我国人事档案管理制度改革方向的探索分析研究-从构建新型国家与公民关系的角度 人力资源管理专业

我国人事档案管理制度改革方向的探索——从构建新型国家与公民关系的角度目录1.问题的提出 32.我国人事档案管理制度的形成及发展概况 33.我国人事档案管理制度改革的意义 44.我国人事档案管理制度存在的问题及根源 54.1形成过程缺乏程序公正 54.2缺乏对公民权利的保护 54.3无法满足市场经济对于人事信息资源管理的需求 64.4无法适应现代公民社会的公平、公正原则 75.基于构建新型国家与公民关系的我国人事档案管理制度改革建议 85.1建立健全人事档案法律制度和监管制度 85.1.1树立以人为本的立法理念，保障公民正当权利 85.1.2体现与时俱进的时代精神，去除旧人事档案管理制度中落后规定 95.1.3坚持权责统一的基本要求，明确人事档案管理者的权利与义务 95.1.4构建社会主义和谐社会，规范人事档案形成程序和管理程序 95.2保障人事档案当事人权益 105.2.1保障公民平等权和自由权 105.2.2保障公民知情权和控制权 115.2.3保障公民利用权和隐私权 115.3建立服务型人事档案管理制度 115.3.1人事档案的社会化 125.3.2人事档案制度服务对象多元化 126.结语 13摘要：在经济全球化和政治民主化浪潮的推动下，我国已然开始走入转型之路，需要改革社会制度来配合转型的有效推进。在我国人事档案领域，立法理念和管理理念落后陈旧，并实行封闭型、面向组织和以事为本的管理体制，与开放型的以人为本的现代化民主社会并不契合。在新形势下，传统人事档案管理制度的优势越来越弱化而弊端越来越明显，妨碍了社会的转型发展和新型国家与公民关系的建立。显然，我国的人事档案管理制度已经走入了不进则废的关键时期。笔者将从构建新型国家与公民关系的角度出发，分析我国现行人事档案管理制度存在的问题及根源，依据国家与公民关系的一般理论，探索人事档案管理制度改革的方向。关键词：人事档案管理制度，改革，新型国家与公民关系，民主化Abstract：Underthetideofeconomicglobalizationandpoliticaldemocratization,Chinahasbeguntoundergoatransition,andit`snecessarytoreformthesocialsystemsothatthetransitioncanbeeffectivelypromoted.Thelegislativeideasandmanagementideasofthepersonnelfilesinourcountryarebackwardandobsolete,andtheclosed,organizationorientedandcasebasedpersonnelfilemanagementsystemhavenotcompatiblewiththeopenandpeople-orientedmoderndemocraticsociety.Underthechangeofthesituation,theadvantagesofthepersonnelfilemanagementsysteminChinaarebecomingweakerandweaker,andthedisadvantagesarebecomingmoreandmoreobvious,whichhindersthetransformationanddevelopmentofthesocietyandtheestablishmentofthenewrelationshipbetweenthestateandthecitizens.Fromtheperspectiveofthenewrelationshipbetweenthestateandthecitizen,theauthorwillanalyzetheexistingproblemsandrootsofthecurrentpersonnelfilemanagementsysteminChina.Andaccordingtothetheoryoftherelationshipbetweenstateandcitizen,weshouldexplorethedirectionofreformofpersonnelarchivesmanagementsystem.Keywords:PersonnelFileManagementSystem,Reform,Thenewrelationshipbetweenthestateandthecitizen,Democratization.

问题的提出随着我国新一轮深化改革的全面启动，我国的政治体制改革建设取得了重大突破，民主政治建设迈出重大步伐，特别是国家与公民的关系成为了改革的重头戏。新型国家与公民关系是和谐、统一的关系，主要是解决转型期公民权利崛起与国家政治集权和体制僵化的矛盾。探索和研究怎样在新时期构建新型国家与公民关系，有利于从政治哲学的层面弄清楚我国政治体制的弊端及其根源，捋清并破除政治体制改革和民主政治建设过程中的阻碍，最终有利于我国社会主义现代化的建设和民族复兴的实现。当下我国的政治体制改革在于提升国家治理能力，从制度层面实现民主权利的保障。新型国家与公民关系中公民权利与国家利益本质上是和谐、统一的，国家权力的权威性在于它尊重和保障公民权利，符合中国特色社会主义政治制度的基本政治理念。改革人事档案管理制度是构建新型国家与公民关系的重要体现，研究人事档案管理制度的改革正是我国政治体制改革和民主政治建设的一部分。我国人事档案管理制度是形成于计划经济时代的公共政策工具，已无法适应市场经济社会的需要和时代的发展，阻碍了社会机制的运行和公共治理。在我国新一轮全面深化改革启动之际，改革陈旧落后的人事档案管理制度势在必行。笔者从构建新型国家与公民关系的角度出发，分析我国现行人事档案管理制度存在的问题及根源，依据国家与公民关系的一般理论，探索人事档案管理制度改革之路。我国人事档案管理制度的形成及发展概况人事档案制度在我国的封建社会时期就已经出现和发展，并逐渐适用于封建王朝的统治。然而新中国现行的人事档案管理制度并不是从封建时期的人事制度的基础上发展来的，而是在抗战时期学习了苏联的经验，借鉴了苏共管理党员的做法。我国现行的人事档案制度在20世纪40年代初，也就是中国共产党为了保证组织内成员的忠诚和纯洁而发起“延安整风”的时期有了雏形。抗战胜利新中国成立后，人事档案制度的发展进入困境，直到1956年《干部档案管理工作暂行规定》被制定出来，才进入规范化和法制化的轨道，在此基础上，工人档案和学生档案也相继建立，我国的人事档案制度正式形成。不幸的是，1966年爆发的“文化大革命”非常严重地破坏了我国人事档案制度的发展成果，使其陷入了混乱和瘫痪。为了使我国的人事档案工作回归法制的正规，全国干部档案工作座谈会于1956年第一次召开的24年后再一次召开，并且制订了诸如《干部档案工作条例》这样的多个政策文件，保证了人事档案管理工作在制度层面的规范性，促进其不断发展和进步。20世纪90年代初开始，以《中华人民共和国档案法》为依据的《干部档案工作条例》（第三次全国干部档案工作座谈会后修订并重新颁布）、《企业职工档案管理规定》以及《流动人员人事档案管理暂行规定》共同构成了我国现行人事档案管理制度的主要规范。3.我国人事档案管理制度改革的意义我国传统的人事档案管理制度在为党和国家选拔、任用人才，提供人才信息方面曾发挥过很大的积极作用。当前，在全球信息化浪潮的背景下，人力资源作为最重要的生产要素，迫切需要切实有效的管理理念和管理体制来进行规范和调控，使其在社会建设的过程中能发挥最大效能。因此，人事档案管理制度的改革势在必行。其意义表现在：政治层面。公民意识开始大范围觉醒，公民权利崛起，民众维权和要求限制国家权力的呼声越来越高。对权力过于集中的传统人事档案管理制度进行改革，有利于解除政治体制对公民权利的控制和压抑，有利于保障人民的当家作主的地位。经济层面。由国家计划到市场机制的转变，多种所有制经济进入了市场，生产力的不断发展和经济的不断繁荣，迫切需要比传统人事档案制度更符合市场需求的人力资源管理制度。改革服务于政治控制的传统人事档案制度，推出服务于经济发展的新型人事档案管理制度，是坚持以经济建设为中心的体现，有利于推动我国社会主义市场经济的大繁荣。文化层面，自由主义思想和集体主义思想的冲突与矛盾不断发展，公民开始争取更大的相对自由，实现从“单位人”的身份解脱，成为“社会人”。改革封闭、内向的传统人事档案管理制度，构建社会化、开放化的人事档案管理制度，充分考虑了人的全面发展，有利于人才的流动和社会经济的繁荣。社会环境层面，我国社会正值转型时期，中国共产党十六届四中全会提出建设和谐社会，和谐社会要求“以人为本”保障公民权利，推动民主和法治的建设。改革强调控制的人事档案管理制度，推行强调服务的新型人事档案管理制度，有利于规范人事档案工作，提高人事档案管理的科学性和高效性，推动国家治理体系和治理能力现代化目标的完成。4.我国人事档案管理制度存在的问题及根源4.1形成过程缺乏程序公正近年来，人事档案管理领域“档案造假”、“以档谋私”、捏造“黑材料”等现象屡见不鲜。掌权者之所以能利用人事档案达到某种不良目的，为自己谋取不正当利益，是因为人事档案不仅关乎就业、升职、工资待遇、社会保障以及退休金等等个人利益问题，而且传统人事档案管理制度落后性与其带有的专制色彩和人治色彩极其容易滋生腐败现象。其根源是我国的人事档案管理制度的法制进程滞后于社会的转型与发展，在人事档案建立与管理的过程中组织权力没有受到足够监督和约束，与其应履行的义务不相对等。从建立新型国家与公民关系的角度来看，为了在治理国家的过程中体现人民的意志、防止权力被滥用，新时代下的中国坚持依法治国的基本策略，摈弃人治思想和专制思想，建设民主公正、权力制衡的社会主义法治国家。然而我国的人事档案管理制度发展滞缓，并且仍然带有计划经济时代的行政控制色彩，档案的形成过程缺乏程序公正，主观随意性强。人事档案领域不仅缺少反映现代社会运行规律的法律规章的强制性规范，也不能反映人事档案的主体——公民对于自身人事档案信息的主动权。4.2缺乏对公民权利的保护我国人事档案管理制度的相关法律法规中没有体现出对公民权利的充分保障。《干部档案工作条例》第三十一条第五款规定：“任何人不得查阅或借用本人及其亲属档案。”参考文献：中共中央组织部、国家档案局：《干部档案工作条例》，组通字[1991]13号同样含义的规定也分别出现在了《企业职工档案管理条例》第十七条第四款劳动部、国家档案局：《企业职工档案管理条例》，劳力字〔1992〕33号以及《流动人员人事档案管理暂行规定》第十四条第四款中共中央组织部、人事部：《流动人员人事档案管理暂行规定》，人发(1996)118号参考文献：中共中央组织部、国家档案局：《干部档案工作条例》，组通字[1991]13号劳动部、国家档案局：《企业职工档案管理条例》，劳力字〔1992〕33号中共中央组织部、人事部：《流动人员人事档案管理暂行规定》，人发(1996)118号我国人事档案管理制度中个人信息知情权和个人信息控制权缺失的根本原因是公权力与私权利的失衡。我国的人事档案管理制度是从中国共产党的干部人事档案制度演变而来，革命时期为了避免信息泄露而对当事人进行保密。上个世纪80年代末，我国为了保证国家利益在特殊的国内外政治经济环境下不受敌对分子的侵害，颁布《中华人民共和国保密法》。此法案在一段时间内符合社会的发展要求，却在时代的发展和国内外形势的变化下滞后于开放型的现代社会，值得提起的是它至今为止仍深深影响着人事档案管理制度，限制了人事档案的适度公开，妨碍了人事档案当事人知情权的实现。从国家与公民关系的角度看，过去歌颂“大公无私”、“舍己为人”等舍弃公民个体权利实现国家利益的行为，把公民比作国家的“砖头”，忽视公民的个人发展而强调个人服从集体安排，使公民沦为国家机器的零部件，这实质上是高度集权的政治下，国家公权力的肆意膨胀对于公民私权利的侵犯。改革开放的基本国策和依法治国的基本方略让我国的社会主义现代化建设和法制建设实现了飞跃，国家与公民的关系发生了实质性的转变，国家对公民权利的管制作用越来越小，宪法和其他各项法律保障着公民权利得以实现和维护。处在这样的转型时期，新形势与旧制度的矛盾不断凸显出来，现行的人事档案制度明显偏向于公权力，控制和压抑公民的私权利，而现代社会的公民则要求制度解放私权利、限制公权力，谋求公权力与私权利的平衡与制衡，实现自身的隐私权、个人信息知情权、人事档案利用权、信息控制权。4.3无法满足市场经济对于人事信息资源管理的需求现行的人事档案管理制度的弊端在当今社会“弃档”现象愈演愈烈的情形下暴露无遗。第一，人事档案内容较为单一、多是抽象、主观性的组织评价与政审意见，鲜少体现个人的专业技能、实际贡献、特长爱好、性格特质等具象、客观评价指标，所以在市场经济中的人力资源配置中显得较为“鸡肋”；第二，人事档案的管理混乱，档案的收集、整理程序不规范、工作效率较低，更严重的是多头管理、无人管理等情况加重了利用人事档案资源的难度，阻碍了经济的发展和人才的流动。造成以上人事档案制度困境的根源是我国的人事档案管理制度尚未形成符合现代社会运行规律的科学体系，以事为本的管理理念过于陈旧，突出“人档不分”和“档随人走”的管理方法呆板落后。从国家与公民关系的角度看，国家应该是实现公民权利的手段，为了实现最广大人民的根本利益，中共十六届四中全会正式提出“构建社会主义和谐社会”人民网.中共中央关于加强党的执政能力建设的决定[EB/OL].[2004-09-26].人民网.中共中央关于加强党的执政能力建设的决定[EB/OL].[2004-09-26]./GB/shizheng/1026/2809350.html5贺明吓.转型期我国政府与公民关系探讨[D].陕西师范大学,2007.6刘晓岩.对人事档案制度的思考[J].兰台世界,2005(06):45.7林莉,刘祖云.政府与公民关系研究:回顾与延展[J].深圳大学学报(人文社会科学版),2010,27(02):42-48.8罗月桂.公权与私权的平衡:公民人事档案知情权充分实现的必要条件[J].档案,2011(03):24-26.9于辉.新公共服务理论对我国传统人事档案管理工作的冲击[J].黑龙江档案,2011(03):14.10许长.论人事档案法制建设中公权与私权的冲突与调适[J].兰台世界,2016(15):34-35.11陈潭著.单位身份的松动中国人事档案制度研究.南京：南京大学出版社,2007.05.12贾云飞.“人事档案”公民社会化探索[J].兰台世界,2013(S2):142-143.13王云庆,李晓丽,武丹.关于创新人事档案管理制度与模式的探索[J].中国人力资源开发,2007(04):61-64.14王利平.改革开放30年来的公民权利崛起——基于国家与公民关系的视角[J].中共福建省委党校学报,2009(04):36-40.15陈红太.中国政治体制改革的现状和趋势[J].中国特色社会主义研究,2010(03):22-27.16程竹汝.论政治体制改革的重点与国家治理体系现代化[J].上海行政学院学报,2014,15(02):55-61.17初阳.改革开放30年来中国社会主义民主政治建设的经验和面临的挑战[J].政治学研究,2008(04):9-19.18武建权.我国人事档案法律制度中的个人信息自决[D].华东政法大学,2014.19杨海坤.PreservationofHumanRightsastheBasisandObjectiveofaModernStateGovernanceSystem[J].HumanRights,2015,14(01):23-34.

4.4无法适应现代公民社会的公平、公正原则在我国人事档案管理制度中，几乎只有“体制内”的群体才能一直享受到人事档案带来的好处。几乎所有的农民、农民工这样的社会底层人士因为没有入团、入党经历，只有接受义务教育时期的学籍档案，甚至完全没有人事档案。除此之外，部分选择“体制外”就业的社会成员面临的是没有及时将人事档案转到人才流动服务机构或没有定期缴纳人事档案保管费而导致人事档案失效。没有人事档案或者人事档案失效的群体，在办理入党、出国、退休等事务时会由于缺少证明材料而困难重重，很多本来应该享受到的权益无法实现。产生这种问题的根源是我国人事档案管理制度政治性强而服务性弱，社会主义初级阶段尚未消除的“官本位”思想和封建等级思想对我国社会管理体制的影响，人事档案管理制度没有对全国公民提供公平公正的人事档案管理服务。从国家与公民关系的角度出发，中国共产党十六届三中全会提出以人为本的科学发展观：“坚持以人为本，就是要以实现人的全面发展为目标，从人民群众的根本利益出发谋发展、促发展，不断满足人民群众日益增长的物质文化需要，切实保障人民群众的经济、政治和文化权益，让发展的成果惠及全体人民。”现行的人事档案管理制度还残留封建等级色彩和专制色彩，没有体现出对所有公民的平等和公正，不符合政治民主化的公民社会对于社会管理制度的要求。5.基于构建新型国家与公民关系的我国人事档案管理制度改革建议5.1建立健全人事档案法律制度和监管制度从新中国成立到改革开放以前的几十年间，我国社会的方方面面都由高度集权的政治所控制，国家与公民之间是权力控制与权利被管制的关系；改革开放以后，公民权利开始崛起，国家与公民的关系转变为权利的捍卫工具与权利的主体的关系，中国共产党开始强调运用法律管理国家，约束组织和个人的行为，保障集体和个人的利益。在新型国家与公民关系中，国家权力来源于公民让渡自身的部分权利，国家权力是实现公民权利的手段。为了防止国家权力的肆意膨胀导致公民权利受到控制和侵害，应完善法律制度和司法体制，将国家权力关到制度的“笼子”里，使其在可控的范围内发挥作用，有效地维护社会的公平和秩序。为顺应时代潮流构建新型国家与公民关系，我国人事档案管理制度的改革首先要着重于推动人事档案管理的法治进程，保证人事档案管理工作有法可依。同时要建立合理完善的监管制度，将人事档案领域的公共权力规范化，保证人事档案管理工作的程序合法，做到有法必依、执法必严、违法必究。5.1.1树立以人为本的立法理念，保障公民正当权利建立健全人事档案法律制度首先要确立以人为本的立法理念。制度设计应秉持“公民本位”的思想，以人的全面发展为基本点，要求人事档案的形成过程去形式主义，管理过程去除机械性，增加能体现个人能力特征、工作贡献等材料的收集，保障人事档案的个性化，使其能在公民的面对个人发展机会时起到实际效用。人事档案法律制度应体现民主社会中我国宪法赋予公民的平等权，凡是中华人民共和国合法公民，都有权享受人事档案管理制度向公民提供的权益和服务，有义务为自己的人事档案行为而负责。人事档案法律制度应体现民主社会中我国宪法赋予公民的自由权，对于利用卡住人事档案妨碍我国公民行使迁徙自由权等行为，应明令禁止且设置行之有效的惩罚办法。5.1.2体现与时俱进的时代精神，去除旧人事档案管理制度中落后规定在我国人事档案管理制度的法制建设中，必须与时俱进，适应社会主义市场经济环境，符合政治越来越民主、自由的现代社会，反映思想解放、国际间文化交流频繁的氛围，体现和谐、统一的新型国家与公民关系。新的人事档案法律制度应将人事档案从“行政控制”中解放出来，而在完善的法律体系和司法机制下推进人事档案社会化，提供满足公民根本利益和需要的人事档案管理公共服务和相关产品，比如可建立社会人事档案代理机构向社会成员提供人事档案代理服务。同时应坚持以人为本，解除人事档案管理制度对公民权利的管制，去除“任何人不得查阅本人及其亲属的人事档案”等不合理的规定。另外，上世纪80年代颁布的《中华人民共和国保密法》较大程度地影响了我国人事档案管理制度，但由于其是在特殊时期针对特殊国情而修订的，在新形势下明显滞后于当代社会的发展，妨碍了国家治理能力的提升，且阻碍了我国人事档案的适度开放，应予以修订。5.1.3坚持权责统一的基本要求，明确人事档案管理者的权利与义务在我国人事档案管理体制中，组织权力在人事档案的形成过程和管理工作中几乎掌握了全部的主动权，而公民这个过程中参与度非常之低，只有在个人材料尚未归入人事档案之前具有一定的主动权。所以要在推进人事档案管理制度的法治进程中对组织权利进行制约和管控，一方面要削弱组织对人事档案近乎垄断的控制，在法律层面明确规定人事档案形成单位和管理者的义务；一方面要赋予公民对个人人事档案一定的控制权。这本质上就是在人事档案管理领域中推动权力的规范化，以及坚持依法治国基本要求——权利与义务相对等。5.1.4构建社会主义和谐社会，规范人事档案形成程序和管理程序要取缔人事档案管理工作中的种种乱象，就要从构建新型国家与公民关系、构建社会主义和谐社会的角度出发，强调民主、法治、人权，限制公权力和组织权力，实现权力的规范化，从源头上防止滥用公权、以权谋私等现象。所以人事档案管理制度的改革要制定合乎我国国情、利于社会与人的发展、统筹兼顾多元利益主体的法律规章，根据“以人为本”的管理理念制定人事档案管理工作的统一标准，以规范人事档案形成程序以及人事档案管理工作，维护人事档案领域的正义与秩序，提高人事档案管理工作的科学性与高效性。5.2保障人事档案当事人权益在封建旧中国，没有国家与公民的平等关系，只有皇帝与臣民、朝廷与百姓的不平等关系，传统文化中宣扬对国家的“忠”“顺”而忽视个人权利的国家本位的思想在现代的政治领域和思想领域还存在顽固残留。改革开放前的计划经济时代集体主义思想笼罩着整个中国大地，公民与国家的关系是零件与机器的关系，为了实现全民族的发展而牺牲部分人的利益被正当化，个人利益在集体利益面前不值一提。改革开放后随着市场经济体制的发展和社会的开放，个体本位的意识和个人主义思想开始推动国家与公民关系的转变，这个阶段的政治转型、经济转型、社会转型纷纷揭示了一个道理——国家是实现公民权利的手段,公民权利的实现是国家各项活动的最终目的。新型国家与公民关系中公民权利与国家利益本质上是和谐、统一的，国家权力的权威性在于它尊重和保障公民权利，我国人事档案制度作为一项常规性政策工具，只有进行民主化改革，充分尊重和保障公民权利，才能与中国特色社会主义政治制度的基本政治理念相适应。5.2.1保障公民平等权和自由权中华人民共和国宪法规定公民一律平等，我国的人事档案管理制度应当保证每一个合法公民都有权利建立人事档案，人事档案管理制度应平等地对不同民族、不同家庭出生、不同阶层、不同宗教信仰、不同教育程度的合法公民提供权利保障，同时要求公民承担相应的义务。宪法规定我国公民在法律范围内有独立行为而不收他人干涉的自由权利。然而某些地方或单位领导为了本组织利益制造“人质档案”卡住人才，妨碍公民行使自由择业、自由迁徙的权利。所以人事档案的改革需要从尊重公民的自由权出发，削弱组织对人事档案过大的控制权，惩治侵害公民自由权的行为，杜绝“人质档案”现象再次发生，促进人才的合理流动。5.2.2保障公民知情权和控制权“为保障公民、法人和其他组织获取政府信息，提高政府工作的透明度，促进依法行政，充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用”，国务院于2007年4月制订了《中华人民共和国政府信息公开条例》。我国的人事档案属于国家的公共信息，记录着公民的个人信息，对公民的生活以及发展产生影响，所以公民理应对个人人事档案具有知情权。改革应改变过去超封闭的做法，适当向当事人公开人事档案及人事档案的处理过程和结果，并赋予公民在自身人事档案形成和管理过程中一定的参与权和控制权，使其在个人信息录入人事档案过程中出现不完整、不正确的情况时有权申请修正，且有权利用法律工具追究渎职者的责任。只有这样才能保证人事档案的完整性和真实性，促进人事档案管理工作的透明和公正。5.2.3保障公民利用权和隐私权在人事档案管理制度的改革中，应强调人事档案不仅仅只为组织管理个人所用，以其记录证明等功能在公民争取发展机会、实现公民权利时发挥作用，才是人事档案真正的使命。所以人事档案管理制度的改革需要从为组织利用的身份制度转变为一种为社会多元主体利用的信用制度，此过程要配合人事档案管理的现代化和网络化，运用现代信息技术将人事档案管理制度改造成在市场经济人力资源配置中发挥更大作用的社会信用平台。在提高人事档案利用率同时，要注重保障公民的隐私权，在社会组织和个人利用人事档案之时，涉及到公民个人隐私的部分，应严格对当事人以外的主体保密。5.3建立服务型人事档案管理制度在传统的国家与公民的关系中，政府宣扬“国家本位”的思想，要求国民顺应统治、服从政府的安排，公民成为政府的附庸。新型国家与公民关系中国家与公民的利益本质上是一致的，要求政府秉持“公民本位”的思想，坚持以人为本，减少对社会、经济、文化领域的政治控制，而在完善的法律体系和司法机制下提供满足公民根本利益和需要的公共产品和公共服务。从构建新型国家与公民关系的角度出发，要让国家权力真正成为实现公民权利的手段，人事档案管理制度应该由服务于国家权威转向服务于于公共利益。第一，要改变人事档案对个人命运的决定性作用，淡化人事档案的政治色彩，弱化