关于加快我市城市管理体制改革的

关于加快我市城市管理体制改革的 调查报告 按照市委、市政府的要求，近期，由市委常委李怀兴、市 政府市长助理王文奎同志带队，市委政研室、市委办公室秘 书督查室、市政府办公室秘书督查科有关同志参与，对城市 管理体制情况进行了专题调查。调查组多次听取建设局、行 政执法局、财政局、公安局、交通局、工商局等部门及城区四 个街道办事处的情况汇报，广泛征求意见建议，并先后赴荷 泽、新泰等地考察城市管理情况。结合外地城市管理的经验， 认真分析研究我市城市管理体制的现状，我们认为，目前我 市城市管理中存在着体制不理顺、机制不科学、管理力度不 够、城市环境质量差等问题，必须加快我市城市管理体制改 革，进一步理顺现有城市管理体制，建立适应市场经济发展 和城市发展需要的新体制。现将有关情况报告如下： 一、我市城市规划建设管理工作基本情况 近年来，我市不断加大投入，创新管理体制，城市规划 建设管理水平不断提高，城市化进程明显加快。 一是坚持高起点规划，新一轮城市总体规划修编步伐加 快。聘请中国城市规划设计研究院为我市编制城市总体规划， 预计 2006 年底可拿出我市新一轮城市总体规划修编成果。 委托北京土人景观规划设计研究院，组织编制了荆河、小清 河两岸城市景观与岸边重点地块的规划设计，提前或超前组 2 织编制了商务中心、商务中心南区、新兴路商业步行街、近 期建设规划、奥林匹克中心、荆西商贸城、枣庄科技职业学 院等规划设计，促进了城市建设有序发展。严格“一书三证” 审批制度，加大规划执法力度，加强了对用地规划、建设工 程规划工作的管理，确保了规划的严肃性。 二是城市基础设施建设不断加快，服务功能日臻完善。 新建了北辛路、龙泉路、西环路、塔寺北路等主干道路，全面 整修了荆河路、善国路、塔寺路、南环路、滕平路等原有道路， 共新建改建道路 155.72 公里，城区道路总里程达 243 公里。 新增绿地 223.6 万平方米，城市绿化覆盖率达到 38.58%。对 城区重点区域、路段的路灯进行了新增和升级改造，城区亮 化水平明显提高。 三是新区开发和旧城改造同步发展，人居环境明显改善。 重点实施了东城区、北辛区和经济园区的建设，新城区建成 面积达 14.4 万平方米。开发建设了荆善安居、龙泉苑、科圣 园、滨江国际花苑、善国苑、上海国际花园等 35 个住宅小区， 开发总面积 150 余万平方米，市区人均居住面积达 21.7 平方 米。 四是环境综合整治成效显著，城市管理得到加强。连续 五年持续开展城乡环境综合整治活动，加快建立环境治理长 效机制。集中整治了马路市场、店外店、野广告、客运三轮车、 卫生死角、残墙断壁等影响市容观瞻的脏乱差现象，全面治 理改造了善国路、火车站广场等窗口区域。 3 二、我市城市管理体制存在的主要问题 随着城市管理水平的提高，我市市容市貌虽有改观，但 是“ 脏 、乱、差 ”的现 状仍未根本好转，常常是一治就好一点， 一松就反弹，缺乏长效机制。城市管理不力，城市环境质量 差已经成为加快城市化进程、提高城市竞争力、扩大招商引 资的一大制约因素，同时也引起了广大市民和社会各界群众 的强烈不满。其成因和表现主要为： （一）体制不顺，造成管理职权不清，责任不明确。多年 来，我市城市管理一直实行部门管理为主的“条状管理” 模式， 城区街道办事处和居委会的积极性没有得到充分发挥。街道 与部门之间、部门与部门之间存在利益冲突。同时由于现有 的部门职能配置不尽合理，造成管理职责不清。例如，建设 系统内部的市政、园林、环卫等公用事业的养护管理职能与 行政执法局的执法管理职能密切连接，极易造成“想管的因 为无权管不到位，该管的因为人少管不过来”的问题，削弱了 城市管理功能，损害了城市形象。 （二）机制不活，造成人浮于事，效率低下。长期以来，我 市城市管理各职能部门均实行“事业化管理，封闭化运作” 的 传统方式，员工多数都是事业单位工作人员，大多还具有国 家干部身份和一定行政级别。普遍存在政企不分、政事不分、 建管不分、管养不分的现象。一方面，有限的城市维护资金 很难维持事业单位员工的巨额工资支出。另一方面，由于受 事业单位性质的影响，工资分配拉不开差距，职工在思想上 4 缺乏足够的压力和动力，工作积极性很难得到有效发挥。同 时，尽管目前城建部门已主动在系统内部推行了一系列改革 措施，制订了一定的检查考核标准和奖惩措施，但均属于内 部管理标准，仍未能跳出“既当裁判员，又当运动员” 的怪圈， 由于主要靠行政手段管理城市，没有建立与市场体制相适应 的激励约束机制，不能以市场机制配置城管资源，更不能充 分调动社会各方共同参与城市管理的积极性。 （三）规划控制力度不够，造成无序建设，增加了城市管 理难度。由于一些部门、单位、居民和开发企业规划意识不 强，受利益驱动，在城区私建住宅、乱搭乱建、违规建设现象 普遍存在；特别是在房地产开发过程中存在零星开发、擅自 修改规划、变更土地用途、降低配套设施建设面积和标准等 行为；同时由于在规划执法管理过程中存在一些行政干预因 素，致使规划落实不到位、规划监管不力，无序开发建设现 象严重，进一步加大了城市拆迁改造成本，增加了城市管理 的难度。 （四）执法力量薄弱，执法环境较差，造成管理措施不得 力。目前，市城市行政综合执法局共有在职在编人员 151 人， 在岗人员 133 人，担负着城区近 40 平方公里范围内的规划、 市容、环境卫生、园林绿化、城市道路、市政设施、公用事业 行政执法管理任务，人员严重不足、执法力量十分薄弱。在 执法过程中，执法人员经常遇到当事人暴力抗法、谩骂污辱， 由于市行政执法局不具备强制执法的权力，执法管理经常难 5 以到位，处罚难以落实，队员被打的情况时有发生。同时，由 于工作性质的原因，市行政执法局在近几年来的行风评议中 均位次较低，行政执法工作面临着来自经济、政治和社会的 多重压力，执法环境不够优化，少数人员执法管理的积极性 和主动性不高。 （五）投入不足，造成城市基础设施不完善，养护管理滞 后。这是制约我市城市管理水平提高的一个重要因素。近几 年来，我市不断加大对城市基础设施建设管理和维护的投入， 但与国家标准相比还存在很大差距。一是城市道路建设严重 滞后。目前，我市城区大同路、塔寺路、新兴路、解放路没有 全面贯通，尚未形成完善畅通的城市道路网络体系，导致荆 河路、善国路两条主干道交通压力太大，人员拥挤，交通不 畅。很多路段的人行道、防洪、排污等基础设施年久失修或 尚未完善，不能发挥应有的作用。据统计，目前我市共有 条 背街小巷，其中近一半没有硬化，其余的也普遍存在路面破 损严重、环境卫生条件差等问题。二是市政公用设施严重不 足。长期以来，对城市公共休闲活动场所、公共绿地、停车场、 集贸市场、公厕及其他公共场所建设投入不够，把很多本该 建设公共场所的区域规划建成了经营用房或居民小区，导致 “马 路 摊点、 马路市 场、马路停车场” 等 现象严重。据统计，目 前我市城区仅有集贸市场 座、停车场 处、开放式公共绿地 个，城区人均公共绿地面积不足 3 平方米，远不能满足人民 群众生活需要。再以环卫设施为例，按照国家标准，城区每 6 平方公里（半径 500 米以内）需建 1 座公厕和 1 座垃圾中转 站。而我市实际上只有 286 座旱式公厕、71 座水冲式公厕， 其中近 270 座旱厕年久失修；150 余座垃圾中转站中，临时摆 放的垃圾车斗就达 122 个，远远低于国家环卫行业设施设置 标准。在善国路两侧，除荆河路至龙山路段公厕和垃圾站点 能够基本满足需求外，龙山路以北段没有一处公厕和垃圾转 运站，荆河路以南段仅两处公厕，没有一个垃圾转运站。二 是城市管理设备陈旧。据调查，目前我市环卫部门承担每天 400 吨垃圾运输任务，但 38 台专业运输车中，有 14 台已报 废或即将报废，10 余台已严重超期服役。市政处属集体资产 的工程车辆中，仅有 3 辆运输车尚能运转，其余均已报废或 被法院查封。市园林处目前仅有工程车辆 辆，承担着全市 近 200 万平方米公共绿化的养护管理任务。三是经费不足。 以 2005 年为例，我市城市绿化养护费仅 0.95 元/（含工资）， 约为新泰市的 1/4;环卫 保洁费仅为 2.43 元/(含工资)，约为 新泰市的 70%。特别是近年来我市城区新建道路和城区面积 不断扩大，但养护与保洁费用、人员与设备却没有相应增加， 按规定环卫保洁面积不得超过 6000/人，我市已达到 9000/人。根据市财政局核定，城市行政执法局每年需要经 费 403 万元，但 2004、2005 年仅分别拨付 130、210 万元，今 年计划拨付 275 元，仍然有很大的缺口。 六是市民文明素质差，法制意识不强，造成城市公用设 施破坏严重，管理难度增加。由于我市城区人口密度高、流 7 动人员较多，少数城市居民文明意识、城市意识差，法制不 强，存在乱停乱放车辆、践踏草坪、侵占绿地、乱丢垃圾、闹 红灯、横穿马路等不文明行为。同时也有极少数人为了个人 私利，乱贴乱画野广告、恶意破坏市政公用设施。据统计， 2003 年以来，市建设局先后在善国路、 路等路段安装的 个铁制果皮箱，已有被 个被破坏、盗窃。特别是近年来，随 着我市城市化进程加快，城市面积不断扩大，出现了一些“城 中村”，很多村民在生活习惯、文明意识方面没有及时向城市 转变，加上管理缺位，造成“城中村” 内 脏乱差现象严重、社会 治安较差，人民生活受到很大影响。 三、下一步工作建议 （一）提高城市规划设计水平，加强规划执法管理。适应 城市经济社会快速发展的要求，不断加大规划设计投入，坚 持高起点、高档次，花重金、聘高手，引进竞争机制，放开规 划设计市场，通过招标聘请国内外著名专家和机构进行规划 和单体设计。在进一步修编完善城市总体规划的基础上，编 制完成控制性规划和修建性规划，做好城市设计和城市模型 制作工作，编制城市园林绿地、环卫、给排水等专业系统规 划，形成完善的规划体系。要严格执行规划，高度维护规划 的严肃性和连续性。全面加强规划管理，加大规划执法力度， 强化规划工作层级监管，严肃查处违法用地和违法建设，坚 决维护公众利益。建议进一步规范扩建房审批手续。全面、 公开、透明开办准建证，适当降低房屋确权收费标准，严格 8 制定拆迁补偿标准，借鉴先进市经验，按 1：1.3 的容积率进 行补偿，多者不予补偿；若建筑面积少于土地面积，则按照土 地面积的 1.3 倍予以补偿，可有效制止拆迁前居民为谋利而 违法突击扩建房。建立国土、行政执法和规划三个部门间的 协调联动机制，通过联合办案、调查、执法、资料共享、互作 见证等手段，加大对违法建设（占地）行为的执法查处力度； 对违法建设，执法局要“拆” 字当头，决不留情，防止 违法抢建 现象的发生。建议进一步加强规划管理，将原规划管理处升 格为政府序列局，成立“滕州市城市规划局” （正科级全额事 业单位），专职负责城市规划的编制、实施、管理和监督，人 员可从规划处现有人员中调剂解决，并将规划设计院、测绘 队、城建档案馆 huagui 其管理。 （二）进一步理顺城市管理体制。科学界定和划分市、镇 街、社区的管理范围、职责和权限，理顺城市管理各部门之 间的关系，形成以市级为主导、街道为主力的城市管理格局， 赋予或授权街道办事处更多的城市规划、建设、管理和经营 职能，真正实现属地管理的格局。一是下放城市管理权限。 进一步科学划分市、街道两级在城市管理行政执法、市容市 貌、环境卫生、园林绿化、市政设施、环境保护、房产物业等 方面的管理权限，凡是能由街道行使的，都要依法采取直接 下放或以委托授权的方式下放到街道，并对相关的行政许可 权依法作出调整。管理权限下放后，遵循“ 权随事走、人随事 移、费随事转”的原 则。城区主要道路和公共场所以外区域的 9 卫生保洁费、临时占道经营费和其他能够依法收取的城市管 理方面的费用，由街道办事处的城市管理机构办负责收取， 进入街道财政，作为街道城市管理经费的补充。二是在四个 街道建立城市管理机构。各街道分别成立城市管理办公室 （行政执法办公室），实行市城管办和镇街双重管理的模式。 镇街城管办（执法办）负责日常管理和执法工作，在业务上接 受市建设局、行政执法局的指导，以市建设局的名义行使市 政市容行业管理职能，以市行政执法局的名义行使行政处罚 职能。充分发挥街道办事处和城区居委会的工作优势，实现 城市管理的无缝对接。其中负责环卫、市政、绿化管养的人 员由镇街抽调，从事行业管理和行政执法的人员分别由市建 设局、市行政执法局和镇街按照一定比例配备。镇街用于城 市管理的经费可采取多元化投入方式，由镇街财政列支一部 分，市财政以奖代补拨付一部分，收取卫生保洁费、临时经 营占道费、罚没款解决一部分。 （三）加快城市公共基础设施建设。要将基础实施作为城 市建设的重点，科学规划、合理布局，提高基础设施的利用 效率，使公用基础设施更好地满足市民生活和经济社会发展 的需要，从更本上扭转基础设施长期落后于城市发展的弊病， 使城市功能更加完善。一是继续推进旧城改造和新区开发。 加大城市房屋拆迁力度，严格依法按照程序组织实施拆迁， 实现拆迁管理方式从注重依靠行政手段向注重依靠法律手 段的根本性转变；借鉴善国苑小区建设的成功经验，积极探 10 索“ 城中村” 治理改造的新模式、新途径，在为“城中村”村民 创造优美舒适的居住环境同时，实现城市建设用地的集约利 用；进一步加快北辛区、东城区和经济开发区建设，膨胀城市 规模，拓展城市发展空间。二是加快城区道路、桥梁建设，加 快打通大同路、塔寺路、解放路等路段，形成完善的路网结 构，缓解交通拥挤的压力。同时，抓好城市道路人行道、排水 管沟、路灯设施等配套建设，提高城市基础设施的承载功能。 三是全面加快城区停车场、集贸市场、垃圾转运站、公共厕 所等设施建设，按照先急后缓、市场化运作的原则，分步实 施，切实解决马路市场、停车难等问题，增强城市的服务功 能。四是大力搞好城市绿化、美化、亮化，抓好绿化养护管理， 完善城区道路、住宅小区及单位庭院绿化，实施拆墙透绿工 程，逐路推进楼体包装亮化，努力提升城市品位。五是加快 重点工程建设。突出抓好北辛商务中心、奥林匹克中心、滕 州宾馆、新长途汽车站及上海中盛花园、滨江国际花苑、滕 阳丽都等项目建设，确保工程质量和进度。 （四）加快市政公用事业改革。按照鲁政发200374 号文 件提出的“ 政企分开、建管分离、管养分离” 改革思路，进一步 转变旧有的城市管理模式，积极探索市场化运作机制，打破 行业和地区垄断，开放作业市场，走专业化、企业化经营路 子。城市绿化养护、环境卫生保洁、市政设施维护等，要实行 管养分开，推向市场，通过招标选择专业公司或社会组织进 行维护，形成统一管理、多家经营、有序竞争的运行机制。现 11 有从事绿化养护、环卫保洁、市政设施维护的事业单位，将 管理与作业职能分开。园林处、市政处、环卫处实行管养分 离，约 1/5 的少量管理人员分离成为行业管理机构，其余的 养护作业单位和人员与原管理机构分离，成为独立的企业实 体，如在环境卫生方面，可成立卫生保洁公司、垃圾清运公 司、清掏公司、收费公司、监理公司等等，通过有偿服务，实 现双赢。养护作业单位在体制上参照我市国企改革的政策实 施企业化改革，在人员身份上按照“老人老政策、新人新办法” 的原则，做到身份不变、工资不减，按现代企业制度的要求 建立科学的管理体制、运行机制和分配制度，实行自主经营、 自负盈亏、社会化服务。 （五）强化住宅小区的物业管理。目前我市城区共 60 多 个已投入使用的住宅小区，其中仅 30 余家已实行了物业管 理，并且其中存在部分物业公司手续不完备甚至没有资质的 问题。要认真贯彻山东省城市住宅小区物业管理办法，制 定具体实施方案，及早落实物业管理机构，按照管理权限和 职责，全面规范物业行业管理。明确住宅区管理责任，开发 在建尚未交付使用的住宅小区由开发建设单位负责，实行物 业管理的住宅小区由物业公司负责，住宅小区开发建设单位 配置物业管理用房，交付使用但未实行物业管理的住宅区， 有产权单位的由单位负责，无产权单位的和特殊原因已弃管 的住宅区，由所在街道、社区负责，实行基本物业管理或业 主自治管理。加大住宅共用部位、设施和设备专项维修资金 12 的收缴力度，落实经费作为物业管理的补助资金，专项用于 解决住宅物业管理中遗留或急、难、特等问题。 （六）持续开展城乡环境综合整治活动。认真落实山东 省城市环境容貌综合整治标准，对城市主次干道、小街小巷、 城市广场、城市公共场所、居住小区、水环境、出入口、施工 工地等，按照标准进行综合整治。对城市的出入口、城乡结 合部、城市主要道路、城市广场、居住小区，要加大整治力度， 以改善城市景观面貌，提升城市形象。1.要集中力量解决城 市管理中存在的乱停乱放、乱写乱画、乱贴乱挂、乱搭乱建、 乱摆摊点的问题。加强集贸市场和停车场建设管理，两年内 在城区合理新建设置 35 处便民集贸市场，引导沿街摊点 “进厅入市 ”，严禁占用城市主要道路作为集贸市场和停车场 及摆摊设点，恢复城市道路功能。要规范城市户外广告、牌 匾、霓虹灯的管理，确保安全、完好、整洁、美观。2.要搞好城 市生活垃圾的收集和清运工作。改进垃圾收集方式，两年内 在全市已实行物业管理的住宅小区、所有机关事业单位和 40%的 居住区推广垃圾袋装收集。加大城市建筑垃圾管理力度。对 城市建筑垃圾要签订环境卫生责任书，实施统管专运，确保 将建筑垃圾运到指定的垃圾处置场。3.切实抓好城乡结合部 地区环境建设。按照行政区域划分将将城乡结合部纳入各镇 街市容环境责任区管理范围，积极进行专业化的道路清扫保 洁，落实绿化美化建设责任，切实改变城乡结合部的环境卫 生面貌。4.加大城区河道治理力度。对侵占城区河道、泄洪沟 13 渠搞建设和棚盖河道的行为进行集中清理，确保城市防汛安 全。要结合实施“绿线 ”管制制度，搞好河道两 侧和泄洪沟渠 的绿化建设，提高城市景观效果。5.搞好居住小区的环境综 合整治，重点是配套基础设施、清理整治脏乱差、绿化美化 环境。新建居住小区，要严格按照国家、省有关规定，建成基 础设施配套、环境优美的居住小区，达不到要求的不许开工 建设；对已建成的居住小区，要根据每个居住小区的实际情 况，制定综合整治方案，确保完成整治任务。力争在 2006 年 建成 1015 个环境整治标准化示范住宅小区，2007 年全市 70%的住宅小区全部整治达标。6.要整顿城市交通秩序。实施 城市道路交通管理“畅通工程”, 加大对 摩托车、出租车、残疾 车、三轮车的整治力度,全面取缔各种非法营运车辆，集中整 治客运班车在城区内停靠公交站点和漫游载客现象。科学规 划、合理布点，力争 2007 年底前，在城区荆河路、善国路、龙 山路、大同路等主干道路两侧分别新建 23 处停车场，解决 城区机动车辆停放问题。要持之以恒地开展城市环境综合整 治活动。改变原来集中几个月搞突击整治的做法，把城市环 境综合整治活动作为一项日常工作，常抓不懈，连续搞三年。 要拿出专项经费，组织专门领导力量和人员进行部署、调度、 督导和检查。要一条街一条街地治理，一个问题一个问题地 解决，不留任何空白和盲区，并确保治理成果的巩固。 四、几项保障措施 一是建立统一的领导机制。成立由市长任主任的规划管 14 理委员会和由市委书记任主任的规划监督委员会，定期召开 规划例会，听取关于规划工作情况的汇报，研究决策规划工 作中的重大问题。成立滕州市城市管理委员会，作为高层次 议事协调机构。定期召集会议，审议全市城市管理综合性规 划、计划和有关重大事项，协调解决城市管理工作中的重要 问题，审查市级城市管理执行情况和重大项目资金的使用情 况等。城市管理委员会主任由市级分管领导担任，各职能部 门及四个街道办事处的主要负责人为成员。城市管理委员会 下设办公室，为日常办事机构，组织落实市城管委确定的有 关事项。 二是建立健全城市管理多元投入机制。要建立城市管理 资金保障机制。各级财政部门要按照与城市建设和发展步伐 相适应的要求，多渠道筹集城市管理和基础设施维护建设资 金。城市维护费、基础设施配套费等专项资金全额安排、土 地出让金优先安排城市管理使用，不足以维持正常支出时， 财力予以适当补贴。城市管理经费要随着城市建设加快、规 模