在市场经济条件下转变质监职能

调整质监职能 促进工业经济发展 引言：目前，我国生产企业从生产许可证的办理，到生产 过程中的质量保证，直至部分特殊产品的售后维修服务等生 产经营活动，都与质监部门有着密切联系。质监部门已经成 为服务和监管企业最主要的政府行政部门之一。质监部门的 职能如何界定，权责如何划分，已经成为市场经济条件下， 保证企业健康有序发展的一个重要课题。 第一部分：建国以来质监部门的发展史 质监部门是同现代工业一起发展起来的。建国以来，随着 工业经济的发展，质监部门的职能一共经历了三次大的转 变。在 1978 年前，因为工业经济比较落后，属于粗放式生 产，质监局的前身计量所一直没有得到发展，标准计量工作一度停 滞。随着十一届三中全会的召开，全国各项工作都步入正轨，正式成立标准计量局，明确 计量工作在新时期的方针就是为农业、工业、国防和科学技术现代化服务。 1988 年，随着现代工业体系基本建立，工业产品日渐丰富，党的十三届三中全会提出了 “治理经济环境，整顿经济秩序，全面深化改革”的总方针，质量监督工作的重要性进一 步加强。针对当时产品质量监督管理中存在的力量分散、机构重叠、相互分割和重复检验、 企业负担过重等状况，根据国务院机构改革方案，国务院决定撤销国家计量局、国家标准 局，并将原国家经委质量局并入，组建了国家技术监督局。新组建的国家技术监督局负责 管理全国标准化、计量、质量监督工作，并对质量管理进行宏观指导。在之后的近 10 年时 间，随着经济体制改革的不断深入，社会主义市场经济逐步建立，质监部门技术监督职能 得到进一步加强：按照建立社会主义市场经济体制的要求和国际上通行的做法，加强对质 量认证的统一管理；加强对产（商）品质量的监督和对全市质量管理工作的指导；为适应 复关的需要，加强标准化、计量、质量工作与关贸总协定的贸易技术壁垒的接轨；强化行 政执法职能，加强流通领域假冒伪劣商品的查处，维护市场经济秩序。相应的，质监部门 的名称也从技术监督局改为最终的质量技术监督局。 1999 年，为了建立健全适应社会主义市场经济的质量技术监督管理新体制，进一步加强标 准化、计量、质量的管理和行政执法，提高产品质量、工程质量和服务质量，维护良好的 市场秩序，促进国民经济持续快速健康发展，国务院决定在省以下技术监督系统实行垂直 管理。在 2001 年和 2003 年，因为在检验检测方面的设备和技术优势，特种设备安全和食 品生产安全也分别从劳动局和卫生系统划归质监部门监管。质监部门已经成为一个集行政 管理、行政执法、安全监管为一体的综合性行政部门，与各主导产业的发展息息相关。目 前，质监部门的职能主要包括： (一)宣传、贯彻执行国家有关质量技术监督工作的方针、政策和法律、法规； 组织实施相关法律、法规、规章和行政执法工作；推进质量技术监督工作与国 际惯例接轨。 (二 )综合管理和宏观指导辖区质量工作。组织实施国务院“质量振兴纲要 以及各级政府关于加强产品质量工作的意见；组织推广先进的质量管理经验和 方法，实施各级质量奖励制度，推进“名牌战略” 的实施；组织制定提高辖区质 量水平的发展规划和政策措施；协调建立重大工程设备质量监理制度；负责组 织重大产品质量事故的调查并提出整改意见；管理工业产品生产许可证工作。 (三 )综合管理辖区质量监督工作。拟定上报辖区产品质量监督检查计划， 组织对产品质量实施监督检查；按照职责分工，组织对产品质量监督检查不合 格企业的后处理；协助上级部门组织实施国家产品免检制度，管理产品质量仲 裁的检验；负责产品防伪的监督管理工作；管理纤维质量监督检验工作；依法 管理产品质量检验机构。 (四 )组织协调依法查处违反质量、标准化、计量法律、法规的行为；根据 政府授权，组织实施辖区有关专项打假活动；负责辖区打假领导小组办公室(以 下称“打假办 ”)的日常工作。 (五 )统一管理辖区标准化工作。依法组织和监督农业、工业及服务业标准 的贯彻实施；推进采用国际标准、国外先进标准；管理企业标准备案；负责辖 区组织机构代码和商品条码工作。 (六 )统一管理辖区计量工作。推行法定计量单位，监督、管理辖区的计量 器具；组织实施监督量值传递和计量器具强制检定工作；负责计量器具制造、 修理许可证的管理工作；规范市场计量行为，组织计量仲裁检定；组织实施对 商品量的监督；指导企业计量工作。 (七 )统一组织管理和监督辖区认证工作。贯彻实施国家和省有关认证工作 的政策、措施、规划和计划；参与有关技术机构的考核工作；指导、监督和协 调辖区产品质量和质量体系认证工作。 (八 )综合管理锅炉、压力容器、电梯、防爆电气等特种设备的质量监督和 安全监察工作；管理锅炉、压力容器、电梯、防爆电气等特种设备作业人员的 培训、考核工作；管理有关检测机构和检测人员的资格考核工作。 (九 )管理、协调、指导辖区质量技术监督工作。组织拟定辖区质量技术监 督事业发展规划和各类项目计划，协调和指导行业和专业的质量技术监督工作； 负责对辖区内产品质量公正检验机构、计量公正服务机构等技术监督中介服务 机构进行指导和监督；管理和指导质量技术监督科技工作；管理质量技术监督 信息工作；组织质量技术监督的对外交流与合作工作。 第二部分：质监部门现有职能对企业生产的影响 1、正面影响（主要包括对企业的质量监管、从政府层面推进 名牌等三大战略、为企业提供有力的技术支撑等） *全过程的质量监管 1、实行生产许可证制度，从源头把关。工业产品生产许可证制度是为了保证 直接关系公共安全、人体健康、生命财产安全的重要工业产品的质量安全，贯彻国家产业政策，促进社会 主义市场经济健康、协调发展，国务院工业产品生产许可证主管部门对涉及人体健康的加工食品、危及人 身财产安全的产品、关系金融安全和通信质量的产品、保障劳动安全的产品、影响生产安全和公共安全的 产品，以及法律法规要求依照工业产品生产许可证管理条例的规定实行生产许可证管理的其他产品的 生产企业，进行实地核查和产品检验，确认其具备持续稳定生产合格产品的能力，并颁发生产许可证证书， 允许其生产的一种行政许可制度。该制度规定，生产企业必须具备保证产品质量安全的基本条件，并按规 定程序取得生产许可证，方可从事相关产品的生产活动。任何企业未取得生产许可证，不得生产实行生产 许可证制度管理的产品。任何单位和个人不得销售或者在经营活动中使用未取得生产许可证的产品。取得 生产许可证的企业，需要每年度向省、自治区、直辖市工业产品生产许可证主管部门提交企业自查报告； 县级以上地方工业产品生产许可证主管部门组织定期、不定期的监督检查，要求生产企业保证产品质量稳 定合格，不得降低取得生产许可证的条件。 经过多年的努力，我国逐步健全了生产许可证管理机构，设立了全国工业产品生产许可证办公室，建立 了全国工业产品生产许可证审查中心、70 多个审查部，指定了 420 多个承担发证检验任务的检验机构， 培养了一支近 8000 名从事生产许可证实地核查的审查员和技术专家队伍。在此期间，生产许可工作的制 度建设、法律法规建设不断完善，先后制定了 508 个产品实施细则，发布了 1300 多个规范性文件和生产 许可证公告。 自 1984 年以来，全国共对 400 多种工业产品，13 万余家企业颁发了 14 万多张生产许可证书。特别 是近几年来，全国共对 28 大类、370 种食品生产企业，颁发了 4.5 万张食品生产许可证，成功地实施了 以生产许可为主要内容的食品质量安全市场准入制度。 在国务院产品质量监督管理部门和有关工业管理部门的共同努力下，工业产品生产许可证制度的实 施，对促进企业加强质量管理，提高产品质量，发挥了非常重要的作用，同时也有力的促进了产业结构的 调整，净化了市场环境。 推动建立质量保证体系，从生产环节把关。质量保证体系指 企 业 为 生 产 出 符 合 合 同 要 求 的 产 品 ， 满 足 质 量 监 督 和 认 证 工 作 的 要 求 ， 企 业 对 外 建 立 的 质 量 体 系 。 它 包 括 向 用 户 提 供 必 要 保 证 质 量 的 技 术 和 管 理 “证 据 ”， 这 种 证 据 ， 虽 然 往 往 是 以 书 面 的 质 量 保 证 文 件 形 式 提 供 的 ， 但 它 是 以 现 实 的 质 量 活 页 纸 动 作 为 坚 实 后 盾 的 ， 即 表 明 该 产 品 或 服 务 是 在 严 格 的 质 量 管 理 中 完 成 的 ， 具 有 足 够 的 管 理 和 技 术 上 的 保 证 能 力 。 针 对 我 国 企 业 普 遍 规 模 偏 小 ， 质 量 管 理 薄 弱 的 现 状 ， 质 监 部 门 大 力 引 进 国 外 先 进 先 进 质 量 管 理 体 系 ， 根 据 我 国 国 情 加 以 调 整 后 进 行 推 广 ， 在 改 革 开 放 短 短 20 年 间 ， 迅 速 改 进 了 我 国 企 业 的 质 量 管 理 水 平 和 质 量 保 证 能 力 。 国 际 标 准 化 组 织 制 定 的 ISO9001 系 列 标 准 即 为 如 今 企 业 广 泛 采 用 的 质 量 保 证 体 系 之 一 。 在 推 广 国 外 先 进 质 量 管 理 经 验 的 同 时 ， 质 监 部 门 还 推 出 多 项 保 证 产 品 质 量 的 保 证 体 系 和 认 证 制 度 ， 比 如 有 关 计 量 管 理 的 测 量 保 证 体 系 ， 电 器 行 业 的 3C 认 证 等 等 ， 为 企 业 在 生 产 环 节 把 好 质 量 关 。 *加大监督抽查力度，从销售环节把关。为确保市场销售的产品处于有效的监控之中，质监部门制定了 产品质量国家监督抽查管理办法，分国家、省、市 3 级制定产品监督抽查计划，对市场销 售的涉及人体健康和人身、财产安全的产品，影响国计民生的重要工业产品以及用户、消 费者、有关组织反映有质量问题的产品进行监督抽查，面向社会进行公示抽查结果并对不合 格产品生产企业进行处理。监督抽查制度，保证了从销售环节及时撤出不合格产品，并起到引 导理性消费，促进优胜劣汰的积极作用，符合市场经济规律。 *开展执法打假，维护市场秩序。质监部门设置了专门的执法队伍，开展生产源头打假和流通领 域执法工作，对生产假冒伪劣产品的企业和个人进行处罚，兼顾市场的活力和秩序，维护合法 企业和消费者的权益。执法打假投诉举报热线 12365 成为消费者维护自身权利的重要武器。 2、推进质量兴国、名牌和标准化三大战略，从政府层面对企业加以引导。 牵头实施质量兴国战略，引导企业追求卓越。1996 年，为 贯 彻 中 华 人 民 共 和 国 国 民 经 济 和 社 会 发 展 “九 五 ”计 划 和 年 远 景 目 标 纲 要 ， 提 高 我 国 产 品 质 量 、 工 程 质 量 和 服 务 质 量 的 总 体 水 平 ， 指 导 质 量 工 作 ， 国 务 院 制 定 质 量 振 兴 纲 要 （ 年 年 ） ， 明 确 由 经 济 综 合 管 理 部 门 和 质 量 监 督 部 门 贯 彻 落 实 。 这 15 年 间 ， 质 监 部 门 作 为 牵 头 部 门 ， 做 了 大 量 卓 有 成 效 的 工 作 ： 加 快 有 关 质 量 管 理 的 法 制 建 设 ， 进 一 步 完 善 质 量 管 理 法 规 ， 增 强 质 量 管 理 的 科 学 性 和 有 效 性 ； 加 强 质 量 法 制 教 育 ， 增 强 质 量 法 制 观 念 ， 努 力 提 高 劳 动 者 的 质 量 意 识 ， 动 员 广 大 人 民 群 众 投 身 质 量 振 兴 事 业 ， 形 成 全 社 会 重 视 质 量 的 环 境 和 风 气 ； 整 理 收 集 重 要 质 量 信 息 ， 发 布 各 行 业 质 量 状 况 ， 为 宏 观 经 济 改 革 提 供 全 面 及 时 有 效 的 参 考 依 据 ； 设 立 了 各 级 质 量 奖 项 ， 加 强 企 业 基 础 工 作 ， 严 格 内 部 质 量 管 理 ， 要 求 和 鼓 励 企 业 采 用 先 进 的 质 量 管 理 理 念 和 管 理 技 术 ； 通 过 技 术 进 步 ， 提 高 产 品 质 量 ， 坚 持 “择 优 扶 强 ”的 原 则 ， 加 大 技 术 改 造 力 度 ， 增 加 技 术 含 量 ， 促 进 重 点 行 业 、 重 点 企 业 和 重 点 产 品 质 量 上 水 平 ； 调 整 产 品 结 构 ， 提 高 产 品 质 量 ， 强 化 对 投 资 项 目 的 经 济 规 模 和 技 术 水 平 的 政 策 约 束 ， 重 点 扶 持 一 批 具 有 较 高 质 量 水 平 和 市 场 竞 争 优 势 的 拳 头 产 品 的 生 产 ， 定 期 公 布 限 制 和 禁 止 生 产 的 产 品 目 录 ， 逐 步 淘 汰 能 耗 高 、 污 染 严 重 的 产 品 。 截 至 2009 年 ， 基 本 完 成 制 定 质 量 振 兴 纲 要 的 基 本 目 标 ， 一 是 主 要 产 业 的 整 体 素 质 有 明 显 提 高 ， 初 步 形 成 若 干 个 具 有 国 际 竞 争 能 力 的 重 点 产 业 及 一 批 大 型 企 业 和 企 业 集 团 ， 主 要 产 业 的 整 体 素 质 基 本 适 应 国 际 经 济 竞 争 的 需 要 ； 二 是 产 品 质 量 有 显 著 提 高 ， 重 要 工 业 产 品 监 督 抽 查 合 格 率 均 达 到 目 标 要 求 ； 三 是 工 程 质 量 、 环 境 质 量 、 服 务 质 量 全 面 提 升 ， 群 众 满 意 度 不 断 提 高 。 全 力 推 进 名 牌 战 略 ， 为 企 业 腾 飞 提 供 平 台 。 名 牌 ， 能 提 升 企 业 产 品 内 涵 ， 提 高 企 业 的 市 场 竞 争 力 。 拥 有 一 至 数 个 著 名 品 牌 ， 是 企 业 占 领 市 场 ， 培 育 忠 实 消 费 群 体 的 有 力 武 器 。 但 是 自 改 革 开 放 以 来 ， 中 国 的 名 牌 管 理 处 于 混 乱 状 态 ， 各 部 门 、 各 地 方 都 有 自 己 的 名 牌 评 价 机 构 ， 各 级 名 牌 产 品 满 天 飞 ， 名 牌 产 品 的 质 量 得 不 到 保 证 ， 名 牌 并 有 达 到 应 有 的 积 极 效 果 。 2000 年 ， 我 国 成 立 了 中 国 名 牌 战 略 推 进 委 员 会 ， 明 确 由 质 监 部 门 具 体 负 责 组 织 实 施 。 2001 推 出 中 国 名 牌 产 品 管 理 办 法 ， 设 立 了 全 国 统 一 的 名 牌 产 品 评 价 机 构 ， 制 定 了 了 统 一 的 评 价 体 系 ， 结 束 了 一 直 以 来 的 无 序 状 态 。 2005 年 ， 质 监 部 门 又 开 展 了 中 国 世 界 名 牌 的 评 选 ， 扶 持 名 牌 企 业 做 大 做 强 ， 鼓 励 有 条 件 的 企 业 争 创 世 界 著 名 品 牌 ， 提 高 名 牌 产 品 的 国 际 竞 争 力 。 截 至 2010 年 ， 我国共评选出各类 中国名牌 2000 余个，中国世界名牌 10 个，广大民众对获选 名牌产品认知度大幅提高，指导消费效应明显，企业经济效 益和社会效益提升显著。在国家级名牌评选取得积极效果的 同时，省级质监部门均开展了省级品牌的评选，有些工业发 达的地方还开展了市级、县级名牌的评选。质监部门对有潜 力、有创新的企业采取了对口帮扶、上门服务的培育措施， 建立了地市、省、国家三级名牌培育梯队，企业的名牌意识 不断增强，为增强企业活力、繁荣地方经济作出了重要贡献。 稳步推进标准化战略，夯实企业发展基础。 建立长效安全监管机制，切实维护企业和群众生命财产安全。 为做好特种设备安全监管，质监部门作出了很大努力，集中 目前的人力财力，采取了一些积极措施：一是严格落实企业 的安全监管责任。要求企业制定严格的安全管理制度，建立 安全监管网络，逐级分解监管责任，明确企业法人和安全管 理人员的安全责任，保障特种设备的安全使用。二是不断加 大特种设备安全监管的科技含量。加强对特种设备的使用特 性的研究，运用现代计算机和无线电等科学技术，推广同类 特种设备预警系统，第一时间发现问题，第一时间处理问题， 第一时间解决问题，变人防为机防，进一步提高工作效率。 三是完善特种设备安全档案。在企业的配合下，对企业在用 特种设备进行登记造册，建立特种设备使用安全档案，保证 特种设备处于安全监管的状态中，扫清监管盲点，确保企业 和群众的生命财产安全。四是发动社会力量建立特种设备安 全监管网络。争取地方政府的支持，在各企业、各居民聚居 地挑选特种设备安全监管信息员，及时收集反馈本区域的特 种设备安装、使用状况，为质监部门监管提供信息。 实验室的技术支撑作用。质监部门现有计量、质检、特种设 备、标准化等多个技术机构，按照属地管理的原则，为本辖 区内的企业提供技术服务。多年来，质监部门始终保持对技 术机构的高投入，不断提高技术机构的科技水平，为地方经 济的发展做出了重要贡献。一是为经济发展提供了科技支撑。 质监部门在县以上都建立了技术机构，建立发展工业经济所 必须的检验检测项目，为企业发展提供技术支撑。在产业集 中的地区，集中财力、人力建设国家级或省级质检中心，保 证满足地方经济进一步发展的需要。二是为中小企业节约了 大量资金。对大多数中小企业来说，建立自己的实验室并不 现实。质监部门的公共实验室，即满足了中小企业发展的技 术需要，又节约了中小企业独自建设实验室的大量资金。三 是承担了社会公共监督的职责。质监部门开展的产品质量监 督，一般都由内部技术机构检验检测，并面向社会出具公正 的产品质量检验检测结果，以自身的公信力指导公众消费。 2、负面影响 行政管理不到位，主要原因在于法律的不健全。质监部门的 行政管理和执法依据主要是四法四条例，分别是计量法、 标准化法、 产品质量法、 食品安全法、 棉花质量监督管 理条例、 认证认可条例、 工业产品生产许可证管理条例、 特种设备安全监察条例。就目前的行政管理和执法需要来 说，存在以下几个薄弱环节：一是法律法规的覆盖面较窄。与 发达国家的质量监管法律体系相比，我国质监专门法律法规 明显偏少，法律体系的结构不合理，法律制定工作滞后于经 济发展水平。二是现有法律法规陈旧，适用性不强。 计量法 制定于 1985 年， 标准化法制定于 1990 年， 产品质量法制 定于 1993 年。随着工业经济的飞速发展，这些法律的部分条 款在实际应用中已经明显的不适用，不能满足行政管理和行 政执法的需求，迫切需要予以修订。三是法律制定过程中， 没有突出强调企业是产品质量的第一责任人。质监法律法规 中，均明确了质监部门所承担的行政管理责任，却没有强调 最基本的企业的产品质量保证的责任，特别是忽视了企业法 人保证产品质量安全的社会责任。处罚畸轻，约束不力，导 致我国企业产品质量不断出现问题，哪怕是国有大型企业， 在追逐经济利益的同时也敢致产品质量于不顾。三鹿奶粉事 件就是这种法律缺失带来的严重后果，不但影响了质监部门 形象，更导致质监部门大力推行的国家免检制度的终结。不 过，也间接加快了食品安全法的出台进程。 安全监管不力，与其他政府部门职能上有交叉，人员、装备 跟不上企业生产的发展速度。特种设备安全、食品生产安全 （阜阳毒奶粉事件）纳入质监部门职能的原因。 技 术机构由行政机关直管， 监管与收费存在不合理的地方。 我国目前质监技术机构都是事业编制，直属同级质量监督部 门管辖。这种管理体制有好的一面，保证了质监部门对技术 机构监管的有效性，提高了工作效率。但是，从设立技术机 构的初衷来说，质量监督部门在技术环节即做裁判员，又做 运动员的做法弊大于利，因为这不符合我国政府体制改革的 大潮流，不但降低了监督的公信力，还因为收费等环节引起 企业的不满。 第四部分：遵循市场经济规律，转变质监职能，服务企业 发展 主要目标：遵循市场经济的客观规律，吸收国外质量技 术监督的一些先进经验，完善现有质监法规体系，理顺不同 政府部门间存在的职能交叉现象，把质监部门职能定位在以 下几大方面： 1、制定完善的质监法律法规，建立健全对企业生产环节进行 质量监管的长效体系。首先，要做好对现有法律法规的修订 工作，进一步提高现行法律法规的适用性。我国要做好有关 现行法律法规适用的调查研究，重点放在工业经济飞速发展 带来的变化所导致的法律法规适用性问题上，客观的分析现 状并提出修改意见，及时提交全国人大，推动现行法律的修 订。计量法的修订已经提上议事日程，标准化法、产品质量 法等也需要及时进行修订。其次，要进一步扩充产品质量安 全法律法规，满足多方面产品质量监管的需要。在我国，产 品质量监管主要依据产品质量法，法律的覆盖面较小，很 多具体的产品质量监管没有得到规范。反观美国，涉及到产 品质量的法律有消费品安全法、联邦危险物品法、有毒物质 防护包装法、易燃纤维法、冷冻箱安全法、食品、药品和化妆 品法、联邦肉类检验法、肉类卫生法等多款法律法规，分支 很细，要求的也很具体。下一步，我国应针对不同领域的产 品，出台不同的法律法规，涵盖主要产品生产、销售、适用、 检验等各个环节各个步骤，进一步规范产品质量监管。最后， 要明确企业是产品质量第一责任人，推动诚信体系建设。在 现行法律法规和将要出台的法律法规，增加关于企业是产品 质量第一责任人并承担相应责任的条款，重点放在产品质量 出现问题后的召回制度、企业法人的问责制度和产品质量出 现严重问题时企业的退出市场制度，提高企业的违法成本。 从法律的层面，构建一个企业重视产品质量，诚实守信经营 的大环境。 2、质监部门不再承担特种设备、食品生产等安全监管职能， 将之并入其他政府部门。特种设备使用安全、食品生产安全 纳入质监部门职能，都是特定工业发展时期的特别决定。因 为人员和装备的不足，更因为管理体制的天然制约，两大安 全在质监部门监管下并没有做到尽善尽美。 特种设备安全监管方面，虽然质监部门做了很多努力，但因 为财政供给和人员编制的关系，特种设备数量与质监部门从 事安全监管人员数量的比例随着工业经济的发展呈现出进 一步扩大的趋势，监管难度不断加大。在工业发达的大城市 中，随着企业特种设备数量和城市公用特种设备数量的爆发 式增长，特种设备监管人员难以监管到全部的特种设备，部 分特种设备的使用状况堪忧，对于企业和群众的生命财产是 一个巨大的安全隐患。要想从根本上解决特种设备安全监管 的难题，只有两个办法：一是增加财政供给和人员编制。一方 面确定特种设备数量和特种设备安全监管人员数量的合理 比例，及时进行调整，兼顾特种设备安全监管的效率的有效 性。另一方面加大科技的投入，加快特种设备自动化监管的 步伐，提高特种设备安全监管的效率。二是将特种设备安全 监管的只能划归国家安全生产监管部门。目前企业安全生产 除个别专业性极强的领域外均由安全生产监管部门监管，国 家安全生产监管部门监管特征设备安全相比质监部门有其 天然的体制和人员优势。如果特种设备安全监管划归安全生 产监管部门，困扰质监部门的人力财力问题就可以迎刃而解。 安全生产监管部门在新建检验检测特种设备必须的技术机 构后，即可以确保履行特种设备安全监管职能的软硬件需要。 在食品生产安全监管方面，质监部门面临的最大问题是食品 安全监管的体制问题。多个政府部门监管食品生产的不同环 节，难以做到统一、协调、高效，不但造成行政资源的浪费， 更造成安全监管的脱节和滞后。在食品安全