财政研究论文-积极财政政策与税制改革.doc

财政研究论文-积极财政政策与税制改革一、我国继续实行积极财政政策的必然性进入新世纪后，我国宏观经济面出现了复苏的迹象，扩张的政府投资推动了经济的增长，出口有了较大的恢复性增长，居民消费回暖。这些迹象表明，反周期调节的积极财政政策取得了成效，预示着我国的宏观经济调控已由反周期调节转为促进经济持续增长的新阶段。尽管2001年上半年我国经济出现了转机，但社会投资乏力和居民消费不足的问题并没有得到根本改变。特别是美国“9·11事件”以后，美国经济出现了大幅振荡，有人预计世界经济将出现衰退，而且恰在此时，我国结束了“入世”的各项谈判，正式成为世贸组织成员。在这样的环境下，我国经济将必然随世界经济形势的变化而波动。这就是说，推动经济增长的三大因素投资、消费和出口并没有从根本上得到恢复，即我国经济并没有进入到自发地稳定增长的阶段，而必须继续依靠实行积极财政政策的刺激，实现经济持续地发展。二、扩张性支出政策的局限性根据现代经济理论，结合上述分析，即使在中国国情下，当经济处于低谷时期，政府刺激经济增长的手段主要表现在两个方面：一是扩大政府的公共支出，利用财政投资的乘数效应，拉动经济增长；二是利用减税的手段，刺激内需，促进经济复苏。从理论角度分析，增加政府公共支出的乘数作用大于国家减税的乘数作用，因而，从政府宏观调控的成效而言，在短期内增加公共事业投资是刺激经济的最显著的手段之一，也可以说是最常用的手段。然而，从促进经济增长的中长期政策来看，单纯地或长时期地依靠增发国债扩张支出的财政措施，很难支持经济的长期稳定增长，而日益扩大的财政风险可能会损害经济增长的基础。这就是说，扩张支出的财政政策是有其局限性的。这是因为：1.以短期目标为主的扩张支出政策对经济的中长期增长作用有限。在经济生活中，政府将增发国债、扩大公共支出作为应付经济衰退、刺激经济回暖的宏观调控政策，只能是一项特定的短期经济政策，它对社会和居民的投资、消费行为只起到一种间接的带动作用。虽然政府扩大公共支出对目前的投资与消费行为产生直接的刺激作用，但是国民经济能否获得有力的、长久的稳定增长，则主要在于微观经济主体的内在动力。2.举债是有限度的，过度发行国债会造成财政风险和债务危机，从而损害经济增长的基础。债务风险可以据财政债务依存度、国债偿债率和国债负担率等指标来判断。从世界各国看，国家财政债务依存度一般为1520%，中央财政则为2530%.我国的实际情况是，20世纪80年代以来国家财政债务依存度不断上升，1998年达到29.7%，中央财政债务依存度1998年更高达71.1%（注：中国税务报2001年9月11日），均大幅超过警戒线。国债偿债率这个指标一般应控制在10%，我国1995年按国家财政和中央财政收入分别计算的偿债率为14.1%和27.1%，1998年则分别为23.8%和48.1%（注：中国税务报2001年9月11日），都远高于警戒线几倍以上。国债负担率是指国债累计金额占GDP的比重，1998年我国为13.5%（注：中国税务报2001年9月11日），这比国际标准低得多，似乎我国的债务负担并不重。但由于举债历史、国情和计算口径都不尽相同，这一指标并不能真实反映我国的债务负担。从上述数据可知，我国的财政风险已经是客观存在的。3.我国的举债空间有限。这除了受上述财政债务依存度和偿债率影响外，更重要的因素是自改革开放以来，我国基本上实行的是赤字财政，除了1985年有预算结余外，其他年度均有赤字。国家连年发行国债，到现在不仅还本、甚至连支付利息都要靠发行新债来完成。可以说，我国已基本没有了继续举债的空间。4.尽管扩张支出的财政政策有较大的乘数作用，但经验表明，财政投资的效益是相对较差的。而且，超额发债、扩大支出还可能产生“挤出效应”，在一定程度上抵销民间投资和消费的增长，甚至会扭曲社会或民间的投资倾向。三、减税政策分析正是由于扩张性支出政策的局限性，人们便将目光集中到减税政策上，希望通过减税刺激投资和消费，从而促进经济的进一步复苏。尤其是在实施积极财政政策的这几年当中，我国税收取得了超常增长，税收增长绝对额大幅增加，宏观税负也有所提高，税收弹性系数成倍上升。有专家指出，我国实施的积极财政政策，存在“跛足”现象，即在扩大公共支出的同时，没有实施相应的减负政策，使扩张性支出政策效应出现递减现象，影响宏观调控措施的实施效果。面对这样那样的企盼和指责，减税政策究竟能否在我国发挥作用呢？1.减税政策的效应出台减税政策以刺激经济增长，确实是西方国家常用的政策手段，最有名的应当是美国前里根政府采用的供应学派减税政策。在我国当前的经济环境下，由于存在上述的理由，减税似乎是一呼百应。从理论上看，税收是影响需求的一个重要变量，因为税收的变动会影响个人或企业可支配收入的变化，而个人或企业可支配收入是影响消费和投资的决定性因素。在收入一定的情况下，税收增加，个人或企业可支配收入就会减少，若边际消费倾向保持不变，便会使消费减少或投资下降，进而引起社会总需求下降，导致有效需求不足；反之，若税收减少，则可刺激有效需求。这就是减税政策发挥作用的原理。2.我国没有大幅减税的实际空间严格地讲，减税是指通过调整或改变既有税制而减少政府税收收入，从而降低企业或居民税收负担，增加其可支配收入的一种税收政策。这里面包括两层基本含义：一是它要通过规范化的制度安排来调整或改变税制（如税种、税率、税基等）来实现；二是就短期而言，其直接结果是政府税收总量减少，企业或居民税负减轻，税收收入占GDP比重下降。有些减税论者以大口径宏观税负来讨论减税，或认为减税促进经济增长，从而使税收增加而不是减少等观点，显然是犯了偷换概念的错误。笔者认为，在我国目前的经济状况下，不宜推行全面的、较大规模的减税政策。因为，第一，我国长期奉行减税让利政策，导致税收收入占GDP比重连续下降，最低降至1995年的10.22%（注：中国税务报2001年7月20日），最近几年尽管随着征管力度的加大，至2000年亦仅14%.这样的宏观税负，不仅在发达国家，而且在发展中国家都是非常低的。多年来，学术界一直在研究如何提高“两个比重”，根本就不存在减税的空间。第二，当前我国企业和居民负担过重的关键不在税收，而在于税收收费。在这样的收入机制下，讨论进一步减税，并不能减轻企业或居民的负担，只会是国家减税而纵容地方收费，形成税减费增，预算内减、预算外甚至制度外增的后果。第三，在我国目前的税收征管水平、纳税人的纳税意识和法制条件下，一旦减税形成一种政策环境，则会破坏正在健全的依法治税的环境，造成大量的税收流失，形成许多税收漏斗。最后，在目前我国财力和国家对于财政的需求条件下，庞大的经常性支出不允许国家实施减税政策。长期以来，如何度过每年的财政困难，一直是我们研究的重要课题。在这样的背景下减税，必定意味着国家要增加赤算预算，扩大举债规模，加大财政风险。四、矛盾中的税制选择1.加速推进“费改税”步伐，把减税的意图纳入“费改税”进程，通过规范政府收入机制而加以实施。企业和居民的负担重，不是税重而是费重。所以，减轻负担就应当是减费，而不用减税。因而，税制改革应当同“费改税”结合起来，结合考虑财政收入规模和企业、居民的负担水平。政府的收入机制规范了，企业和居民的负担自然会减下来，其政策效应不会亚于减税。2.改革直接税体系。有效地提高占人口绝大多数的中低收入阶层的购买力，是当前刺激内需的关键。因而，改革直接税，调整所得税已是当务之急。（1）开征社会保障税，建立社会保障体系。这可以缓解制度不确定性预期带来的问题，对于低收入和无收入者直接提供了消费能力，对中等收入者可提高未来收入和消费的信心保障，增强消费欲望，促进社会消费增长。（2）调整个人所得税，提高起征点，规范费用扣除项目和标准。