在完善县镇财政管理体制工作会议上的讲话.docx

在完善县镇财政管理体制工作会议上的讲 话 县委、县政府研究决定，召开完善县镇财政管理体制 工作会议。这是一次十分重要的会议。年初以来，围绕完 善县镇财政管理体制，县财政局进行了较长时间的调研， 全面分析情况，多方听取意见，反复进行测算，形成了方 案初稿。尔后在征求县人大、县政协意见的基础上，作了 进一步的修改；最后，经县政府常务会议、县委常委会审 议通过，今天以县政府 91 号文件形式呈现在各位面前。这 个方案，可谓是十月酝酿，十易其稿；十月怀胎，一旦分 娩。会前，市委常委、县委书记徐纪平同志对会议提出了 明确要求，要求通过今天的会议，达到统一思想、解释政 策、组织实施的目的。刚才，县财政局宋天平同志就新一 轮财政管理体制的有关问题作了说明。下面，我再谈三点 想法。 第一点想法，不断完善财政体制是经济社会发展的内 在要求 放眼全球，纵览古今，财政体制从来不是一成不变的， 总是随着经济社会的发展而发展，变化而变化。财政体制 与国家相伴而行。有了国家，也就有了税收；有了税收， 也就有了财政体制。历史上的许多革新变法，往往与财政 体制改革联系在一起。北宋王安石变法，明朝张居正变法， 都跟税务体制、财政体制的改革有关。新中国成立后，财 政体制就经历了统收统支、分级管理、分级包干和分税制 等多轮改革。就浙江省而言，“省管县”的财政体制也有 一个逐步调整完善的过程。1995 年是“两保两挂”，后来 同时实行“两保两联”，去年又作了进一步的完善，综合 实行“两保两挂，两保一挂”的政策。 我县从 1985 年建立乡镇一级财政至今，也经历了 6 次 财政体制的调整完善。现在，第六轮财政体制即将到期， 县委、县政府决定在总结前六轮经验的基础上，根据新形 势新情况，对现有体制作进一步的调整完善。应该说，这 次县镇财政管理体制的调整完善，不是一两个人的意见， 也不是匆忙仓促的决策，而是在全面分析全县财政运行情 况的基础上，着眼*经济社会的长远发展而作出的慎重决 策。新一轮财政体制有三个特点。 一是较好地体现了继承与创新的关系。总体而言，新 一轮财政体制是一次微调，是一次完善，是一个温和的方 案，较好地体现了继承和创新的关系。所谓继承，就是新 体制充分考虑到了政策的延续性和可接受性，充分吸纳继 承了经过实践检验是正确的、成功的、有效的做法。譬如， 财政体制大的框架，就没有作“伤筋动骨”的变动；再如， 对镇街类别的划分，还是山区镇、平原一般镇和强镇三大 类，还是那么几个镇街。所谓创新，就是新体制根据新的 情况、新的形势，作了相应的完善，使这个方案更加具有 时代的烙印。譬如，根据中央出口退税政策作出重大调整 这样一个新的情况，我们建立了出口转型县镇联动机制， 通过县镇财政体制上利益的调整，来更好促进出口转型。 二是较好地体现了事权和财权的统一。县镇作为两级 政府，事权不同，财权相应也有所不同。前六轮财政体制 不断完善的过程，其实也是县镇两级政府事权与财权不断 相统一的过程。新体制更好地体现了这一点。譬如，对镇 街事权的划分，新体制在原来比较原则的基础上，现在作 出了更加具体的规定。与此相适应，将镇街的财权大体上 划分为三类：一是“吃饭”资金，就是确保“吃饭”需要； 二是基本发展资金，就是确保每个镇街都有相应的资金用 于建设、发展；三是统筹资金，根据三类镇街的不同情况， 确定了不同的统筹比例，以更好地统筹全县经济社会的发 展。这里要特别说明的是，在文教卫事权与财权的划分上， 县委、县政府经过研究后认为，为有利于调动镇街的积极 性，还是继续实行“以县为主”、避免“由县包办”的政 策，因此也就继续把相关的事权和财权留在镇街。 三是较好地体现了效率优先与兼顾公平的原则。所谓 效率优先，就是谁贡献大，谁就分享得多；谁超收得多， 谁就享受得多。所谓兼顾公平，就是兼顾平原与山区，兼 顾农村与城市，兼顾经济与社会等各个方面。新体制实行 镇街多超多分，多贡献多分享，就体现了效率优先的原则； 对山区继续实行扶持政策，就体现了兼顾公平的原则。对 山区的支持扶持，具体体现在三个方面：一是镇街类型的 划分没有变；二是利益分配格局基本没有变，调整幅度非 常小；三是继续把平水列为山区镇。应该说，平水镇这几 年发展很快，财力增长也比较快，财政收入情况可能比平 原地区个别镇街要好些。在这样的情况下，为什么还继续 把平水列入山区镇？因为根据县域城市化的规划，平水镇 承担着承接市区辐射、集聚山区要素的功能，在影响辐射 带动南部山区发展上具有举足轻重的地位和作用。这一点 希望大家能够予以理解。 新一轮财政体制，这三个方面的特点非常鲜明。可以 说，它也是新体制的基本内容和实质精神。各镇街要从实 践 “三个代表”重要思想，落实科学发展观的高度，统一 思想，提高认识，正确理解新体制的内容和实质，不折不 扣地抓好落实。 第二点想法，加快发展税源经济是实现县镇共赢的根 本要求 财政的基础是经济。调整完善县镇财政体制，不是对 现有“蛋糕”的重新分割，而是在做大“蛋糕”的基础上， 把“蛋糕”分割得更好，从而达到发挥县镇积极因素，合 力建设强力财政的目的。建设强力财政，要求我们必须加 快经济发展。从财政收入角度而言，发展经济，必须发展 税源经济；加快发展经济，必须加快发展税源经济。 发展税源经济，必须致力提高经济效益。党的十六届 四中全会强调，要“牢固树立抓住机遇、加快发展的战略 思想，扭住经济建设这个中心不动摇。”经济能不能更快 更好地发展，归根结底，取决于经济质量与效益；财政收 入能不能更快地增长，归根结底，也取决于经济质量与效 益。没有质量，就没有效益；没有效益，就没有财政收入 的更快增长。没有质量效益的发展，就是对社会资源的极 大浪费，最终经济发展就持续不了，社会进步就实现不了。 中央实行宏观调控，最主要的目的就是要求我们立足中国 的国情，落实科学发展观，切实增强质量效益意识，把经 济增长从高投入、高能耗、高排放、低产出的粗放模式， 切实转到能耗小、污染少、产出高的集约发展道路上来。 我们要不厌其烦地宣传这些观点，使全县上下牢固树立起 全党以经济建设为中心、经济建设以质量效益为中心的意 识。要向资源节约要效益，向科技进步要效益，向技改投 入要效益，向加强管理要效益，向产品研发要效益，向市 场拓展要效益，从而不断提高经济质量，增加经济效益， 实现财政收入的不断增长。离开经济效益的提高，来谈财 政收入的增长，是一厢情愿的想法；离开了财政收入的增 长，来谈财政体制的调整，同样是不切实际的想法。 发展税源经济，必须切实优化经济结构。如何优化经 济结构，这里我集中谈两条。 第一条，要坚定不移地优化工业内部结构。围绕巩固 提升纺织产业，积极调整纺织业内部结构，印染减量，织 造控量，化纤稳量，服饰增量，使纺织业整体质量有一个 明显的提高。围绕加快发展非纺产业，将之作为招商引资、 要素供给、政策扶持的重点，使非纺产业占工业总量的比 重有一个明显的提高，成为我县重要的经济增长点和重要 的税收来源。从今年 1-9 月的情况来看，非纺产业利润增 幅达 27.4%，建筑建材、塑料薄膜等七大重点非纺产业的利 润增幅更是高达 57.6%，高出全县平均水平 42.3 个百分点。 虽然非纺产业的销售只占全县工业销售的 22.9%，利润却占 全县工业利润的 39.3%。因此，非纺产业对财政贡献很大， 我们要把加快发展非纺业作为发展工业经济的头等大事来 抓。我在各类会议、各种场合上，反复强调、反复宣传这 一观点。为什么？一方面，世界工业经济发展的规律告诉 我们，产业梯度转移是一个必然的趋势。产业革命首先发 生在英国，产业梯度转移也首先出现在英国。当时英国为 了发展纺织业，还爆发了史称“羊吃人”的圈地运动。但 是现在英国的工业与其他西方发达国家一样，都不是以纺 织为主，而是以重化产业、高科技产业为主。目前*的纺 织业正面临着产业梯度转移的挑战。另一方面，纺织作为 劳动密集、资源消耗非常严重的产业，随着宏观调控的实 施，土地、电力等要素供给紧张，环境容量压力增大，劳 力短缺渐趋突出，并且这些问题今后仍将长期持续，发展 正面临着前所未有的考验。所以，作为纺织大县的*，如 果现在再不重视，再不抓紧进行产业结构的战略调整，持 续发展就会遇到一系列问题。上个月 13 日，我和孟柏干副 县长到滨海进行了调研。在谈到招商引资工作时，我对滨 海工业区提了四点要求：一是真外资。通过不断引进真正 的外商、真正的外资，使滨海工业区成为外商投资的密集 区。二是非纺项目。通过更加重视引进非纺项目，使滨海 工业区成为工业经济结构调整的示范区。三是大项目。通 过引进大体量的项目，使滨海工业区成为重点企业的集中 区。四是好项目。通过引进科技含量高的项目，使滨海工 业区成为科技进步的样板区。这四点要求，同样适合全县 各镇街、其他开发区。希望大家抓好落实。 第二条，要坚定不移地加快发展商贸服务业。进一步 统一思想，提高认识，以县城为重点，年内做好“三个一” 的工作:一是编制一个发展规划；二是研究一个扶持政策； 三是组织实施一批重点项目。通过这“三个一”，通过若 干年时间的努力，使商贸服务业占全县经济总量的比重有 一个明显的提高。现在全县一二三产占经济总量的比重分 别是，农业 6%，工业 64%，三产 30%，三产占比偏低。第三 产业占经济总量比重的高低，是衡量一个国家与地区经济 发达与否的重要标志。越是发达的国家与地区，三产的比 重越高。历史地看，经济总量中三大产业的构成比例也有 个变化的过程。第一阶段是“一二三”，农业最发达，工 业次之，商贸服务业居末位；接着进入到第二阶段，成了 “二三一”，工业最发达，三产次之，农业居末位；然后 是第三阶段，也就是西方发达国家那个阶段，成了“三二 一”，三产最发达，其次是工业，最后是农业。所以，我 们要加快发展商贸服务业，努力使其成为新的重要的经济 增长点，成为新的重要的税收增长点。因为商贸服务业发 展得越快，税收特别是地税收入增长就越快。现在，我县 的财政形势不容乐观。我们那么大的财政收入，但真正属 于地方的并不多。去年全县 30.83 亿元的财政收入，其中 17.3 亿元上缴给了省里和中央，地方只剩下了 13.53 亿元， 占财政总收入的比重仅仅是 43.9%，连一半还不到。其中一 个很重要的原因，就在于我县的商贸服务业发展不够快， 直接影响了地税增收。这跟我们长期没有县城，没有以县 城为依托的第三产业有关。现在柯桥县城建设初具规模， 我们应当抓住这一有利时机，加快发展商贸服务业。 发展税源经济，必须依法加强税收征管。税收是国家 对社会财富的分享。作为一种利益分配，自古以来就存在 着征税人与纳税人之间的矛盾。正因为有矛盾，所以税收 的征收带有法律的强制性。诚信纳税，是纳税人的法定义 务；开展征缴，是国家的法定权利。我们不能光是凭一般 性的思想教育，光是凭一般意义上的宣传说理，一味地寄 希望于纳税人主动纳税，必须在加强宣传教育的同时，运 用法律的武器、法律的手段来进行强制性的征缴。税务部 门要把组织收入作为履行职责的首要任务，作为依法行政 的第一要务，切实加强征管。各镇街、各部门要把支持税 务部门依法履行职责作为自己的应尽义务和重要责任，全 力配合支持税务部门依法加强征管。通过各方共同努力， 来堵塞各种漏洞，实现征收公平，做到应收尽收，确保财 政收入的应有增长。 第三点想法，努力建设公共财政是提高执政能力的现 实要求 财政问题，既是一个经济问题，更是一个政治问题。 财是政之基。财力是政权的经济基础，也是政权运行的基 本保障。一个国家，一个政权，自产生之日起，就有了财 政，就需要财政；离开了财政，是不可想象的事。唐朝著 名理财家杨炎把“财”比作是“人之喉”，可见“财”对 “政”的作用是多么重要！在体制既定、财力既定的情况 下面，财政工作的出发点和落脚点应当放到用好每一分钱， 加强公共财政建设上。坚持立党为公，执政为民，必须加 快政府职能转变，不断提高执政能力，加快建设公共财政。 建设公共财政，必须坚持理财原则。具体是四条。 一要确保“吃饭”。这既是确保政权正常运行的关键， 也是建立财政的目的。过去我们只讲“吃饭”，今天我特 别强调“确保”两字。因为*县的“吃饭”问题目前出现 了一些新情况。一方面，财政收入组织难度很大；另一方 面，中央对出口退税政策作出了重大调整，相当一部分 “吃饭”资金因此被挤占去了。按照自营出口增幅 40%测算， 今年全县自营出口总额可达 33 亿美元，退税款总额就是 35 亿元，减去退税基数，按照地方承担 25%的比例，县财政就 要承担退税款 5.3 亿元。即使年内先退 3 个季度，也需要 4 亿元，这个数字已经超过了今年地方财政预期的新增收入。 所以，在目前的形势下，强调确保“吃饭”，具有十分重 要的现实意义。各个镇街、各个部门对此务必要有一个清 醒的认识。 二要量力建设。过去我们只讲“建设”，今天我特别 强调“量力”两字。无论是基础设施还是公益性事业的建 设，一定要坚持量力而行。要在财力可承受的基础上，来 考虑建设工作。否则财政不堪重负，最终后果不堪设想。 三要有所积累。通过本届政府的努力，有所积累，逐 步积累，为下届政府留下一个比较殷实的财政家底。 四要增强县级调控能力。新一轮财政体制调整，从增 强县级调控能力角度考虑，适当提高县级分成的比例；同 时，按一类镇 8%、二类镇 5%、三类镇 3%的比例，从镇街提 取一定统筹资金。这里有两个问题需要说明。一是县级财 政不是县本级财政。县本级财政局限于县本级，县级财政 则涵盖全县各地，包括镇街。二是统筹资金是专项资金。 不是用于县级机关的支出，而是专项用于城乡统筹发展及 镇街“以丰补歉”等支出。县级适当集中财力，有利于统 筹城乡经济社会发展，缓减区域发展不平衡的矛盾。因为 目前我县区域发展不平衡的问题也很突出，山区和平原差 距很大。我每去一次山区，心情都非常沉重。山区相当一 部分的村，特别是一些偏僻的自然村，这些年基本上没有 大的变化。这些问题，很大程度上需要通过增强县级调控 能力，统筹镇街财力来解决。增强县级调控能力，还有利 于集中财力办大事，加快城市建设、基础设施和公益性事 业建设；有利于建立县镇联动机制，引导镇街优化财政资 金的投向，强化政府社会管理和公共服务职能，促进社会 事业进步；有利于更好地实施“科教兴县”战略，增强区 域经济的发展后劲。一句话，有利于为镇街发展创造一个 更好的发展环境。因此，在这件事上，希望镇街理解相信 县里。我们一定会负责地把这些钱用好，切实增强支出的 透明度，真正做到取之于民、用之于民，取之于镇街、用 之于镇街。 建设公共财政，必须优化支出结构。建设公共财政的 核心是满足公共需要，实质是政府职能的转变。现在一方 面是财政支出范围过宽，政府包办过多，另一方面是财政 投入不足的领域，又比比皆是。究其原因，在于政府职能 的缺位、越位。在市场经济条件下，按照建设公共财政的 要求，财政支出必须有进有退。政府在哪里缺位了，财政 资金就要在那里补上，特别是在社会保障、文教卫生、基 础设施、生态环境、社会治安等公共领域上要“进”，并 且要加大“进”的力度。政府在哪里越位了，财政资金就 要在那里“退”出，特别是从一般性、赢利性领域“退” 出。明年的经济政策要很好地体现这个导向，总的要求是 三句话：一是汇总整合，一个文本。对经济政策进行全面 清理，所有政策集中到一个本子中来；二是有进有退，以 退为主。对 50 强工业企业的奖励政策，明年原则上不再考 虑；三是突出重点，优化导向。重点鼓励非纺产业发展、 出口转型、商贸服务业发展等。 建设公共财政，必须加强预算管理。一是打破平均主 义。分别轻重缓急，逐步完善支出取向，优化支出导向； 二是科学安排年度工作，以切实增强支出刚性。财政支出 究竟需要哪些项目、多少额度，年初要科学安排。预算一 经确定，原则上不再追加资金；三是加强对资金具体使用 的管理，确保每一分钱都用到刀口上。财政部门要切实加 强监督管理，尽管预算安排时资金的用途已经明确，但是 具体使用上还是不能放松监管。 建设公共财政，必须防范财政风险。对财政风险的防 范，镇街必须引起高度重视，因为目前镇街存在着较大的 债务。反映在帐面上，全县 19 个镇街实有负债达 2.8 亿元； 被征地农民养老保险，总共需要资金 14.4 亿元，如果县镇 各承担一半，那就是 7.2 亿元，