在全县推行政府与社会资本合作（ppp）模式专题研讨会议上交流发言材料.docx

在全县推行政府与社会资本合作（PPP）模 式专题研讨会议上交流发言材料 在全县推行政府与社会资本合作模式专题研讨 会议上交流发言材料 根据会议要求，下面我就农业领域推广运用政府与社 会资本合作模式进行发言，不妥之处，请批评指正。 一、政府与社会资本合作模式的发展历程 自党的十八届三中全会提出“允许社会资本通过特许 经营等方式参与城市基础设施投资和运营”以来，PPP 模式 一共经历了四个阶段。第一阶段是筹备探索阶段，XX 年 11 月至 XX 年 12 月，主要是财政部和发改委各自为战，各自 进行一些基础定义、研究和准备工作，示范项目以存量项 目包装为主。第二阶段是突破推广阶段。XX 年 1 月至 XX 年 5 月，这是 PPP 最关键的一个突破阶段。PPP 的政策首次 从部委层面升级到中央层面，国务院办公厅转发财政部、 发改委、人民银行三部委联合发布的“在公共服务领域推 广运用政府和社会资本合作模式指导意见”。更重要的是 发改委组织地方上报了第一批 PPP 项目库，并进行大规模 推介，地方的热情被彻底点燃了，很多项目开始包装成 PPP。第三阶段是加速签约的蜜月阶段。从 XX 年 6 月至 XX 年 12 月，在中央的顶层设计明确之后，地方掀起了一阵 PPP 热潮，几个代表性的省市先后召开 PPP 签约大会进行集 中推介、招标和签约，签约规模急剧攀升；签约的好项目 越来越多，一些经典项目产生了一定的示范效应，形成良 性循环，加快了签约速度；一些地方开始成立地方性的 PPP 引导基金，真金白银的刺激了 PPP 发展。总体来看，由于 政策陆续突破，前期积累的好项目多，而且问题还未充分 暴露，PPP 各方还处于蜜月期，所以 PPP 经历了发展最快的 一段时期。第四阶段是问题暴露之后的攻坚落地阶段。经 过前期 PPP 模式的快速发展，PPP 在落地过程中一些现实问 题也逐步显现。一是财政部和发改委之间的机构冲突；二 是招投标法和政府采购法的冲突，目前没有上位法的情况 下，无法裁决；三是地方政府信用缺失，把乱七八糟的项 目都包装成 PPP，社会资本参与意愿不高；四是 PPP 项目质 量不高，重融资而轻运营，大部分是走老路。随着这些问 题的凸显，中央和地方在这个阶段都开始陆续出台一些针 对性的改进措施，来克服 PPP 落地的瓶颈，提高 PPP 的项 目质量。这段时间 PPP 签约的速度慢下来了，但逐步开始 有一些项目开工建设，落地生根。 二、农业领域推广运用政府与社会资本合作模式的政 策支持 XX 年 11 月，国务院出台关于创新重点领域投融资机 制鼓励社会投资的指导意见，指出在生态建设、农田水 利、水土保持设施和节水供水重大水利工程领域创新投融 资机制，鼓励社会资本以特许经营、参股控股等多种形式 建设运营；12 月，国家发改委出台关于开展政府和社会 资本合作的指导意见，指出 PPP 模式主要适用于政府负 有提供责任又适宜市场化运作的公共服务、基础设施类项 目，水利、生态保护等项目均可推行 PPP 模式。XX 年 3 月， 国家发改委、财政部、水利部出台关于鼓励和引导社会 资本参与重大水利工程建设运营的实施意见，指出除法 律、法规、规章特殊规定的情形外，重大水利工程建设运 营一律向社会资本开放；9 月，农业部印发关于积极开发 农业多种功能大力促进休闲农业发展的通知，指出探索 新型融资模式，鼓励利用 PPP 模式、众筹模式、互联网+模 式、发行私募债券等方式，加大对休闲农业的金融支持。 同年，甘肃省政府和省直部门相继出台关于创新重点领 域投融资机制鼓励社会投资的实施意见甘肃省发展和 改革委员会关于开展政府和社会资本合作的实施意见等 相关文件，指出通过特许经营、购买服务、股权合作等方 式，在引调水工程、水资源综合利用及其配套工程、农田 水利工程以及重大节水供水、水土保持和生态保护等项目 运用 PPP 模式，对经营性项目采用建设运营移交、建 设拥有运营移交等模式推进，对准经营性项目采用 建设运营移交、建设拥有运营等模式推进，对非 经营性项目采用建设拥有运营、委托运营等市场化模 式推进。至此，国家和省上出台的一系列文件对农业领域 推广运用政府与社会资本合作模式给予了政策规范和文件 支持。从国家和省上出台的文件中我们可以认识到，政府 和社会资本合作模式的本质是政府与私人合作，为社会提 供公共服务，共同分担风险，又要让社会资本的参与方有 利可图。开展政府和社会资本合作，有利于创新投融资机 制，拓宽社会资本投资渠道，增强经济增长内生动力；有 利于推动各类资本相互融合、优势互补，促进投资主体多 元化，发展混合所有制经济；有利于理顺政府与市场关系， 加快政府职能转变，充分发挥市场配置资源的决定性作用。 因此，我们要充分认识和理解政府和社会资本合作模式的 实质，坚定推广运用 PPP 模式的信心和决心，做好政策解 读，总结典型案例，回应社会关切，通过舆论引导，培育 积极的合作理念，建立规范的合作机制，营造良好的合作 氛围，推动政府和社会资本合作顺利实施。 三、我县在农业领域推行 PPP 模式的必要性 我县农业基础设施薄弱，但可持续发展能力强的特点 适合推广运用 PPP 项目。我县是传统的农业大县，由于过 去国家对农业基础设施建设投入不足，导致农田水利等基 础设施薄弱，农业生产经营水平不高。但是，近年来我们 坚持“两个”方向、走好“两条”路子，连续五年出台支 持现代农业发展的县委 1 号文件，整合资金 6 亿多元，助 推三农工作快速发展，传统农业向现代特色农业转型取得 实质性进展，农业可持续发展的能力不断增强。随着国家 “十三五”规划的深入实施，预计未来五年来我县农业产 业将迎来快速发展的巅峰期，农业产业的良好快速发展， 不仅需要基础设施建设方面大量资金的投入，更需要资金 的高效利用，而农业基础设施又具有使用周期长的特点， 一旦建成，便可长期使用，这与 PPP 模式让社会资本的参 与方有利可图的本质是一样的，所以，我们要通过模式创 新，大力推广和运用 PPP 模式，补齐农业农村基础设施发 展短板，提高农业可持续发展能力。 我县发展绿色有机农产品的市场前景与 PPP 长期收益 稳定的特点不谋而合。农产品是一种特殊商品，其特殊性 体现在它承担了一些非经济的职能，如保障国家安全的战 略性质、保证居民生存和发展的社会性质。农产品所具有 的准公共物品的属性在一定程度上决定了其消费的不可替 代性，且潜在的市场需求巨大，尤其是对绿色有机农产品 的需求日益增长，这一特点可为投资提供稳定的收益保障， 而我县出台发展绿色有机循环农业建设特色农业大县的县 委 1 号文件，重点支持发展绿色有机农产品，其目的就是 为农民提供持续增长的收益保障，与 PPP 要求长期收益稳 定的特点不谋而合。 农业投资收益率和当前我县投资现状适合推广运用 PPP 项目。在经济快速发展的今天，农业企业收益率很难与新 兴行业相比，如 TMT、新材料等行业企业。后者可以小资金 投入获取大收益，而农业企业的增长却是以规模整合或自 然增长为特点的，投资于农业产业很难有暴利的机会。但 目前农业行业的收益率超出社会平均收益率，且在农业规 模化生产的情况下收益稳定有保障，稳定增长可期，这恰 恰是社会资本所需要的。同时，我县出台整合涉农资金支 持高标准农田建设的意见，投资于土地整理、规模化生产、 基础设施改造的资金越来越多，而土地进行整合后，可以 规模化生产的收益是稳定的，这也适合社会资本的进入。 所以，我们一定要充分认识创新重点领域投融资机制， 推广运用 PPP 模式对稳增长、促改革、调结构、惠民生的 重要作用，加强宣传解读，健全工作机制，让社会资本充 分了解参与方式、运营方式、盈利模式和投资回报等相关 政策，充分调动社会投资积极性，确保政府和社会资本合 作规范有序进行。 四、我县在农业领域推广运用 PPP 项目的范围及模式 项目适用范围。目前我县适用 PPP 项目的范围主要有 重大水利工程、生态保护、六坝现代农业示范园区、食用 菌产业园、高标准农田建设、设施农业、畜禽规模化养殖 和农业科技推广项目。 项目操作模式。根据政府和社会资本合作指导意见， 操作模式主要分为经营性项目、准经营性项目和非经营性 项目。 1.经营性项目。主要是有明确的收费基础，并且经营 收费能够完全覆盖投资成本的项目。我县农业领域方面主 要有国道 227 线千亩林业观光采摘园项目、六坝现代农业 示范园区、山城河水库等项目，这些项目可通过政府授予 特许经营权，采用建设运营移交、建设拥有运营 移交等模式推进。 2.准经营性项目。主要是经营收费不足以覆盖投资成 本、需政府补贴部分资金或资源的项目。我县农业领域方 面主要有食用菌产业园、高标准农田建设、设施农业、畜 禽规模化养殖等项目，这些项目可通过政府授予特许经营 权附加部分补贴或直接投资参股等措施，采用建设运营 移交、建设拥有运营等模式推进。 3.非经营性项目。主要指缺乏“使用者付费”基础、 主要依靠“政府付费”回收投资成本的项目。我县农业领 域方面主要有西山森林公园、农业科技推广等项目，这些 项目可通过政府购买服务，采用建设拥有运营、委托 运营等市场化模式推进。 五、加强农业 PPP 模式的几点要求 目前，全国范围内的 PPP 项目都处于探索实施阶段， 按照财政部有关文件要求，完整的 PPP 项目包括“项目识 别、项目准备、项目采购、项目执行、项目移交”5 大阶段 和项目发起、项目筛选、物有所值评价、财政承受能力论 证、管理架构组建、实施方案编制、实施方案审核、资格 预审、采购文件编制、响应文件评审、谈判与合同签署、 项目公司设立、融资管理、绩效检测与支付、中期评估、 移交准备、性能测试、资产交割、绩效评价 19 个步骤，一 个规范的农业 PPP 项目实施方案，需要明确项目合作范围 及期限、运作方式、风险分配框架、交易结构、合同体系、 监管架构、采购方式等，由于每个项目条件各异，因此属 于非标准化项目融资安排，为降低制度运行成本，需要在 以下六个方面重点加强。 一要强化政策研究和项目储备。PPP 在我国不是一个新 的概念，但 XX 年以来引入全新理念，用 PPP 模式改善公共 产品的供给和管理。各乡镇、农口各部门要组织开展农业 PPP 项目课题研究和专题研讨，更新理念认识，凝聚各方共 识，梳理政策框架，分析制约因素，开展政策设计和评估， 为推动农业 PPP 项目落地实施做好政策储备。要根据经济 社会发展需要，按照项目合理布局、政府投资有效配置等 原则，切实做好 PPP 项目的总体规划、综合平衡和储备管 理。从准备建设的农业项目中，及时筛选 PPP 模式的适用 项目，按照 PPP 模式进行培育开发。 二要加强农业 PPP 项目的方案编制。农业 PPP 项目实 施方案的编制要比一般的农业投资项目更为复杂，技术要 求更高，特别是资金筹措方案、财政补贴方式和标准测算、 物有所值原则评估、风险分担机制设计等，需要财政、财 务、法律、农业等领域专家从不同角度进行评估论证。开 展定性评估需要成功的规范性指引，开展定量评估还需要 借助一定的数量化模型工具。各乡镇、各相关部门要把这 些技术支撑文件作为公共产品，组织专业力量研究编制， 为各方科学论证项目可行性，规范编制项目实施方案提供 技术支撑。要制定政府投资支持社会投资项目的工作方案， 明确支持社会投资项目的主要原则、重点领域、预订目标、 安排方式等主要内容，支持社会投资项目，放大政府投资 效益，促进重点领域建设。 三要研究制定推行农业 PPP 项目的指导意见。各乡镇、 相关部门要根据 PPP 整体制度框架和法律规定要求，在总 结借鉴其他行业经验的基础上，研究制定农业 PPP 项目指 导意见，明确投资领域、准入条件、发起方式、项目申报 流程、融资结构、运营管理、利益保障机制、投资回报实 现途径等，用清晰的制度框架引导各方预期，调动社会资 本参与投资的积极性。特别要针对农业特点，对社会敏感 度高、政策性强的产权登记、资金监管、收益分配等提出 妥善解决办法。 四要扎实做好农业 PPP 模式的绩效评价。项目实施过 程中，要加强工程质量、运营标准的全程监督，确保公共 产品和服务的质量、效率和延续性。要鼓励推进第三方评 价，对公共产品和服务的数量、质量以及资金使用效率等 方面进行综合评价，评价结果向社会公示，作为价费标准、 财政补贴以及合作期限等调整的参考依据。项目实施结束 后，要对项目的成本效益、公众满意度、可持续性等进行 后评价，评价结果作为完善 PPP 模式制度体系的参考依据。 五要进一步完善 PPP 项目的退出机制。政府和社会资 本合作过程中，如遇不可抗力或违约事件导致项目提前终 止时，项目实施机构要及时做好接管，保障项目设施持续 运行，保证公共利益不受侵害。政府和社会资本合作期满 后，要按照合同约定的移