中药资源保护法律问题

中药资源产地保护法律问题研究 【摘要】 中药资源在生态、遗传、经济、科学、经济等方面具有重要的价 值，对疾病的治疗研究和维持生态系统的平衡有着不可替代的作用。因此，保 护中药资源是一件关乎人类健康的大事。同时，中国的中医药产业在世界上有 着举足轻重的地位，中药在中国应用了五千年，为保证中华民族的繁衍昌盛做 出了不可磨灭的奉献。根据 80 年代开展的全国中药资源普查，中国有 12800 多 种药用资源，在世界上可谓名列前茅。但是随着人类社会文明和经济水平的飞 速发展，长期以来对野生药材资源的过度采猎己经成为中药资源严重下降甚至 濒临枯竭的重要原因 1。并且随着医疗保健行业的不断发展，对中药的需求越 来越大，中药资源的供求矛盾越来越突出。因此，在法律层面上，如何通过对 中药资源产地的保护使得中药资源能够可持续的发展是目前亟待解决的问题。 【关键词】 中药资源 产地保护 立法现状 解决对策 一、 我国中药资源概述 （一） 中药资源的定义 中药资源是指在一定地区或范围内分布的各种药用植物、动物和矿物及其 蕴藏量的总和。中药资源包括植物资源、动物资源和矿物资源。药用植物和药 用动物为生物资源，属于可再生性资源；药用矿物为非再生性资源。 （二） 中药资源的现状 建国以来，在全国范围内曾开展过中草药资源普查。己鉴定的中药材达 6000 种以上,并出版了中药志 、 全国中草药汇编 、 中药大辞典 、 新华本 草纲目 、 中国民族药志等。此外，全国各地还陆续出版了地方性本草志。 中国虽然拥有丰富的野生药材资源，但由于对生物资源保护的忽视和可持续利 用意识的薄弱,使之成为世界上生物多样性受破坏严重的国家之一。 （三）中药资源濒危的原因 尽管可持续发展的观点在 80 年代就已经提出了，但是，在中药资源的保护 方面可持续发展思想并未得到实现，其影响因素是多方面的，除了中药资源本 身的特殊性外，人为因素也是重要的影响因素。 其一是毁林开荒、过度放牧以及城市化进程不断破坏资源分布和生态环境。自 然环境是人类赖以生存的基础，人们通过对资源的开发来解决粮食、药物等问 题，满足自己物质文明的需求，但是如果对资源过度开发，破坏生态平衡，使 中药资源的分布产生重大变化，进而威胁中药资源的繁殖。 其二是人们对中药资源的保护观念和法制观念薄弱。长期以来，不少人认 为我国地大物博，资源丰富，取之不尽，用之不竭。对中药资源的往往是先破 坏后保护，这也导致很多珍贵的中药材短缺甚至是濒危的重要原因。 其三是国外对中药材需求的剧增。以植物药为例，我国己连续三年成为世 界最大药用植物出口国，1999 年中医药出口额 6.15 亿美元中，中草药出口额为 3.32 亿美元，占出口总额的 64%，其中低加工、低附加值的原料药材出口占了 很大比例 2。这种以环境的牺牲和生态环境的破坏来赚取金钱的 行为直接导致 了中药资源的严重流失。 鉴于以上各种原因，我们需要对中药资源进行保护，尤其是中药资源产地 的保护，因此在法律层面上，针对中药资源产地进行保护刻不容缓。 二、 中药资源产地保护的立法现状 （一） 法律现状 中华人民共和国药品管理法 （简称药品管理法 ）第 3 条规定，国家 保护野生药材资源，鼓励培育中药材。这是我国首次以法律形式正式确立了保 护中药资源的政策。 中华人民共和国环境保护法 （简称环境保护法 ）第 3 章“保护和改 善环境”中，有多个条文涉及到自然资源保护问题，对自然资源保护作了原则 性规定，如第 19 条规定：“开发利用自然资源，必须采取措施保护生态环境。 ”这些规范对中药资源保护具有重要的指导意义。 中华人民共和国森林法 （简称森林法 ）的颁布，标志着自然资源法 律体系的初步形成，为中药资源保护提供了坚实的法律基础，促进了中药资源 保护培育。 中华人民共和国草原法 （简称草原法 ）第 44 条规定，县级以上人民 政府应当依法加强对草原珍稀濒危野生植物和种质资源的保护、管理。草原孕 育着丰富的中药资源，如甘草、麻黄、冬虫夏草。 中华人民共和国野生动物保护法 （简称野生动物保护法 ）的实施， 抑制了对药用动物资源的滥捕滥猎，特别是对一些珍稀濒危药用动物资源起到 了积极保护作用。 （二） 我国法律所确定的中药资源产地保护制度 通过以上的的这些法律法规，可以看出我国初步建立了对中药资源的保护 制度，但是在对于中药资源产地保护方面仍有欠缺。迄今为止,全国己建成各类 自然保护区 1551 处，总面积 1.30 亿公顷，占陆地国土面积的 12.9%。部分地区 开始大面积建立野生药材资源保护区和轮封轮采区 3。 三、 对中药资源产地进行保护的重要性 中医用药治病强调“三因制宜” ，其中“因地制宜” “优选” “道地药材”尤 为历代医家所重视。 本草衍义云：“凡用药必择土所宜者，则药力俱” 药材的分布离不开自然条件。我国的自然地理状况非常复杂，水土、日照、气 候、生物分布等生态环境各有不同，甚至是存在很大的区别。因此，中药材的 生产就存在一定的地域性，并且产地与药材的质量和产量有着十分密切的联系。 古代医家通过长期临床用药的实践中发现，即使是分布很广的药材，也会由于 自然条件的不同，影响其质量优劣，并逐步形成药品质量的差异。如甘肃的当 归、宁夏的枸杞、江苏的苍术、薄荷、广东的砂仁、东北的细辛、人参、河南 的山药、菊花、山东的阿胶、山西的党参、云南的三七、茯苓等由于临床治疗 效果好，为人们所熟知并且沿用至今。现代学者研究发现，中药材产地的环境 因素包括光照、温度、适度、土壤是决定药材质量的直接因素。 由此可见，中药功效与地理环境具有密切的联系，体现了中医学理论体系 的“整体观念”的思想。因此，对中药材的产地进行保护有着现实与理论的重 要意义。 四、有关中药资源产地保护的不足 （一）国家立法存在缺陷 我国目前没有一部关于对中药资源产地保护的法律法规亦或是法条中明确 提出了对中药资源产地保护的一般原则。 森林法第二条规定：“森林资源包 括林木、竹子和林地，以及林区范围内的植物和动物。 ”该法并未明确提出对中 药资源产地的保护。从立法背景来看， 森林法制定于 1988-04-29，距今已有 10 年，而这十年正是中医中药飞速发展的时间，因此，这部法律对于中药资源 的保护的适应性偏差。从具体的执行过程来看，管理部门之间职能分散，缺乏 沟通与协调以及管理机构的经费不足等都是导致执法不到位、执法效率低下的 原因。而且如果要对中药资源产地进行保护，需要专业的团队来执行。所谓的 专业团队是指对中药的生长环境、周期具有专业的了解并且具有良好的管理与 协调能力的团队 4。 （二）执法方面存在不足 对于珍贵中药材的保护力度不够，导致边境珍贵中药材的走私泛滥。我国 许多珍贵药材的产地位于边境，对这些区域加强执法力度，对于保护珍贵药材 以及确保我国的生态安全有重要意义 5。 （三） 保护中药资源产地的主体不明确 对于野生珍贵药材的保护主体没有明确的定论， 野生药材资源保护管理条 例第二十条规定：违反本条例规定,出口国家一级保护野生药材物种, 限量出口 国家二、三级保护野生药材物种的,由工商行政管理部门或者有关部门没收其野 生药材和全部违法所得,并处以罚款。由此可见，对于中药资源产地保护的主体 是工商行政管理部门，但在实践中，对于中药资源产地的保护明显离不开公安 执法部门。 五、从中医药管理局层面解决上述问题的方法 （一）完善国家立法，制定中药资源产地的保护法 中药资源产地保护的缺陷，从根源上来说，还是国家立法的效力太低了， 行政法规的效力低于宪法和法律，并且，中医中药作为一种独立的、颇具经济 价值的和生态价值的资源，为什么不可以单独立法来保障其未来的发展？因此， 制定中药资源产地保护法势在必行，只有如此，前文提到的执法主体不明 确等问题才能迎刃而解。 国家中医药管理局是政府管理中医药行业的国家机构，隶属于国家卫生和 计划生育委员会。其机构职责主要是依据国家卫生、药品的有关政策和法律法 规，研究拟定中医、中医中药结合、中西医结合以及民族医疗医药的方针、政 策和发展战略;组织起草有关法律、法规并监督执行。因此，在立法上建议参与 立法，以卫计委为主导。 中药资源产地保护法其立法的基本理念应该建立在对中药资源的可持 续发展的基础上，扩大对中药资源的保护范围，明确对中药资源产地的保护。 同时，随着全球气候的变化，对传统中药的种植产生的副作用越来越明显，因 此，在中药资源产地保护法中要明确中药资源产地不得用于土地开发、农 作耕种等用途，以此来确保中药产量的稳定。并且，在新的立法中必须要制定 统一的中药材等级标准，对于濒危的中药资源进行保护 6。 （二）明确管理机构的职能分工 对中药资源产地的保护，既涉及到国家医药管理部门，涉及到国务院有关 行政部门，还涉及到公安执法部门以及各级医药管理部门和各级药材公司，如 果没有对权责进行明确的划分，必将导致责任推诿和执法矛盾 7。因此，国家 中医药管理局应设立一个专门的部门负责中药资源的产地保护，并以此机构为 主导来领导其他的各个部门来保护中药资源产地。中药资源产地的经营由国家 中医药管理局的管理部门委托各级药材公司进行管理，但是各级药材公司不作 为行政主体。对于自然保护区内的中药资源，应该受到国家中医药管理局和自 然保护区的双重管理。 （三）加强执法的专业性 中药资源的保护涉及到专业性的问题，对中药资源产地进行保护的过程中， 必须要学会如何鉴别与检验药材，所以，加强执法的专业性非常必要。对于加 强执法的专业性可以从以下两个方面着手：一是加强对公众的宣传教育。通过 电视、媒体、网络等多种方式开展国家对中药资源产地保护的宣传；在出入境 口岸设置各种宣传标语、公告栏、发放宣传手册等，以此来提高公民、出入境 人口对于中药资源产地保护的意识。二是加强对中药资源产地保护的队伍建设， 加大投入，提高执法者素质。在实践过程中，很多执法部门、这执法者没有对 中药资源产地进行保护的意识，导致很多中药产地被征收或者用于农耕，因此， 加强执法者对中药资源产地的保护意识尤为重要。可以通过短期培训与长期学 习相结合的方法来提高执法者的思想素质 8。同时，对于中药资源的保护是一 个专业性很强的行为，执法部门应当开展技术培训，提高执法者的专业素质。 （四） 明确规定对于破坏中药资源产地的处罚 对于非法收购中药资源产地的行为，根据其情节的严重程度，可以处以不同等 级的罚款或者拘留，情节严重者可以除了罚款外，处以有期徒刑或者拘役并且 没收财产。 小结 我国地大物博，中药资源十分丰富，中医药学作为我国的国粹，使得中医药产 业得到了巨大的发展。在经济利益的驱使下，人们大肆乱采滥猎，严重影响了 中药资源的产量，破坏了中药资源的可持续发展，并且对我国的生物多样性也 产生了影响，所以，加强对中药资源产地的保护迫在眉睫。 然而现行的法律制度在对中药资源产地的保护方面存在很多缺陷，诸如立法体 系不健全，对资源产地保护的执法体制不明确等。 本文根据我国目前中药产地的现状，结合中医药管理局在国家体系中的作用， 提出了解决问题的建议，希望通过对法律法规的完善，有利于促进我国中药资 源产地的保护，实现中药资源的可持续利用，进而推动我国的传统中医中药走 向世界。 参考文献 1 易琨 我国野生药材资源法律保护研究 20