县的研究多以社会治理、农业发展为重点，而关于乡村旅游带动乡村经济发展的研究却寥寥无几。本文将乡村旅游与政府职能相结合，将市场失灵理论与新公共服务理论结合起来，从乡村旅游发展中的问题入手，对嵩县乡村旅游发展与政府职能的关系探析，以期为嵩县今后的执政工作提供有益的理论借鉴。同时，本文的研究结果也将在一定程度上加深研究层面，拓宽已有的研究视野，并为以后的研究提供参考。(2)现实意义本文对嵩县政府在乡村旅游发展中的定位进行了梳理，以期进一步优化政府的职能。第一，对嵩县乡村旅游的健康发展提出了具体建议，有助于推动嵩县乡村旅游的科学发展。第二，为嵩县基层治理中存在的突出问题、提升服务质量、转变职能定位、建设新型服务型政府提供了有益的借鉴。（二）研究现状1.国外研究现状国外乡村旅游是在19世纪中叶开始出现的。目前，许多欧美国家的乡村旅游都获得了较好发展。近年来，国外学者对乡村旅游发展中的政府职能问题进行了深入的探讨。关于履行政府职能的需要，JamesElliott认为，只有政府能够为旅游业的发展提供必要的保障，例如政治稳定，安全，以及为游客提供必要的服务和基础设施。还有一些从职能实现的视角进行的研究，政府职能包括旅游开发与规划职能，Gymen通过对土耳其旅游业的调查，发现土耳其的旅游资源合理开发与政府在经济、政治、社会三方面的不断互动密切相关：旅游营销职能。Turnock在研究罗马尼亚喀尔巴阡山脉的乡村旅游发展后，提出通过社区参与和地方治理等途径，可以推动乡村旅游的可持续发展。2.国内研究现状我国乡村旅游相对起步较晚。但是经过多年的发展，乡村旅游在我国很多地区已经取得显著效果。国内学者关于乡村旅游发展中政府职能问题的研究主要聚焦在以下几个问题：论政府职能发挥的必要性：周进步、王崧从旅游市场效率低下的角度，说明了政府管理对旅游业发展的必要性。许峰、李臣刚认为，由于信息不对称、旅游业发展的综合谬论等诸多原因，使政府必须履行其职责。论政府在履行职能过程中存在的问题和成因：蒋莎指出，政府的功能缺位主要表现在政策缺位、服务缺位、规范缺位、引导缺位等方面。丁其兆指出，造成这一问题的深层原因是目前当地旅游管理体制不能满足目前旅游发展的需求，造成这种现象的主要原因有：地方政府忽略了市场导向的功能，对旅游行业的直接介入，以及各行业之间的协调不到位等。地方政府职能运行的最优途径探析：刘英杰针对乡村旅游发展中存在的一些问题，提出了按政府层次划分的不同功能。常雪、刘英杰从政府职能实现的角度提出了优化的建议，即：从政策引导、法律规范和资金支持三个层面来解决。孟繁婷认为，在旅游发展的过程中，地方政府要充分发挥基础设施、宣传和监督作用。从我国的实际情况看，各国专家和学者的研究各有千秋，但也并不完全适用于其他地方的特殊情况，还有一些缺点。国外学者多以全社会为研究对象，此外，各国的文化、社会制度和发展状况也存在着很大的差别，使得他们的研究结果与其它地区的现实有很大的出入。国内学者对乡村旅游的政府职能研究多以国家宏观政策为前提，对不同区域的差异性分析稍显不足。从理论与实践的视角来看，目前国内外对乡村旅游的研究大多侧重于理论上的可行性与实践性，然而，国内学者对农村旅游的研究大多停留在理论层面，在实践上与国外相比还缺乏深入的研究。（三）研究思路和研究方法1.研究思路论文在阐释乡村旅游发展中政府职能基本理论的基础上，分析嵩县乡村旅游发展中的政府职能存在问题及原因，并据此提出了加强嵩县政府在乡村旅游发展中职能的对策。2.研究方法(1)文献研究法收集与乡村旅游发展中政府职能理论和实践有关的相关文献、期刊等，同时，搜集与嵩县乡村旅游相关的史料及统计资料。对相关文献进行归纳、整理、分析，为政府在农村旅游发展中发挥最大作用提供材料支持。同时，本文还对现有的相关资料进行了整理和分析，找出了目前我国农村旅游发展中存在的一些问题，并提出了一些解决方案。(2)个案分析法通过对河南省嵩县乡村旅游的现状进行具体分析，掌握嵩县乡村旅游的现状，解析嵩县政府发挥职能的情况和问题，进而对地方政府职能的发挥和转变进行了分析和探索。（四）研究的创新点和难点1.研究的创新点当前，国内学者对乡村旅游发展中的政府职能问题大多是进行理论推导和定性分析，而对此问题的改善建议缺乏可操作性和实践性。文章从理论研究和个案分析两方面入手，梳理和分析了嵩县乡村旅游的发展状况及政府职能的履行情况，结合国内外政府的成功经验，提出目前阶段嵩县地方政府应进行的职能优化路径。通过查阅资料，发现以嵩县为例的此类文章较少，因而笔者选择写这篇论文，也在一定程度上填补了嵩县乡村旅游发展中有关政府职能研究的空白。2.研究的难点因作者本人水平所限，所采用的研究方法较为单一，而有关文献的数量也十分有限，数据的收集不完整，缺乏对公共管理理论的研究，而且对政府职能的研究也不深入，因此，对政府职能优化的对策建议与调查的深度仍存在不足，希望今后有学者进行进一步研究。二、乡村旅游发展中政府职能的基本理论（一）乡村旅游的概念目前，不同国家和学者对乡村旅游的界定不同，目前乡村旅游的概念有以下几种：英国学者BramwelB.和LaneB.认为：乡村旅游是一种规模小、繁杂、多层次的农村旅游活动。BramwellB,LaneB.RuralTourismandSustainableRuralDevelopment[M].UK:ChannelViewPub1ication,1994.Inskeep认为乡村旅游是指到边远地区进行传统文化、民间文化旅游的一种形式。国内的学者从不同的视角来探讨乡村旅游的内涵。张文认为，乡村旅游是一种以乡村为基础，以乡村文化、民俗风情和自然风光为特色的综合性旅游方式。张文.对乡村旅游良性发展的思考BramwellB,LaneB.RuralTourismandSustainableRuralDevelopment[M].UK:ChannelViewPub1ication,1994.张文.对乡村旅游良性发展的思考[N].中国旅游报，2006-04-05（013）.基于上述对乡村旅游的不同界定，本文认为，乡村旅游就是指在农村地区进行的一种以乡村特有的风土人情、民俗生活为主要特征的旅游活动，在传统乡村休闲观光的基础上，拓展了一种新型的综合休闲、生态健康的旅游方式。（二）乡村旅游发展中政府职能的界定政府职能是指作为国家行政实施机构的行政主体，在依法行使国家政治、经济、社会公共事务应履行的责任和职能。政府职能分为宏观职能和微观职能，通过双向调节充分发挥政府的行政优势，积极推进乡村旅游的整体发展。在发展乡村旅游的过程中，政府在宏观层面上起着重要的作用：制定旅游法律法规、政策支持、各地区部门之间的协作。政府的微观作用主要表现为对当地资源的开发与保护、旅游基础设施的建设、市场推广战略的制订、各种投资计划的引入邓天宇邓天宇.门头沟区乡村旅游发展中的政府职能研究[D].首都经济贸易大学,2018.（三）乡村旅游发展中政府职能的理论基础1.新公共服务理论新公共服务理论的起源与发展，是基于对新公共管理的反思和批评。新的公共服务理论是发展公共管理的必然趋向，并在此基础上提出并确立了一种新的理论选择，它将更多地体现在对民主价值和公众利益的追求上。保罗·赖特在其著作《新公共服务》中将新公共服务描述为“21世纪新一代公务员应具备的典型特征”。在对传统的公共行政尤其是新公共管理的思考之后，登哈特先生和他的妻子从不同角度对其进行了对比和分析。首先，它强调要为公民服务，必须注重公民的利益表达与实现。其次，这一学说认为，思想要有策略，行为要民主。最后，这一学说主张以人为中心，而不是以生产力为中心。新公共服务更关注人的行为，包括人的尊严、信赖和归属感。这种方式可以提高满意度，从而提高工作热情。在发展乡村旅游的过程中，如何充分发挥职能、在制订和实施相关政策方面进行职能转换时是否考虑到了村民的利益，都能通过新公共服务理论寻找突破，通过实地考察和走访，对本地居民的需要和利益进行深入理解，为达到和实现公共利益，发展乡村旅游和优化地方政府功能。2.市场失灵理论新自由主义理论是市场失灵理论的理论基础，凯恩斯、格林、霍布森等人是其中的代表人物，他们否认了对经济的直接放任主义，主张政府干预经济，倡导社会进步和阶级协作，提高工人的工资。麻省理工学院经济学系巴托教授首先使用市场失灵这个词语，1958年，他将该概念正式公布在《市场失灵分析》中，自此，该词在学术界得到了广泛的应用。杰罗姆·巴伦教授指出，在思想的传播中，存在着权力的不平衡，这与经济权力的不平衡相类似。意识形态的市场是以表达权为前提的，而现代媒介显然已经打破了这种均衡。贝克对市场失效的理论模式进行了细致的分析，总结出了四种观点：首先是在市场上纠正意见的失效，使每个人的言论自由都不受限制；其次，保证每个人的意见都有足够的机会，但不一定是平等的；另一点是要确保一切意见都能公平地进入意识形态市场；最后，要确保人人都能平等地参与进来。当前，我国农村旅游发展面临着政府能力的制约和旅游资源分散等问题。因此，政府在旅游政策制定、基础服务水平提升、市场推广等很多问题上，都不能起到应有的作用。这就需要理清政府与市场的关系，充分利用政府这只“看得见的手”，乡村旅游市场要靠政府的基本行政职能来实现良性、有序的发展。三、河南嵩县旅游发展中政府职能存在的问题及原因(一)河南嵩县旅游发展中政府职能存在的问题1.缺乏总体规划，管理水平不高规划是一项基本任务，扮演着科学指导的角色。制定权威的、积极的乡村旅游计划，对乡村旅游的发展会起到积极的作用。嵩县乡村旅游的严重同质化与乡村旅游规划的缺位直接相关。大部分的乡村旅游项目规划不够科学，也没有行之有效的建议。从实际效果来看，存在对策不力、计划薄弱、计划重复等问题。目前，嵩县的地方性旅游经营模式尚未形成，尚处在执行上级主管机关下达的各种业务任务的阶段。在发展乡村旅游的同时，大部分的政策都是由县级政府来主导，有时会出现不考虑当地农民的利益和需求的现象。到目前为止，由于管理制度不健全，旅游开发日益散漫，造成了旅游开发的滞后。2.政府对行业监管力度不足随着嵩县乡村旅游的迅猛发展，乡村旅游市场也存在诸多问题，政府部门对乡村旅游的监管意识不足，管理制度与手段尚不健全。因为当地景区的监管不足，所以游客的权益就无法及时得到保障。此外，由于缺少对旅游资源的管理，导致了旅游资源的闲置，从而引发了以后的矛盾纠纷。3.服务理念相对滞后，缺乏专业队伍要实现乡村旅游的长期发展，必须重视接待服务的质量。目前，嵩县农村旅游发展面临着人才短缺、基础设施薄弱等问题。现在，嵩县的乡村旅游相关负责人都不是专业人士，他们的职业素养不高，管理人员对乡村旅游的重要性缺乏正确的认识。由于现实条件的影响，农村青年劳动力的文化程度普遍较高，这一群体倾向于到经济发达、收入较高的城市就业，而农村留守人员普遍年纪较大，缺乏专门技能，缺乏再教育的能力，尽管他们有着纯真的乡土情怀，却很难为游客提供必要的服务。由于缺少专业技术和高素质的劳动力，致使嵩县乡村旅游经营主体的服务观念落后，成为制约其发展的主要原因。4.宣传方式落后，宣传形式吸引力不强在乡村旅游业发展过程中，一定要有合理的宣传。嵩县乡村旅游的品牌推广与营销仍有诸多问题，推广手段较为单一。品牌推广不力，致使得嵩县特色乡村旅游资源与市场影响力未能形成联动效应。由于农村乡村旅游信息的发布、政策的宣传、活动的宣传力度相对较弱，使得得嵩县的乡村旅游辐射能力大大降低。只有科学地开展乡村旅游，才能在短时间内脱颖而出，更快地吸引到更多的游客。（二）河南嵩县旅游发展中政府职能存在的问题的原因1.政府角色定位不清政府角色定位清楚，发挥好各种功能是乡村旅游发展的关键，目前，嵩县乡村旅游发展面临着政策制定职能缺位、管理职能缺位问题。在政策制定上，嵩县往往只会传达上级的文件，并没有针对嵩县的发展情况，制定相应的旅游发展政策。在管理职能上，部分行政功能只建立而不管理。嵩县是一个成功的乡村旅游区，但是由于日常工作的疏忽，在没有上级领导的监督下，没有相应的统计资料，旅游部门很少主动接触乡村旅游区，在需要政府帮助的时候，他们经常会以没有文件支持的理由拒绝，或者将责任推给别的部门。管理职能缺位使旅游发展面临许多困难，难以实施发展的规划。不但没有实现扶贫开发，反而激起了当地村民的怨气。2.政府资金投入不足嵩县是近几年才发展起来的，但由于缺乏资金、缺乏经验，政府一直没有大力扶持。农村旅游业的发展，最根本的保证就是资金。农村旅游的资金短缺，直接关系到农村旅游的营销推广、经营规模和服务水平。政府要合理运用有效的资金，把重点放在乡村旅游上，并从这些项目中挑选出具有较高开发价值的项目，并给予一定的财政支持。3.政府乡村旅游管理体制不健全乡村旅游业是一门综合性服务业，涉及财政、工商、卫生、乡镇等多个部门。从目前嵩县乡村旅游发展现状分析，政府间的协调机制还不健全。目前，乡村旅游发展由旅游主管部门牵头，但缺乏统一的管理体系，没有形成统一的整体。有关部门在制定、执行、监管等方面，多是从个人利益考虑，缺少全局意识，对嵩县乡村旅游发展造成了很大的影响。因此，要充分发挥政府的协调机制、理顺管理体系、合理分工、平衡各方利益、构建协调机制促进乡村旅游健康发展。4.政府在相关利益者分配上协调性不足乡村旅游发展涉及到各方面的利益相关者，而嵩县自身的角色也由先驱者向管理者、协调者转变，但在具体实施上却有一些偏差。政府没有起到引导和调节作用，对村民的权益没有给予足够的关注，对乡村旅游的讨论也不够全面，政府或者社区代替了村民表达意见，居民的参与权没有得到保障，影响了居民对发展乡村旅游的热情。另一方面，在乡村旅游企业与居民之间发生利益冲突时，政府没有承担好协调者的角色，没能及时有效地协调各方利益。四、完善河南嵩县基层政府职能的对策（一）理顺管理体制1.加强乡村旅游的政府监管目前，嵩县乡村旅游发展尚处在初级阶段，乡村旅游市场尚不完善，要有效的发展乡村旅游，必须加强政府的日常监督，充分发挥政府的监督作用。通过制订并实施符合嵩县特点的乡村旅游行业标准，对农村旅游市场进行规范化管理，促进乡村旅游业的持续发展。一是健全旅游投诉机制，建立旅客申诉平台。创新旅游投诉处置工作机制，实现跨部门协调，每月对各个乡村旅游区的投诉进行评估，并将其纳入评选和奖惩制度。二是制定《旅行服务程序》、《旅行社经营管理办法》等有关条例，并在电视台、微博等媒体上对旅游消费者进行宣传，并积极接受社会监督，只要发现侵犯消费者行为，将会受到严厉的惩罚，加强监督。严格执行省级乡村旅游区准入管理制度，对全县农村旅游区进行不定期的拉网式检查，对存在问题进行曝光，责令限期改正，进一步规范旅游市场。2.加快综合协调机制建设农村旅游发展的覆盖面很广，全面推进农村旅游发展是一项浩大的工程，需要在政府领导下，企业、行业协会等多方参与的基础上，推动农村旅游实现“共管”。在此基础上，政府要切实履行好政府的职责，建立健全的旅游发展综合办公室，统筹协调工作，形成合理的职责。合理配置人才，充分利用物力、财力，提升嵩县乡村旅游的经营水平。要充分调动社区领导干部，加强农村旅游管理工作，加强与各乡镇旅游主管部门的沟通，持续深化农村旅游互动机制，营造发展环境与人文环境。（二）明确政府角色定位概念界定1.加强基础设施建设嵩县要把握好有利机遇，积极争取上级专项拨款，按国家实行的公用事业标准，加大嵩县的乡村基础设施，同时，加强对农村基础设施的维护，使之成为嵩县农村旅游的重要基础设施，从而提升其在旅游市场中的竞争力。可以参考其它城市的乡村观光巴士，对嵩县的乡村旅游景点进行合理的规划。政府要尽快完善嵩县旅游景点的各项基础设施，从而使更多的旅游者到嵩县旅游胜地旅游，为旅游带来更大的经济效益。同时，加强乡村旅游基础设施建设，提高乡村旅游服务质量，做好基础设施维护保养工作，提升服务效能。2.平衡相关利益在乡村旅游开发中，既要做好法规制定、产业监督等工作，又要统筹资源，关注利益的合理分布。利益相关者的出发点、立场、诉求的内容和途径都不一样，当各方利益有矛盾时，政府应做好以下工作。一是当旅行社和政府的利益发生冲突的时候，政府应当避免和他们竞争。政府要转变职能，坚持服务观念，对各项指标进行全面的评价，补助发放到位，以达到最大的社会效益；二是当旅游经营者与当地村民利益发生冲突时，政府应该做到公开、公平、公正对待问题。若处置不当，极易使当地村民站到政府对立面，从而引发矛盾纠纷。为了避免深化矛盾，政府应该充分听取群众的利益诉求，让村民与旅游企业加强合作，参与旅游区日常经营。政府要做好组织者，成立多主体监督小组，聘请专业律师，规范合同格式，确保利益的合理分配。通过政府、企业、农村居民等多方利益的均衡和最大化，使农村旅游经济得到迅速发展。3.整合多方资源，搭建服务平台由于乡村旅游资源分散，旅游内容具有特殊性，因此，必须建立一个综合性的农村旅游信息平台。农村旅游发展需要政府的引导，由于农村旅游地区普遍缺乏有效的信息集成机制，无法形成一个完善的信息服务平台。一方面，要积极与上级沟通，利用政府的信息平台，及时向政府反馈最新的信息，使之更好地发挥其应有的作用。另一方面，嵩县乡村旅游主管要与时俱进，创新工作思路，组织各县旅游运营商共同建立信息化平台，广泛征求运营商对平台板块设置的意见，各景区基本资料由各个景区提供，专业人士对其加工、内容进行审查，并适时公布、更新，以达到信息共享的目的。（三）健全政策体系1.加大人才引进、培训力度农村旅游的规模化、高质量发展离不开专业技术人员。没有一个长期的吸引和培养机制，就无法打造一支高水平的乡村旅游团队。嵩县要大力引进和培养旅游专业技术人员。一是扩大招聘规模，保留一定的编制，并聘用具有乡村旅游管理工作经历的员工，提供物质保障，提高工作的吸引力，定期组织管理人员到先进地区、单位学习，提升管理水平，创新管理方法。二是加强农村旅游管理者的培训，根据农村旅游的现实情况，制订相应的培训方案，根据农村的实际情况，加强对农村居民的专业技能培训。同时，要到周边农村旅游发展比较好的区域进行考察，吸取先进管理经验，提升服务质量。2.完善资金扶持政策嵩县的经济发展程度低，乡镇工业企业数量少，财政收入与各乡镇的差距也很大，当前，当地大多数旅行社的实力还不强，对后续的发展心有余而力不足，景区整体建设水平一般达不到要求，尽管有一些私人资金投入，但是，要发展成一个高质量的乡村旅游，还远远不够。政府应营造良好的乡村旅游融资环境，积极组织各大旅行社来嵩县考察，为招商引资创造良好的条件，并给予支持。3.建立多元投融资体系嵩县发展乡村旅游有着独特的先天条件，而资金的充裕，也是它快速发展的保障。嵩县政府是乡村旅游产业的领头羊，因此要大胆发展、创新，构建多元化的投融资体制。一是财政要加大对乡村旅游的投入，要对当地农村的旅游业进行调研和评价，并把资金用于农村的发展，为提高农村旅游资金的利用效率，针对农村实际，对各类乡村旅游项目给予不同的补助。二是政府要加强招商引资，制定税收优惠政策，鼓励外商直接投资，鼓励外商和农民合作，以防止农民对外来公司的发展产生抵触情绪。三是协调银行、农村信用社等金融组织发展农村旅游产品，简化农村旅游企业和个人的审批手续，促进农村资金的流通，扩大农村地区的融资渠道。4.编制乡村旅游专项规划嵩县要制定并执行好乡村旅游规划，只有政府旅游主管部门统一规划、科学规划，才能使旅游资源得到有效利用和保护，以发展乡村旅游为契机，推动嵩县的经济发展。嵩县乡村旅游发展的总体规划应包含五个方面:一是要对景点进行交通、食宿、娱乐等基础设施建设；二是要做好乡村旅游的整体规划，例如工业、重点地区发展计划；三是做好乡村旅游商业模式类型的发展计划﹔四是做好营销策划﹔五是做好人才培训计划。比如要做好群众工作，充分挖掘嵩县的旅游资源，促进乡村旅游的发展。其次，要把土地规划和环境保护等因素都列入规划的范围，这样才能防止规划的不切实际、难以实施。

五、结论目前，嵩县的乡村旅游还处在起步期，要想加速发展，就需要政府的引导。从公共管理学的角度，对嵩县农村旅游开发中的政府职能履行进行了探讨，这对解决农村旅游问题、提升农村公共管理水平具有一定的借鉴意义，一方面为嵩县发展乡村旅游提出了一些具体的建议和措施。通过研究得出，嵩县在乡村旅游发展中，存在政府宏观调控不到位、发展方式不科学等问题。政府角色定位不清等原因导致了问题的产生。为了促进嵩县农村旅游的有序、健康发展，必须从转变政府职能入手，采取以下措施：一是要理顺农村旅游经营制度，强化政府对农村旅游的监管。二是要明确政府的角色，强化基层组织，整合各方力量，搭建服务平台。三是要完善政策制度，加大人才引进和培训力度，完善财政支持，构建多元化的投融资体制，制定乡村旅游发展的专项规划。由于我的知识水平和数据收集的不够充分，这篇文章还有许多不足。今后，我会在实践中不断学习，不断改进文章的局限，为嵩县政府的公共服务和政府机关的工作效率，提供更好的建议和措施。

参考文献曲延春.农村改革产品供给中的乡镇政府责任研究[M].北京：人民出版社，2020.薛金礼.基层社会治理新常态下乡镇政府职能转变研究[M].北京：中国社会科学出版社，2016.徐菊凤等.旅游公共服务：理论与实践[M].北京：中国民族出版,2014.陶国根.政府在乡村旅游发展中的职能定位探析[J].当代农村财经,2020(09):58-62.陶国根.乡村旅游发展中的政府职能优化研究[J].农业农村部管理干部学院学报,2020(02):29-33.唐廉等.乡村旅游中的政府职能定位探讨——基于扎根理论的实证研究[J].哈尔滨师范大学社会科学学报,2016(05):98-102.陈笑非.乡村旅游发展政府职能转变研究——以山东省东营市东营区为例[D].湖南农业大学，2020.杨交交.四川省蓬溪县乡村旅游发展中政府职能研究[D].贵州师范大学，2021.刘冰,周剑洋,卢霞,何紫棠.乡村旅游发展中的环境保护问题及对策研究[J].社会治理,