论环境公益诉讼的原告资格

论环境公益诉讼的原告资格

论环境公益诉讼的原告资格

论环境公益诉讼的原告资格

一、环境公益诉讼及其原告资格的概念

（一）公益的概念

公益是后起词，五四运动之后方出现，其意”公共利益”。所谓”利益”即客体对主体需要的满足，是对主体和客体关系的一种价值判断。正如陈新民教授所言：”利益是价值判断的结果，是人们以感觉肯定其存在之实益。”而”公共”有人理解为”共同”，有人理解为”大多数”。从更深的层次理解公益，首先必须合理地理解公益与私益的关系。

公益与私益是相对存在的概念。私益诉讼是指为了维护私人的权利而提起诉讼，因此私益诉讼的起诉人资格仅仅是特定的人。而公益诉讼是指在法律没有特别规定的情形下，任何人都可以为了维护公共利益而提起诉讼，因此公益诉讼的起诉人资格范围更加宽泛，针对的往往是不特定的人。由此可以看出，两者不但在起诉人资格上有差别，在诉讼的目的上也有很大的差别。公益诉讼主要是为解决不特定公众和人群的利益问题，私益诉讼是为了解决特定的个人利益之间的纠纷问题。

环境公益诉讼作为公益诉讼的一种。其是在公益与私益之间寻找环境利益保护和社会公平正义的平衡点，与此同时司法实践人员也需要在民事诉讼与行政诉讼之间寻找环境诉讼案件的利益平衡点，从而使环境公益与经济私益达到和谐。在具体落实环境公益与经济私益之时，必须遵循公益优先原则和补偿原则。从现在环境公益保护严峻的现状看来，我国必须注重对环境的保护和促进，公益优先原则有利于调动公民对公益诉讼的积极性，树立信心，保护我们的环境。而对于为了保护公益而受损的私益也必须给予补偿，从而达到平衡与和谐。

（二）环境公益诉讼的范畴

环境公益诉讼是一种与原告资格认定相关的诉讼方式和手段。环境公益诉讼的性质分为环境行政公益诉讼和环境民事公益诉讼。

环境行政公益诉讼是行政公益诉讼的一种，其以环境公益为救济对象。环境侵权是造成环境问题的重要原因，而其中行政机关在行政管理中的作为及不作为更具影响力。其目标是审查特定行政行为是否合法，即其合法性。环境行政公益诉讼的原告资格问题是要建立哪些主体能处于环境公益之保护而对行政机关不作为或不正确作为所导致的污染环境的加重或夸大而提起行政诉讼。

而环境民事公益诉讼在我国还处在起步阶段，个人为了公共利益而提起民事诉讼的现象广泛出现。根据不同的标准也可以做不同的划分。根据起诉主体不同，可以分为公民个人、社会团体、检察官以及政府机构提起的环境民事公益诉讼。根据不同的诉讼功能，可以分为诉讼前预防的环境民事公益诉讼和事后补救的环境民事公益诉讼。它具有以下特征：一、诉讼主体资格的广泛性；二、诉讼对象的多样性；三、具有明显的预防性；四、诉讼目的的公益性。

（三）环境公益诉讼原告的概念和分类

古罗马法谚”没有原告就没有法官”，所以只有具备了原告的主体资格，才能获得诉权进行诉讼，通过司法救济维护合法的权益。那么什么是原告资格呢？”原告资格是整个公法领域内最无定形（themostamorphous）的概念”。有人说原告资格是指当出现了权力或者权利滥用或误用时，谁可以提起诉讼。笔者认为环境公益诉讼的原告资格是指在环境遭受损失或有遭受损失危险时，可以合法启动环境公益司法救济程序，向人民法院提起环境公益诉讼主体的资格。简而言之，即谁有权提起环境公益诉讼。

若采用”实际损害”原则来认定环境公益诉讼原告资格，在我国可以包括四类：公民、环保团体、环境保护行政主管机关、检察机关。

公民往往是环境侵权行为直接或间接的受害人。根据我国《宪法》规定：”国家的权力属于人民，国家鼓励人民群众关心国家大事、管理国家和社会事务。”环境公益诉讼是人民行使当家作主权利的方式之一，其最终受益者是公民。但是我国《行政诉讼法》和《民事诉讼法》都将诉讼的原告资格限定为有直接利害关系，这样一来经常导致案件缺乏适格的原告，被排除在司法救济范围之外，而且无法对环境行政机关进行有效监督。

检察机关设立的目的就是为了维护公共利益。在公共利益受到损害的时候，检察机关为了维护和恢复公共秩序，必须有所作为。检察机关行使法律监督的方式就是通过公诉权，并且检察机关拥有各类资源，也有足够的经济能力负担诉讼成本。国外不少检察机关担任环境公益诉讼的主体，我国也有成功的例子。但是国外检察机关的法律地位和法律性质与我国有着本质差别，我国检察机关与政府是处于同一框架中的，政府财政是其活动经费的主要，并且与地方经济以及财政税收相关联，因此往往与关系密切，难以确保可以公正地代表弱势群体的利益。检察机关拥有对民事审判的监督权会导致法院难以保持

论环境公益诉讼的原告资格第2页中立。检察机关现时介入民事诉讼，非但不能带来权利扩张的结果，反而可能引发检察机关绝色的混乱和冲突。

环境保护行政主管机关是保护环境公益的当然代表，其有权力也有义务为保护环境公共利益而采取行动，也有足够的人力、物力和财力支持其参与环境公改变。此案一直上诉到联邦最高法院，联邦最高法院最终否认了塞拉俱乐部具有起诉资格。

塞拉俱乐部并不以其成员的利益受损害，而以其自己本身享有起诉资格是对传统起诉资格规则的挑战。通过此案，联邦最高法院确定了普遍的原告起诉资格规则：即一个人要具备”诉讼资格”，必须证明受到质疑的行为已经使其受到了”事实损害”（injuryinfact）。而被”事实损害”的利益不仅包括经济上的价值，还包括美学、环境方面以及娱乐方面的价值，这也是在司法实践中的第一次尝试，所以有美国学者将该案称作为”事实上损害”标准的首次”试水”。

塞拉俱乐部诉莫顿案表面上争论的是塞拉俱乐部是否具有诉讼资格的问题，但是从深层次看来其最重要的意义在于其很好地证明了环境公益诉讼的三大理论基础。

首先持反对意见的道格拉斯大法官提出了著名的”自然物”诉讼理论，其主张自然物可以代表所有形式的生命，比如”那些在吃木头的啄木鸟、那些山狗和熊、那些旅鼠和河流里的鲑鱼，都可以站在法庭上。虽然那些生态系统中不善于表达的成员无法自己表达意见，但是那些熟知它们价值和奇迹的人可以为整个生态社区代言。”同时在法学理论上，也有不少学者们为动物、生命体和自然主张权利。所以道格拉斯大法官认为，本案应该为”矿金峡谷诉莫顿案”。但是我国法律明确民事法律关系是一种社会关系，社会关系是人与人之间的关系，而不可能成为人与自然之间的关系，因此必然将自然物排除在外。可见，”自然物”诉讼理论不可能成为我国环境公益诉讼制度的理论基础。

其次是法益扩大说理论，塞拉俱乐部主张该地区的开发将破坏国家公园的美丽景色，也将破坏自然和历史景观，并且影响野生动物栖息，所以请求撤销联邦地区法院的决定。联邦最高法院的答复承认了美学和环境方面的利益，”就像优裕的经济生活一样，是我们社会生活质量的重要组成部分”由此可以看出法益扩大至美学、环境方面，甚至是宗教利益也是法律保护的对象，从而把原告诉讼资格规则的救济范围进一步扩展到非经济上的损害。但是该理论要求享有诉讼资格的环保团体或者其中的某个成员必须遭受了事实上的损害或有损害之虞方能提起诉讼，”事实上的损害”是指因为被告的行为而受到实际的损失（actuallyharmed），这就限制了环保团体的起诉资格。

最后是环境权论，美国塞拉俱乐部案提出的要保护的环境是包括人类环境这个整体，包括风景权、环境美学权、清洁空气权等等，因而其是一项概括性的权利。

（二）我国环境公益诉讼原告资格理论

原告资格问题可以成为我国环境公益诉讼的”瓶颈”,原告作为诉讼的发动者，因为缺乏清晰的界定，往往因缺乏资格而启动不了。我国《民事诉讼法》第一百零八条第一项规定：”原告必须是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织”。由此可以看出，我国采取比较彻底的原告一元化理论。而环境公益作为一种比较抽象的社会公益，有时候其受害者不是那么直接、实际的。所以直接导致在面临一些大气污染、森林砍伐等问题时，没有合适的原告可以对其主张所有权和专属使用权，就很难提起环境公益诉讼。其实在我国理论界关于当事人适格的理论从”直接利害关系人”理论到”一般利害关系人”理论、再到”程序与实体上双重适格”理论、再到”程序当事人与实体适格当事人相区别”理论的变迁。但是立法上仍然没有改变。

此外根据我国《行政诉讼法》第八条的规定：”公民、法人或其他组织认为行政机关或行政机关工作人员的具体的行政行为侵犯了其合法权益，有权依据行政诉讼法向有关法院提起诉讼。”所谓”合法权益”必须是具体的行政行为侵犯了其具体的人身或财产权利，不能是抽象的行政行为，也不能是抽象的、一般的权益。且”公民、法人或者其他组织”都必须是行政相对人或利害关系人。这样的规定使得行政诉讼的原告受到限制，从而也不能有效地覆盖到环境公益诉讼。

虽然我国《环境保护法》、《大气污染防治法》、《水污染防治法》以及《固体废物污染环境防治法》都对原告的资格作出了相关规定，”公民对污染和破坏环境的单位和个人有权检举和控告”。但是这些都没有直接体现到诉讼法层面上，并且在司法实践中也总是对”控告”一词狭义理解，局限于行政措施上向环保部门告发，但是并不包括公民通过诉讼的方式对破坏环境资源、污染环境的行为予以制止、纠正和保护。所以私人为了维护公共利益和分散的个人利益而起诉正是正在形成的法治社会的必然趋势，因此公益诉讼也就必然给这种先天不足的当事人理念形成最大的冲击波。传统的环境公益诉讼原告资格理论已经无法适应当今社会快速发展的需求，而它的完善是一个系统的过程。

四、我国环境公益诉讼原告资格理论的发展

美国环境公益诉讼原告资格理论是美国当时社会现象与宪政文化在环境诉讼法上体现。实践走在立法前面，面对我国日趋严重的环境污染和环境破坏，虽然理论界一致认为环境公益诉讼原告资格扩张是大势所趋，但是目前我国立法尚未规定，至于我国环境公益诉讼原告资格理论的构建应当以何种理论作为支撑基础，笔者认为环境权理论更加适合我国的国情和发展需要。

（一）环境权理论的发展

中外法学界对”环境权”众说纷纭、莫衷一是。邹雄教授认为：”环境权是自然人享有适宜自身生存和发展的良好环境的法律权利。”这里的”良好环境”是指由土地、大气、水等组成的生态系统，表现为对环境污染、破坏和冲击的容量、环境舒适度、可观赏性等系统功能。这里的”自然人”不仅包括当代人也包括后代人，我们的下一代虽然尚未出生，但是他们与我们享有共同的生存环境。如果发生或可能发生”臭氧层空洞加大”、”气候变暖”、”水土流失”以及”沙漠扩展”等等既危及人的生存又难以逆转的情形时，才构成对”环境生态功能”的损害，从而构成侵害环境权。

而环境侵权是承担民事责任的行为，其客体只包括人身权和财产权，不包括环境权。如果将环境权纳入环境侵权的客体内，现在的侵权法体系难以对环境侵权行为进行救济，而另外立一套新的救济体系，就会徒增立法成本。因此，环境权属于人身权、财产权以外兼具公、私因素的社会法权利，其实现必须通过民众、环保团体以及政府部门的共同努力，而其前提则是在法律上明确规定公民享有环境权并对其概念作出与人身权、财产权等传统民事权利相区别的清晰界定。

目前我国虽然有四十多部环境保护的法律法规，但是尚缺乏对公民环境权的保护，其中最主要的原因是缺乏宪法的保护。我国宪法在公民基本权利上并没有涉及公民环境权的相关条款。而作为环境保护基本法的《环境保护法》也仅仅规定了公民保护环境的义务以及对污染环境的检举控告权。从我国整体的法律看来，在立法上更多地强调国家和个人在环境保护方面的职责，而不能从公民的角度讲环境权问题。这就出现了现实司法实践中日益增多的侵犯公民环境权的现象，但是公民对未对自身人身和财产权益造成直接损害的环境侵权行为还无法行使起诉权，无法寻求保护。由此可见，要在我国构建环境公益诉讼制度，必须首先由宪法和法律对公民环境权作出明确规定，否则环境公益诉讼就成了无源之水、无本之木。

（二）社会团体以及非直接利害关系人环境公益起诉权的规定及其缺陷

《国务院关于环境保护若干问题的决定》第10条规定：”……建立公众参与机制，发挥社会团体的作用，鼓励公众参与环境保护工作，检举和揭发各种违反环境保护法律法规的行为。”若社会团体以及没有直接利害关系的公众的作用仅仅局限在检举环境破坏行为和揭发环境资源违法行为的话，那么在遭受环境污染和生态破坏的受害者在基于其他外在的行政压力或者某些经济原因不敢甚至是不能提起环境公益诉讼，并且环保部门及其他有职权的机关也没有及时对其违法行为进行纠正时，危害环境资源、破坏生态环境的行为就不能得到有效的法律对抗。这种情况显然是不能满足现代环境资源保护以及公众参与的内在需要的，因此必须运用一定的方法切实地加强并且真正落实社会团体和非直接利害关系人在环境资源行政诉讼中的作用。目前看来，我国已经有关于社会团体可以支持民事起诉的法律规定，例如在《民事诉讼法》第15条规定：”机关、社会团体、事业单位对损害国家、集体或者个人民事权益的行为，可以支持受损害的单位和个人向人民法院起诉。”但是对于团体是否可以代表其成员提起环境资源行政诉讼的问题，我国的法律还没有相关法律规定予以涉及。

（三）环保民间团体的优势

环保民间团体既对政府的环境管理活动进行监督，又是对政府环保工作中的不足进行补充。是政府与公众之间的桥梁，加强了政府与公众之间的。在我国环境公益诉讼中，环保民间团体应当成为适格的原告，享有提起环境公益诉讼的权力。这是因为环保民间团体具有很多其他组织或单位所不具有的优势。

首先，工作的涉及面广。环保民间团体着眼于整个社会的大范围的环保，从各个方面开展环境资源的保护活动，使得环境保护从政府某个部门的职能转变为公