从农村组织看三农问题一二

浅谈三农问题 殷宝双 内容提要：我党自建立以来即无比关注农民问题，深知农民在中国这样一个根深蒂固的农业 大国之中具有举足轻重的地位。建国至今，大量围绕农村工作产生的新政策不断出庐，从土 地政策到人口生育，从农业现代化到基层民主建设。二十世纪八十年代以来，党和政府将农 业、农村、农民问题并列提出，足见三农问题可谓党和政府工作的重中之重。从农业和农民 问题的方面来看，不同时期的政策如人民公社化、大包干或是家庭联产承包责任制等能给我 们一条明晰的不断进步的线索。总的来看，政府的解决态度相当积极，且是卓有成效的，虽 然依然存在这样那样的问题，只求政策得以真正贯彻落实。本文介绍了三农问题的涵义并试 图总结解决三农问题的实践，以求寻找农村问题的解决之道。 关键词：三农问题 和谐社会 作者简介：殷宝双，女，1976 年 2 月出生。2003 年 3 月毕业于河北理工大学钢铁冶金专业， 学历为研究生，现职称为讲师。 中共中央关于加强党的执政能力建设的决定指出，和谐社会是“全体人民各尽其能、 各得其所而又和谐相处的社会” 1。构建社会主义和谐社会，是全体中国人民的共同愿望， 是中国共产党人不懈追求的一个社会理想，关系到广大人民的根本利益，关系到巩固中国共 产党执政的社会基础及历史任务,关系到全面建设小康社会的全局，关系到党的事业的兴旺 发达和国家的长治久安。 “三农”问题是中国现代化的基本问题，也是构建社会主义和谐社 会的关键和难点问题。要构建和谐社会，首先要解决中国社会发展所面临的严峻问题“三 农”问题。 一、 “三农”问题的概述 “三农”：即农民、农业、农村的简称。 “三农”问题：独立地描述是指广大乡村区域， 只能以种植、养殖生产业为主，身份为农民的大部分国民生存状态的改善与产业发展以及社 会进步问题。系统的描述是指 21 世纪的中国，历史形成二元社会中，城市现代化，二、三 产业发展，城市居民的殷实，受制于农村的进步、农业的发展、农民的小康相对滞后的问题。 三农问题的实质是城市与农村发展不同步问题，结构不协调问题。 2 具体而论， “三农”问题十分复杂，不同时期其内涵也不相同。就目前而言，农业问题 主要有粮食安全问题、农业生产效率问题、农业生产组织问题；农村问题主要有城乡二元结 构问题、农村区域不平衡问题、乡村政治问题；农民问题主要有农民收入问题、农村劳动力 转移问题等等。 1 “三农”问题专家温铁军、陆子修、李昌平等都认为,“三农”问题产生的主要原因是 制度缺失。至少有十几种限制农民权利、导致贫困的不合理制度，需要我们重新检讨：第一， 产权制度；第二，财政制度；第三，社会保障制度；第四，金融制度；第五,税费制度；第 六，资源的配置制度；第七，教育制度；第八，就业制度；第九，工资制度；第十，土地制 度；第十一，干部制度；第十二，法律制度；第十三，科技推广制度。 3 二、 “三农”问题解决途径 （一）消除城乡人口素质上的“二元结构” ，是解决“三农”问题的前提和基础。 在国家政策的引导下，大力发展农村教育，办好农村学校，完善农村基础设施，全面推 进素质教育，消除城乡人口素质上的“二元结构” ，是直接满足农村人口适应知识经济时代 需要的大事，是促进农村剩余劳动力转移，推进城镇化和工农业现代化发展的先决条件，是 解决“三农”问题的前提和基础。也是加强农村精神文明建设，统筹城乡发展，促进农村乃 至整个社会经济繁荣的必由之路。 提高国民的基本素质、提升人力资源的水平、参与国际国内的竞争等，都缺少不了高水 平、高质量的基础教育。应切实加强农村义务教育，以不断提高农民后代的人力资本水平与 受教育状况，使农村义务教育真正成为弥补城乡差距的机制。同时努力将国务院关于进一 步加强农村教育工作的决定文件落实到位。要在农村初、高中阶段适当增加职业教育内容， 继续开展“绿色证书”教育，并积极创造条件或利用职业学校的资源，开设以实用技术为主 的课程，鼓励学生在获得毕业证书的同时获得职业资格证书。无论是当代还是下一代的农民， 大多数人将会走出农业领域，只能依靠教育，来提高劳动者的素质。大力发展与改革农村基 础教育,全面开发农村人力资源,全面提高未来农村劳动者的文化素质,就有可能使农村沉重的 人口负担转化为丰富的人力资源，为农村小康建设提供充足的人才和智力支持，为农村经济 的发展作出贡献，农民也将会逐渐摆脱贫穷的困扰，可以加快促进“三农”问题的解决 4。 （二） “以农民为本” ，切实提高农民的生产积极性，提高农民自身素质，保障农民平 等的基本权利。 5 解决三农问题应立足农民， “三农”问题的解决必须“以农民为本” ，切实提高农民的生 产积极性，提高农民自身素质，保障农民平等的基本权利。只有这样， “三农”问题才有可 能从根本上得以解决。 1、提高农民的积极性。 为了提高农民的生产积极性，我们必须做好以下几点： 第一，千方百计增加农民收入。 “三农”问题，是长期以来各级党委政府高度重视的问题之一， “三农”问题的关键是 农民问题，而农民问题的核心是收入问题，增加农民收入是农业和农村经济发展的根本点和 出发点 6。 “三农”问题实质是“三弱”问题，即农民是弱势群体、农业是弱质产业、农村 是正在逐步弱化的区域。市场经济越发展，工业化程度越高,越需要加强对农业的保护和扶 持。改革开放以来,我国农业和农村经济取得了巨大成就。但总的来说，农业生产力水平还 不高，现代化程度较低，农业基础脆弱的状况很长时期都难以改变。现在又出现了许多新问 题，最突出的是农民增收困难。近几年来，党和政府十分关注增加农民收入的问题。特别是 农业税的取消，切实减轻了农民的负担。但还应该看到，农民的实际收入并没有像预想到的 那样增加，原因是多方面的。因此，党和政府仍需下大力气研究和解决这一问题。如果不能 及时有效地加以解决，就会影响农民生活水平的提高，直接影响改革、发展、稳定大局。 第二，加大政府公共财政投入，为农民提供公共产品。 在我国，长期以来城市的公共设施基本上是靠政府投资，而农村则主要靠农民集资， “人民道路人民修” 、 “人民教育人民办” ，就连乡村干部的工资也靠农民集资。长期的城乡 不平等发展造成城乡差别进一步拉大，因此必须大力促进农村公共事业的发展，加大政府对 农村投入力度，如政府投资乡村教育、水利、道路、通讯和医疗卫生等基础设施，为我国农 村发展创造有利条件，提高农民生活的质量。 第三，改进对农村的金融服务。 过去农村资金严重外流，农业银行支农力度减弱，农村信用社难以独立支撑，农户和农 村中小企业贷款困难，从而限制了农村经济的发展。为了从根本上解决当前我国农村金融中 的突出问题，必须以促进农村金融市场的发展为目标，推进农村金融体制的整体改革，建立 一个更完善更有活力的真正为“三农”服务的农村金融体系。 第四，要切实解决好失地农民的安置和就业问题，进一步改善农民进城就业环境。 要想大幅度地减少农民，有两种方式：一是推进农村剩余劳动力就地转向二、三产业， 二是疏通向城市转移的政策性通道，引导农村剩余劳动力转向城市。农村人口向城市转移有 几个渠道：上大学，到城市打工，投资性移民或搬迁等。解决农民就业问题是一系统工程, 需要政府发挥主导作用,统筹兼顾标本兼治,不但提供给农民足够的就业岗位,而且也要努力提 高农民及其后代的人力资本水平,切实提高就业与获取收入能力,才能够真正缩小城乡居民收 入差距,促进城乡统筹发展,在经济发展的过程中不断解决“三农”问题。 2、提高农民自身素质。 要加强对农民的教育和培训,全面提高农村劳动者素质。农民自身素质是提高农业综合 生产能力、促进农村持续发展的前提和资源。 第一，提高农民的科学文化素质。 首先，加强农民的基础文化素质的教育。政府应该加大对农民基础教育设施的投资，稳 定农村教师队伍，改善办学条件，并逐步实行真正的免费义务教育，提高农民的基础文化水 平。其次，加大力度，发展农村职业教育，培养一批有文化、懂技术、善经营、会管理的新 型农民，从而适应农业工业化、产业化的需要；再次，加强科学技术推广力度。现在我国的 农业基本上还属于传统农业，为了迎接加入 WTO 后面临的严峻挑战，政府必须加大对农业 科技基础的投入，发展知识农业，以科技振兴农业，以科技武装农民，从而提高我国农业的 国际竞争力。 第二，提高农民的身体素质。 身体素质是农民的基本素质，而身体素质的提高应依赖于人们的日常生活习惯，对卫生 知识的态度，农村医疗卫生的状况等。政府应着力改善农村医疗条件，改善农民陈旧的卫生 观念，改善居住环境。同时加快对农村社会保障制度的改革，保证农民生老病死都有所依靠。 第三，提高农民的思想道德素质。 政府可以通过各种形式的道德建设活动，如积极发展各种文艺团体和建立农民体育协会 等，以丰富农民业余生活。 3、切实保障农民的基本权利。 我国宪法规定我国公民平等享有各项基本权利。但是，长期以来，我国广大农民实际上 享受不到自己应有的许多基本权利。 第一，还农民公平的地位和身份。 改革城乡分割的户籍制度，给农民以平等的公民权。我国现行的户籍制度基本上还是五 十年代末制定的，它严重束缚了农民自由流动的权利，从而造成了不同的身份制度、就业制 度、教育制度和医疗保障等制度的城乡差别，这种计划经济下的户籍制度不仅不利于公民基 本权利保障，不利于农村剩余劳动力的转移，也不利于我国全面建设小康社会的进程。因此， 必须尽快改革现行户籍制度，逐步建立平等统一的户籍制度。 第二，改革现有的社会保障制度。 由于长期的二元经济结构造成了城乡社会保障制度处于分割状态，广大农村几乎没有任 何真正可靠的社会保障。为了切实使广大农民基本生存权利得到保障，当务之急应是建立最 低生活保障制度，这是社会保障体系中的最后一道安全网，有利于保障农民的生存权，有利 于促进城乡的协调发展。随着我国整体经济水平的提高，应该不断提高广大农民的社会保障， 如医疗和养老等社会保障。 第三，严格耕地保护制度，保证基本农田总量的稳，维护农民利益。 土地是农民的生存之本，一定要禁止乱征乱占耕地，要打破现行农地统征制度，统筹城 乡经济社会协调发展，逐步建立以城乡接轨的土地使用权制度为基础，以土地用途管制为核 心，区分公益性和经营两类不同性质的新型农地转用制度，从而切实保障农民的合法权益 5。 （三）坚持城乡统筹发展的方略，努力实现城乡一化发展目标。 要加快农业人口非农化转移，走城乡一体化发展之路。 第一，确立农民利益主体,发展三种合作。 一是发展土地合作社,农民以土地入股,每年参与分红。二是发展农民专业合作社,即农民 自己办社，自主经营,减少中间环节，把流通利润归于农民。三是发展工厂企业合作，农民 入股分红。 第二，实行三项保障。 一是养老险，二是社会最低保障，三是医疗保障。 第三，实行三次保证。 一是义务教育和教师工资、教育费。二是乡村基层组织正常运行。三是支持农村合作医 疗和养老保障。 7 （四）扩大农村基层民主，搞好村民自治，确保广大农民群众依法行使当家作主的权利。 党的十六大提出：扩大基层民主，是发展社会主义民主的基础性工作。显然，在解决 “三农问题”的新时期，农村组织建设已经提到了从根本上解决农村问题保护农民权益的一 个基础手段的新高度。然而在农村组织的建设上，主要存在着以下问题：组织化程度低；法 律保护不完善；行政色彩浓厚。所谓的组织化程度低一方面是上位权力的运用方向不对，又 一方面在于中国的农村人口普遍没有对于民主权利的渴望。费孝通在乡土中国中谈到， 中国的农民往往习惯于一种无为的，松弛而微弱的“专制” ，这种权力结构在大多数农民心 中甚至是理所应当的。这种现状并非一朝一夕而成，而是在上千年的封建宗法等级文化中逐 渐沉淀在一代又一代农村传统之中的，自然也非一纸法律条文所能立即改变。在无需自己过 问村内事务的情况下，人们一般不愿意主动参与政治。这种主动放弃权利的状况，恐怕多少 有些出乎学者们的意料。 法律保护的不完善直接导致农村组织建设中行政权力的过度干预，也造就了权力腐败的 温床。一种普遍的现象是，村民自治在基层领导眼中被认为是一种不得不执行的法律义务， 或者只是出于自身利益考虑不得不做的过程，又或者从一开始便打算利用民主选举。这种情 况下，处于弱势地位的农民可能对选举更不抱关心，或无可奈何，于是“自治”看似被贯彻 了，实则不然。 “民主性方面，村委会选举又往往由乡镇政府的行政力量所控制，比如村委 会委员的提名和职位分配等，名不副实” 。一方面村民们主动放弃民主权利，一方面行政 力量主动争夺对基层权力的控制，造成了基层民主制度被利用的尴尬局面，紧张的干群关系 使得行政效率往往甚至不如没有村委会。时常脱离实际的行政公权力对农村工作的调整又往 往付出巨大的代价只换来失败，甚至引起局部的“国家合法性危机” 。本来村民自治寻求的 是一种自下而上的民主建设道路，而国家公权的过度干预却给予这种制度太多自上而下的色 彩。 由于乡镇权力积极下探，与村民自治权力在某些方面必然有重叠，在法律上乡镇权力 的“侵权”与村委会“越权”都难以避免，且难以分辩（尽管在大多数情况下一般为“侵权” 。中国社会中对于纠纷的态度一般是消极的息讼式的，然而大量遭遇权力冲突导致的纠纷仍 然将极大导致行政效率的低下和农民生活的不安定。尤其是在像选举这样同时关系村民和乡 镇领导利益的问题上，民主意识稍有觉醒的地方的纠纷特别突出，甚至在某些地方出现由于 政府提名的候选人无人选举，村民选举出来的村官得不到政府承认的现象。村民自治制度的 弹性过大，这是导致此中问题的表面原因；千百年来的官本位思想和当前基层行政官员对政 府性质的认识不足才是根本。要在基层官员中树立依法办事、恪守职责，接受监督的观念， 突出“义务本位，责任至上” ，是推广村民自治和基层民主的行政行为中应有的配套设施。 在乡镇权力与村民自治权有重叠，造成各种社会问题的同时，另一方面国家权力在农 村又存在着不应存在的巨大空挡。法律对村民自治有着明确的基本规定，法律上讲农村事务 处于国家政权所不及之处。在政府权力的空挡，村民自治制度失控之处也暴露出大量的社会 问题。乡村恶霸横行；村民发生纠纷习惯于求助地方潜规则（哪怕这种规则是违反法律的） 而非法律；相对于政府“逼民致富”带来的反效果，某些地区又长期难以得到政府部门的协 助而陷于贫困。基本的制度要求民主而摧毁了中国乡村传统的礼治，不完善的配套法律及其 设备却又不能有效建立起法制社会。于是大量乡村社会反而出现前所未有的秩序缺失。 （五）实行工农业统筹兼顾、协调发展的方针。 1、取消城乡隔绝的二元户籍制度 2、把农村集体所有土地固定给使用者 3、要建立绿色通道来扶持农业的产业化政府有必要建立若干绿色通道来扶持农业产业 化。 第一,政策绿色通道。邓小平指出:“计划和市场都是经济手段。 ” 第二,融资绿色通道。 第三,科技的绿色通道。第四,运输的绿色通道。 4、建立现代化的农业示范基地。 3 三、结束语 要真正解决“三农”问题，保证农村劳动力有效转移以增加农民收入，不仅要有好的