复议过程中被申请人书面撤销原具体行政行为后.doc

复议过程中被申请人书面撤销原具体行政行为后复议机关应如何处理卢建华 蒋文华2006年3月1日，A市某区工商分局在该市X路X号查处了李某无照加工商标侵权太阳镜一案，先后查获其加工的侵犯注册商标专用权的眼镜成品16000副、半成品900副，共计货值39000元。2006年3月7日，该局根据行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定(国务院令第310号)等规定，将李某移送公安机关追究刑事责任。区公安分局以李某涉嫌犯罪予以立案侦查，并对其采取取保候审措施。2006年4月12日，区工商分局在根据申请举行听证后，对李某作出行政处罚决定：一、当事人无照从事眼镜加工经营活动，根据无照经营查处取缔办法第二条、第四条第一款第(二)项、第十四条之规定，责令其改正违法行为;二、当事人加工侵权眼镜，根据中华人民共和国商标法第五十二条第(一)项、第五十三条以及中华人民共和国商标法实施条例第五十二之规定，对其商标侵权行为作如下处理：1、责令停止侵权行为;2、没收销毁商标侵权太阳镜成品16000副、半成品900副;3、处以罚款20000元，上缴国库。李某以“案件已经移交给公安机关立案侦查并采取了取保候审措施，工商分局作出行政处罚决定，违反了先刑后民原则和行政处罚法等规定”为由，向区人民政府递交了行政复议申请，要求撤消工商分局的行政处罚决定。区政府法制办依法受理了李某复议申请。复议期间，区工商分局作出书面决定，自行撤销其作出的行政处罚决定，并将决定送达了李某。但李某坚持不撤回行政复议申请。5月12日，区人民政府作出行政复议决定：决定对工商分局责令改正无照经营行为、责令停止商标侵权行为以及没收销毁侵权太阳镜等具体行政行为予以支持，但以不符合行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定等规定为由对罚款2万元的具体行政行为予以撤销。本案涉及了复议过程中被申请人撤销原具体行政行为后，申请人不撤回复议申请时复议机关应如何处理的问题。对此有两种意见：一是复议机关继续审查原具体行政行为并依法作出行政复议决定;二是复议机关应驳回申请人行政复议申请。本人认为，上述两种意见都是错误的，复议机关应依法终止行政复议。首先，复议过程中被申请人改变原具体行政行为与被申请人撤销原具体行政行为的法律后果不同。被申请人改变原具体行政行为一般有明示(另制作书面决定)和默示(另作出非书面行政行为)两种情况，一般情况下并不影响原具体行政行为的法律效力。即使在另制作书面行政决定的情况下，原具体行政行为也并不必然失去法律效力(行政机关往往执行新具体行政行为)。同时，即使原具体行政行为失效，其失效时间也应当是新具体行政行为生效之后。在此情况下，原具体行政行为仍具有法律效力或至少在新具体行政行为生效前具有阶段性的法律效力，甚至一些原具体行政行为已经执行。因此，被申请人改变原具体行政行为后，复议机关继续就原具体行政行为进行审查仍具有法律意义。但被申请人作出撤销原具体行政行为的决定后，原具体行政行为就自始至终不再存在，也就是说从一开始就失去了法律效力，复议机关继续审查原具体行政行为也就不再有任何法律意义。其次，复议机关在被申请人撤销原具体行政行为后继续审理并作出行政复议决定无法律依据。行政复议法实施条例第三十九条规定：“行政复议期间被申请人改变原具体行政行为的，不影响行政复议案件的审理。但是，申请人依法撤回行政复议申请的除外。”最高法院关于行政诉讼法解释(法释20008号)第五十条也作了同样规定：“被告改变原具体行政行为，原告不撤诉，人民法院经审查认为原具体行政行为违法的，应当作出确认其违法的判决;认为原具体行政行为合法的，应当判决驳回原告的诉讼请求。”这里的“改变原具体行政行为”应当不包括“撤销原具体行政行为”的情况，因为如前所述，二者的法律意义有本质区别。其三，被申请人撤销原具体行政行为后复议机关驳回申请人行政复议申请不符合行政复议法、行政复议法实施条例的立法精神。行政复议法规定的复议决定类型中没有“驳回行政复议申请”，行政复议法实施条例第四十八条虽增加了“驳回行政复议申请”的规定，但仅仅限于两种情况：一是申请人认为行政机关不履行法定职责申请行政复议，行政复议机关受理后发现该行政机关没有相应法定职责或者在受理前已经履行法定职责的;二是受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和实施条例规定的受理条件的。也就是说，适用驳回行政复议申请的法律事实都是程序性的，而且都是受理复议申请前就已经存在的。因此，对于进入审理程序后出现的与申请人无关“被申请人撤销原具体行政行为”的情况，不应当适用“驳回行政复议申请”。最后，被申请人撤销原具体行政行为后复议机关应当终止行政复议。在被申请人撤销原具体行政行为的情况下，即使原具体行政行为已经执行或部分执行，因执行依据已经撤销，申请人据此可以直接请求国家赔偿(如返还财产、赔偿损失等)。同时，复议机关的审查对象自始至终已经不再存在，继续审查原具体行政行为既失去了法律意义，也没有必要。此时，复议机关正确的做法是依法终止行政复议。行政复议法实施条例第四十二条虽然没有将被申请人撤销原具体行政行为的情况列入终止行政复议情形，但已经列入的五种情况都是在复议申请受理之后，发生新情况导致复议无法继续进行或者失去审查意义的情形。因此，根据行政复议法实施条例立法精神，被申请人撤销原具体行政行为时，复议机关也应当终止行政复议。最高人民法院关于执行<中华人民共和国刑事诉讼法>若干问题的解释也作出了类似规定，其第一百七十六条规定：“被告人死亡的，应当裁定终止审理;对于根据已查明的案件事实和认定的证据材料，能够确认被告人无罪的，应当判决宣告被告人无罪。”综上所述，复议过程中被申请人撤销原具体行政行为后，复议机关应依法终止行政复议。如果被申请人撤销原具体行政行为的做法存在错误，复议机关应当通过其他监督途径依法予以监督和纠正。(作者：卢建华，湖南省政府法制办公务员、法律硕士;蒋文华，湖南女子职业大学公管系教师)