广元经济开发区“十二五”促进就业和社会保障发展思路研究

广元 经济开 发区“十二五”促进就业和 社会保障发展思路研究 广元经济开发区管委会社保处 广元经济开发区是广元地区典型的工业集中区，工业经 济发展一枝独秀，农业和服务业发展严重滞后，整个经济社 会发展中遇到的矛盾和问题较多，就业和社会保障的任务尤 为艰巨。因此，立足开发区实际，开展如何扩大就业和健全 社会保障体系问题研究，提出新的发展思路及相应的政策建 议，对于创新发展观念，开拓发展思路，破解发展难题，实现 我区劳动保障事业全面协调和可持续发展具有重要的促进 作用。 一、 “十一五”期间我区就业再就业工作和社会保障的 基本情况 （一）“十一五 ”期间就 业和再就业基本情况 “十一五” 期 间，全区各 级各有关部门按照省委、省政府 和市委、市政府对进一步做好就业再就业的总体部署和要求， 切实加大工作力度，不断完善政策措施，进一步强化就业服 务，努力推进就业再就业，在极其困难的情况下，确保了失 业人员的基本生活，并使大多数失业人员通过多种途径实现 - 2 - 了再就业，确保了全区就业局势的基本稳定。截止 2009 年， 全区城镇就业人员总数已达到 1.15 万人，新增 4000 名失业 人员实现就业再就业，城镇登记失业率为 4.5%。在全区失业 人员中，征地农转非人员 9660 人，占全区总人口数的 23%， 其中 2006 年后新增 4421 人，占总转非人数的 45.8%。 1、加强领导，形成工作合力。区党委、管委会高度重视 就业和再就业工作，把就业和再就业工作纳入为民办实事的 重要目标，实行一把手负总责，做到“责 任、政策、工作” 三到 位，建立了分级负责、分工到位、责任到人的目标责任制。劳 动保障等有关部门及社会各界群策群力，为促进失业人员再 就业做了大量卓有成效的工作，形成各部门协调配合、齐抓 共管的工作局面。 2、加快发展，促进再就业。近年来，全区上下在区党委、 管委会的正确领导下，深入实施资源转化战略，着力承接产 业转移，大力推进工业化进程，各项经济指标保持了 30%的 增长速度，全区经济持续快速发展，很大程度上增加了就业 岗位，缓解了就业压力。 3.加强劳动就业基础建设，强化就业服务。建立健全了 街道乡镇劳动保障系统，将就业和再就业服务项目延伸到街 道、乡镇。目前全区已基本形成了以政府职业介绍机构为主 体、基层劳动保障工作平台和社会职业介绍机构为补充的职 业介绍服务网络，促进了就业和再就业工作的开展。加强对 - 3 - 社会职业介绍机构的管理和业务指导，规范了劳动力市场秩 序，为农民工进城务工创造良好的就业环境。 “十一五” 期间， 我区累计为 1.2 万名失业人员和农村富余劳动力提供了职业 指导和职业介绍服务，积极组织开展“再就业援助大行动” ， 举办失业人员再就业专场招聘会 60 余次，并针对“4050”等 救助对象建立了台帐和资料库，实行动态管理，为开展救助 工作奠定了基础，共帮助 1300 名“4050”人员实现就业再就 业。 4、加强职业培训，实现培训与就业的相互促进。加强职 业培训，提高劳动者素质，是促进就业和再就业的重要手段。 我区明确了以市场需求为导向，以提高劳动者职业技能水平 为目标，加大政府对技能人才培养的投入为保障的职业培训 工作新思路。整合培训资源，提升培养层次，积极和各专业 技术学校合作，建立健全了由技工学校、就业训练中心、社 会力量办学单位、企业职工培训中心等组成的多形式、多层 次的职业培训体系。在技术含量高、通用性强的职业中，推 行就业准入制度。大力推行职业资格证书制度，完善技能人 才培训体系，逐步扩大职业资格证书在全社会的覆盖范围。 5、积极开展农村剩余劳动力输出转移。区党委、管委会 把劳务输出作为我区缓解就业压力、帮助农民脱贫致富、促 进我区经济发展的重要工作。一方面采取走出去（组织外出 考察用工情况，参与劳务协作会），请进来（请外地用工单位 - 4 - 来区招收劳务人员）等形式，加强劳务输出基地建设；另一方 面为劳务人员提供培训、输出、全程跟踪“一条龙” 服务。与四 川信息职业技术学校、广元职高、广元师范等学校合作，积 极开展定向和订单式培训，不断提高我区劳务输出的组织化 程度和输出质量。同时我区积极为外出的劳务人员提供维权 服务，解除劳务人员的后顾之忧，提高劳务输出的稳定率。 6、广泛开展再就业宣传活动。我区劳动保障部门与广元 电视台、广元日报社联合开办了失业人员就业和再就业先进 典型以及就业和再就业扶持政策的宣传栏目，免费向失业人 员印发了再就业扶持政策选编等资料。几年来，在全区开 展了多次声势浩大的“ 再就业宣传周” 、“再就业援助行动”等活 动。通过宣传使广大失业人员全面了解国家、省、制定的各 项就业和再就业扶持优惠政策失业人员自主择业、自谋职业、 市场就业的意识得到了普遍增强。 （二）“十一五 ”期间社会保障 发展基本情况 1、失业保险。 “十一五 ”期间，失业保险覆盖范 围随着改革 的深化逐步扩大。2009 年，全区失业保险参保职工 1898 人， 失业保险基金 1180 万元。 2、养老保险。城镇职工养老保险费用已全面实行社会统 筹，我区纳入了市级统筹范围。始终把基金征缴当作社保工 作的主要任务来抓，不断强化和完善征缴措施，通过行政、 经济、法律等的手段，抓住缴费人数和缴费基数这个关键， - 5 - 加大基金征收力度，努力提高基金征缴率。2009 年，全区养 老保险参保人员 2500 人，累计征收养老基金万元，支付 养老金万元。离退休人员养老金全面实现社会化发放。 3、医疗保险。全区医疗保险制度全面推进，各项政策措 施日趋完善，基金运行平稳，社会各界对医疗保险的认同度 和支持率普遍提高。2009 年，全区医疗保险参保人员 2850 人，征收基本医疗保险金万元，支出医疗保险金万元。 4、工伤保险。自国务院第 375 号令工伤保险条例颁布 以来，为切实保障工伤职工的合法权益，分散用人单位事故 风险，维护社会稳定，结合我区实际提出了实施贯彻意见， 全面启动了工伤保险。2009 年，全区工伤保险参保人员为 2850 人，征收工伤保险费万元，支出工伤保险金万元。 5、生育保险。生育保险制度改革的方向是实行生育保险 费社会统筹，对符合国家生育政策的职工生育实行必要的补 偿和医疗保健。2009 年，全区实行生育保险 650 人，征收生 育保险费 万元，支出万元。 6、城镇居民最低生活保障制度。我区自实施国务院城 市居民最低生活保障条例以来，遵循保障城市居民基本生 活的原则，坚持国家保障与社会帮扶相结合、鼓励劳动自救 的方针，坚持公开、公开和公正的原则，做到应保尽保。2009 年，全区符合城市居民生活保障对象的人员万人，发放保 障金达 万元。 - 6 - 7、劳动关系保持和谐稳定。劳动关系协调机制进一步完 善，基本实现劳动关系调整的市场化、法制化，劳动合同制 度和集体合同制度进一步完善，劳动保障监察执法工作进一 步加强，劳动争议处理体制的建立和完善，困难群体的劳动 权益得到更加有效的制度保障，各类社会群体利益关系更加 协调平衡。 （三）存在的问题 1、就业再就业工作存在的问题 （1）我区当前的就业形势十分严峻。2009 年，全区社会 总人口 4.2 万人，其中：城镇 2.3 万，农村 1.9 万。预计到 2015 年，总人口数达到 6 万人，新增 1.8 万人，预计就业 2.1 万人，新增就业 6000 人，预计征地农转非人员 1.5 万人，新 增 5000 人。上述各项合计，预计我区城镇 1.8 万人需要就业。 此外，由于机构改革，全区精减的事业单位工作人员需要分 流安置，各类大中专院校与技工学校和职业高中的应届毕业 生，部队退伍军人等类人员的就业安置，也将导致城镇劳动 力供给量加大。 “十二五 ”期间，随着国家加大 对“西部大开发” 的投入，工业强市战略的实施，我区工业化进程进一步加快， 第三产业和非公有制经济将会得到较快发展，我区经济也将 迎来一个高速发展的时期，经济增速将保持在 20%以上，城 镇新增的就业岗位预计可提供 1 万个就业岗位。综上所述， 我区劳动力供大于求的状况将长期存在，就业矛盾十分突出， - 7 - 就业形势严峻。 （2）“4050”等救助对象再就业困难。由于“4050”等救助对 象年龄偏大、技能单一，属于弱势群体，他们既是再就业的 重点，又是再就业的难点。加之我区公益性岗位开发力度不 够，这部份人难以在市场就业中找到适合自己的岗位，实现 再就业的难度较大。 （3）劳动力市场和基层劳动保障机构建设滞后。劳动力 市场是开展就业再就业服务的基本工作平台。因财政困难， 缺乏资金投入，我区劳动力市场及信息网络建设明显滞后， 劳动力市场的建设仅停留在对民办职业介绍机构的管理上， 与市场就业机构不相适应。此外，由于人员编制、人员经费、 工作经费均未落实，绝大多数街道劳动保障机构工作开展情 况很不理想，影响和制约了就业和再就业工作的开展。 2、我区城乡社会保障面临的主要问题 （1）关于城镇社会保险制度。一是社会保障群体结构性 扩张，农村劳动力加速向城镇转移、非正规就业群体发展迅 猛（非公有制经济单位逐渐成为劳动者就业的主体，经济多 元化导致社会阶层复杂化，灵活就业渐成）、失地无业农民的 大量增加；二是社会保障需求阶段性膨胀。社会保障需求膨 胀主要集中两类人群：城镇非正规就业劳动者和广大农村从 业劳动者；三是社会保障资金征收和供给长期性紧张。 （2）关于农民工、失地农民社会保险制度。从调查的情况 - 8 - 看，我区虽然按照国家和现行有关规定开展了农民工、失地 农民的社会保险工作，但是总体状况不理想：一是宣传力度 不大，农民工对社会保险政策缺乏了解，农民工参保意识比 较淡薄，参保人数少；二是农民工参加社会保险缺乏法律法 规的强力支撑，参保不稳定，断保现象突出；三是企业不愿为 农民工参保，农民工本人无力参加社会保险。 （3）土地被征用人员基本生活保障政策。关于土地被征 用人员的保障，主要问题有：一是工作进展不平衡；二是保障 资金筹措难度大，政府补贴资金难以到位，保障水平偏低；三 是就业难的矛盾非常突出；四是各项配套改革和政策措施跟 不上，包括被征地农民教育、医疗、住房以及与之相关的如 推进农村集体资产管理体制改革、加快撤村建居、加快城中 村社区化建设等等。 （4）正规就业者与其他社会成员的社会保障差异。正规 就业者，因为有工作单位，特别是在国有部门或依法办理社 会保险的单位就业，他们往往有良好的社会保障，既有社会 保险五大险种（养老、医疗、失业、工伤、生育），又有社会救 济（含医疗救助）、社会福利、社会优抚，还有单位福利和工 会的帮扶。但是，就其他社会成员而言，虽然我们的制度规 定他们可以个体劳动者或灵活就业者身份参加某些社会保 险项目（养老、医疗），但实际上很少有人参加。生育保险、失 业保险、工伤保险当然更谈不上。对这个人群的社会救助目 - 9 - 前主要依靠最低生活保障制度，而需求最为强烈的医疗救助 制度基本上暂缺。加上大量无业人员、失业人员、灵活就业 人员客观存在，因此正规就业者以外社会成员的社会保障问 题值得重视了。 二、 “十二五”期间我区就业和社会保障的发展基本思 路和战略目标 总的指导思想是：高举邓小平理论和“三个代表” 重要思 想伟大旗帜，以科学发展观统领全局，坚持以人为本，求实 创新，总结经验、增添措施、突出重点、突破难点、完善体制， 充分发挥职能作用，千方百计扩大就业，完善社会保障体系， 建立健全与经济社会发展相适应的比较完善的劳动保障制 度及运行机制，基本实现“城乡就业比 较充分，分配格局比较 合理，劳动关系和谐稳定，更多的人依法享有社会保障，管 理服务规范高效”目 标，使我区劳动保障事业迈上新台阶，为 我区实现跨越式发展和社会稳定保驾护航。 （一）我区就业发展基本思路和战略目标 1、基本思路 坚持市场导向，逐步建立以城乡统一的就业政策、统一 的就业失业登记制度、统一的市场管理机制、统一的就业服 务制度、统一的劳动用工管理制度为目标，围绕“落实责任、 完善政策、筑好平台、建立网络、强化培训、加强服务”等方 面，加大投入，加快步伐，逐步推进，实现城乡劳动力市场一 - 10 - 体化。 2、基本原则 一是坚持就业优先的原则；二是坚持工业化与城市化协 调发展的基本原则；三要坚持依托工业带动农业的基本原则； 四是要坚持产业发展与扩大就业相结合的基本原则，积极扶 持和改造中小企业，充分发挥人力资源优势，努力扩大就业。 3、主要目标 完善市场导向就业机制，加快形成城乡统筹就业制度， 进一步发挥市场机制在劳动力资源配置中的基础作用。一是 政策上要消除不平等界限。进一步消除造成城乡就业分割的 障碍，改善农村剩余劳动力转移就业的环境，提高农民收入， 推进我区城镇化进程，实现城乡统筹发展。二是体制上要建 立信息充分城乡统一的劳动力市场。从市场机制的角度来看， 要建立城乡统一的劳动力市场及信息网络，为城乡劳动者提 供更为方便的就业信息，促进流动就业。三是制度和服务上 要建立健全就业服务机构。完善城乡统筹就业服务制度，加 快实现城乡就业。 “十二五 ”期间，全区新增城 镇就业 2.1 万人， 城镇登记失业率控制在 4以内。 （二）我区建立健全社会保障体系的发展基本思路和战 略目标 1、基本思路 - 11 - 以科学发展观为统领，根据统筹城乡协调发展、区域协 调发展、经济社会协调发展要求，以社会保险、社会救助、社 会福利为基础，以基本养老、基本医疗、最低生活保障制度 为重点，以慈善事业、商业保险为补充，加快完善社会保障 体系；到 2015 年，实现“覆盖城乡居民的社会保障体系基本 建立，人人享有基本生活保障”的目标 。 2、基本原则 一是总体长远规划、分项逐步实施、突出重点难点；二是 精心组织、试点探索、科学决策、协调发展；三是广覆盖、低 进低出、允许适度差异、多层次、灵活方便、逐步完善，注重 建立社会保障制度的长效机制；四是建立保障水平要与经济 发展相适应、个人责任和社会责任并重、公平与效率相结合、 城乡统筹的社会保障制度体系。 3、主要目标 完善城乡养老保险制度，扩大养老保险覆盖面，健全失 业保险制度，完善城镇职工基本医疗保险制度，推进职工工 伤和生育成保险，强化社会保险基金征缴，规范基金监管， 鼓励有条件的企业在国家政策指导下建立补充保险、积极发 展商业养老、医疗保险，认真解决征地农民、进城务工人员 社会保障问题，推动建立多层次社会保障体系。 “十二五” 期间， 全区参加基本养老保险人数达到万人，参加基本医疗保险 人数达到 万人，参加失业、工伤和生育保险职工人数分别 - 12 - 达到万人、 万人、 万人。 三、解决“十一五”期间就业问题及建立健全社会保 障体系的对策措施 （一）解决“十一五” 期 间就业问题的对策措施 1、落实“就 业优先”原则，把劳动就业纳 入政府宏观经济 决策的重要内容。 以科学发展观为统领，通过理论和实践相结合的宣传， 进一步提高对劳动就业工作重要性的认识，提高对“就业优 先” 原 则重要性的 认识 ，增强紧迫感、责 任感，把“ 就业优先” 落到实处，体现在政府发展经济的决策中去。在宏观经济决 策中， “就业优 先” 原 则主要体现在以下几个方面 :一是劳动力 市场发展要优先于其他要素市场;二是劳动者利益要优先于 资本利益；三是降低失业率的调控政策要优先于其他相关的 经济政策，发展经济相关政策的制定应适度服从于降低失业 率的要求.要进一步提高劳动就业工作在政府工作中的地位， 强化政府责任和就业意识。要从宏观经济决策角度考虑，把 劳动就业纳入国民经济和社会发展之中通盘部署，把就业率、 失业率的高低作为政府工作业绩的考核指标，防止因领导人 更迭对就业重视程度的变化影响就业工作的开展。为此，应 注重以下工作: （1）完善就业联系会议制度。由管委会一名副主任及相 关部门主要负责人组成，对就业工作中重大问题进行研究协 - 13 - 调，作出决策，把就业工作纳入考核目标，把政府决策和各 项就业政策落到实处。 （2）制定失业率警戒线 。要在科学测算的基础上，制定 失业率警戒线，为政府掌握劳动力市场供求状况、弥补市场 功能不足，进行宏观调控提供可行的参考依据。失业率在警 戒线以内，由劳动力市场调节，一旦失业率达到或超过警戒 线时，政府对劳动力市场可采取行政的、经济的、法律的干 预措施，减少劳动力供给，扩大需求，缓解就业矛盾。 （3）规范劳动合同，改进就业统计办法。要认真贯彻劳 动合同法，研究解决劳动合同签订、解除、管理等方面存在 的问题，既要使它成为确定劳动关系的法律手段，也要使它 成为了解劳动者就业状况的手段，把劳动合同的签订、解除 与劳动者就业、失业的统计紧密结合起来。要认真研究和解 决与失业率关系十分密切的就业统计中存在的问题，诸如范 围窄（只统计城镇登记失业人员）、漏统（如隐性失业、隐性就 业）以及时效性、准确性较差问题，以真实反映就业、失业状 况，加强统计监督和统计分析，为科学决策提供全面、及时、 准确的统计信息支撑。 （4）统筹规划和调控城乡就业。要建立劳动就业登记制 度，社会成员就业必须进行登记，确定社会保障号码，建立 个人工资账户和社会保障账户，把就业、保障、工资纳入规 范化管理。要取消各种限制劳动力合理流动的政策规定， 促 - 14 - 进劳动力在城乡之间、地区之间的流动。要通过户籍制度改 革和社会保障制度创新，逐步推进城乡劳动力市场一体化， 取消社会从业人员的不同“身份” ，取消不合理的市 场分割格 局。 （5）建立全区统一的劳动力市场。尽快建立统一的城乡 劳动力市场，更有效地发挥劳动力市场的市场功能，给求职 者和用人单位提供良好的环境，促进就业。要认真开展对劳 动力市场的整治，净化劳动力市场，把劳动力市场建设向前 推进一步。整治的重点是社会职业介绍机构和培训机构。针 对这两类机构存在的问题，可以采取分类指导的办法：一是 坚决打击和取缔各种非法职介机构和培训机构，情节严重者 要依法严处;二是对 有一般违规行为的职业介绍和培训机构， 要限期进行整改，通过健全管理制度，加强监察，促进规范 运行: 三是重点加强 公共职业介绍机构、非营利性职介机构和 培训机构的建设，树立良好形象和信誉。这类机构要在规范 操作，优质高效服务，保护求职者合法权益等方面做出榜样。 （6）大力宣传和贯彻市场就业方针。采取多种形式，大力 宣传和贯彻党中央、国务院提出的“实 行在国家政策指导下， 劳动者自主择业、市场调节就业和政府促进就业”的方针，使 这一方针家喻户晓、深入人心。同时，明确劳动者个人、市场 和政府在就业中的地位和职责，鼓励支持更多的劳动者依靠 - 15 - 自身的努力，通过劳动力市场竞争就业，自主创业。 2. 大力开发劳动力（人力）资源，实施人才战略，全面提 高劳动者素质 （1）提高对劳动力（人力）资源开发利用重要性、紧迫性 的认识。提高对劳动力（人力）资源开发利用的重要性、紧迫 性的认识，实施积极人才战略。大力开发人力资源，全面提 高劳动者素质，努力形成人力资源优势，为改革开放和现代 化建设提供强大支持。对我区而言，劳动力的开发利用效果 如何，能否为经济的发展提供良好素质的劳动力，在很大程 度上决定着我区经济能否实现跨越式发展。各有关部门要加 强劳动力（人力）资源开发利用与管理的认识，破除传统的人 才观念，研究制定有关规章制度，推动劳动力（人力）资源开 发与管理工作。 （2）加强职业教育和培训工作，提高劳动力整体素质。组 织大力发展职业技术教育，制定职业技能开发的总体规划。 社会职业培训机构要逐步走上市场化、产业化、集约化的道 路，扩大培训规模，提高培训质量，满足社会需求。要认真执 行劳动预备制度，对城镇未升学的初、高中毕业生进行 1-3 年的职业技能培训。要把职业培训、资格认证、就业紧密结 合起来，既可以提高劳动者素质，增强就业竞争能力，又为 用人单位输送了合格人才，有利于提高产品、服务质量，提 高经济效益，还可以促进职业培训事业、职业资格鉴定的发 - 16 - 展。 “十二五” 期间，增加高 级职称 200 人，中 级职称 3000 人。 （3）实施“国家技能 资 格导航计划” ，为劳动 者技能就业 和技能成才提供导航。以科学发展观为指导，落实工业强区、 人才强区战略，针对劳动者就业和职业生涯发展的需要，加 强企业和职业学校技能人才培养，全面推行国家职业资格证 书制度，帮助劳动者取得相应的职业资格证书。进一步加强 职业技能鉴定服务体系建设，做到制度规范、信息公开、质 量过硬、基础扎实，全面开展职业技能鉴定工作，并通过完 善政策、改善环境、做好服务、强化国家技能资格的引导功 能，重点抓好技师考评，为高技能人才成长创造条件，支持 劳动者实现技能就业和技能成才。 （4）重视和加强企事业单位劳动力（人力）资源开发与管 理工作。企事业单位要破除传统的人事劳动管理的观念与模 式，不应仅仅满足于履行劳动合同（招聘合同）双方的责权利。 要从市场竞争就是人才竞争这个高度来认识，充分发挥劳动 力（人力）资源开发与管理对企事业单位生存与发展的关键 作用，逐步把工作重点转移到劳动力资源的开发与管理上来。 要从企事业单位发展战略需要出发，拟定和实施培训计划， 采用积极的措施留住人才、吸引人才，尽可能开发人的潜能， 通过培训，提高职工素质，减少结构性失业，稳定职工队伍， 调动单位员工的积极性、创造性，既能更好地为企业发展服 务，又满足了员工的需求，实现了员工的自身价值。 - 17 - 3. 发展多元化就业模式，加快促进就业渠道和就业形式 的转变。 多种经济形式的共同发展，才能形成多种就业渠道，只 有提倡灵活多样的用工形式，才能形成灵活多样的就业形式。 （1）加快形成多渠道就业格局。当前，要把发展第三产业、 发展小企业、发展社区就业、发展非公有制经济、鼓励自谋 职业作为扩大就业工作的重点来抓，要认真落实国家已有的 促进发展的政策，不断根据发展过程中遇到的新问题，制定 新的促进就业的扶持优惠政策，解决发展中遇到的缺资金、 少信息、缺技术、管理粗放等困难，促进其快速、健康发展， 加快形成多渠道的就业格局。一是在产业结构方面。应把第 三产业作为创造就业岗位的首选产业放在突出地位来抓，同 时大力发展流通服务业。二是在企业结构方面，应把发展小 企业作为扩大就业的重要措施，充分发挥小企业劳动密集、 单位投资创造的就业岗位高于大中型企业的优势。要搞活现 有小企业，更要鼓励投资发展新的小型企业。三是在所有制 结构方面，要把非国有经济作为扩大就业的主要渠道。应放 手大力推动发展非公有制经济，鼓励和引导失业人员和下岗 失业人员兴办多种形式的合作经济、合伙经济、股份制经济 或从事个体劳动。四是大力发展社区就业。社区服务业中蕴 藏着巨大的就业潜力，发展社区服务，促进就业不仅需要而 - 18 - 且可能，要把它作为解决就业特别是失地农民再就业的主要 方向。要通过加强宣传、提高认识，统筹规划、综合协调，加 大资金和人力投入，明确责任，加强管理，使社区就业和社 区服务业同步发展。 （2）加快形成就业形式多样化的格局。加快建立阶段性 就业制度，发展弹性就业形式，这既是市场经济发展的要求 又是满足城乡居民生活需求的客观需要，也是部分劳动者求 取的意愿，加之这类就业形式门槛较低，可以为就业困难人 群提供就业机会，有利缓解就业矛盾是一举多得的好事。要 大力提倡和引导，促进其加快发展。第一、通过宣传，引导劳 动者转变就业观念，破除传统就业观的束缚，根据自身条件 和社会需求从事非全日制就业、临时就业（如短期就业、季节 性就业、承包就业、传呼就业、独立就业）、派遣就业、钟点工 （小时工）等形式解决自己的就业问题，与此同时，应允许企 业、事业，采用灵活多样的用工形式，与劳动者协商一致，采 用弹性工作时间。第二、要研究出台阶段性就业和弹性就业 相关政策，包括:劳动 关系问题，特别是弹性就业的劳动者有 可能为两个以上的用人单位提供劳务，就有一个双重或多重 劳动关系问题；社会保险问题，这些劳动者的社会保险如何 参加、如何接续；工资支付问题，研究制定小时工资、周工资 支付的规定；培训问题，建立灵活的职业培训制度，发展多元 化培训主体，开发更多贴近市场、适应劳动者需求的灵活的 - 19 - 培训课程与培训方式；就业服务问题，要帮助这些劳动者顺 利进入劳动力市场，为他们提供职业咨询、职业指导、职业 介绍服务。 （3）发展中小企业吸纳农业剩余劳动力。农业剩余劳动 力的转移就是指农业劳动力从土地上分离出来向非农业劳 动力转化的劳动力资源再配置过程。要实现农业剩余劳动力 的顺利转移，关键就是要为他们提供足够的、稳定的、高于 农业收入的就业岗位。从目前的就业结构来看，中小企业转 移农业剩余劳动力具有相当大的潜力。中小企业对于吸收农 村剩余劳动力的优势在于：就业门槛较低，对低文化技术水 平的劳动力的就业限制比较少；技术起点低，就业投资少，容 易起步、创办。一般大中企业平均单位就业投资为 10 万元以 上，而中小企业为 5 万元左右；能够创造大量的投资和消费 需求，反过来又为中小企业的发展创造广阔的空间；中小企 业分布广，使得就业人口分布合理。 （二）“十一五 ”期间完善社会保障体系的对策措施 1、完善各项社会保险制度 （1）养老保险。扩大基本养老保险的覆盖范围，实现全覆 盖。努力提高养老保险统筹调剂能力，切实减轻企业负担。 完善养老保险体系，研究制定企业补充养老保险办法，规范 企业补充保险行为。 （2）失业保险。抓好失业保险扩面和征缴工作，把所有符 - 20 - 合规定的单位和职工全部纳入失业保险覆盖范围，并保证失 业保险费的征缴率达到 90%以上，确保失业人员按规定享受 失业保险待遇。加强和完善失业保险基金用于职业培训、职 业介绍补贴、社会保险和岗位补贴的管理。到 2015 年，形成 覆盖城镇所有从业人员、费率调整机制灵活，形成保障失业 人员基本生活和促进再就业的运行机制。 （3）医疗保险。进一步完善城镇职工基本医疗保险制度， 规范和完善内部运行管理体制；稳步扩大覆盖面；建立与经 济发展水平相适应的基本医疗保险费率调整机制。在实践中 完善基本医疗保险的费用支付办法和费用控制办法，提高医 疗保险的抗风险能力；建立完善多层次医疗保障体系，化解 职工的医疗风险。到 2015 年，建立起符合覆盖城镇所有居民 的包括基本医疗保险、补充医疗保险和社会医疗救助等多层 次的医疗保险体系。进一步拓宽社会医疗保险基金来源渠道， 形成医疗保险基金的良性运行。建立医疗保险社会化服务体 系。 （4）工伤保险。健全、完善工伤保险制度，逐步扩大覆盖 范围。逐步实现工伤保险社会化管理，探索对重残人员实行 社区管理。到 2015 年，基本建立起工伤补偿、预防和康复三 位一体，覆盖城镇所有机关、企事业单位及其职工，管理服 务社会化的工伤保险体系。 （5）生育保险。确立城镇职工生育保险制度的基本框架， - 21 - 以适应妇女发展纲要的要求。扩大覆盖范围，提高统筹层 次，逐步实现社会化管理服务，生育医疗费用由社会保险经 办机构与定点医疗服务机构结算，生育津贴社会化发放。 （6）城镇居民生活保障。进一步完善城镇居民生活保障 制度，加大保障力度，做到应保尽保。 2、建立健全农民工和失地农民社会保障制度的具体意 见及建议 （1）加快农民工社会保障制度建设。一是提高认识，抓住 机遇，尽快建立农民工社会保障制度，将农民工逐步纳入统 一的社会保险。二是调整现行养老保险制度。农民工参保宜 采取与城镇职工相同的模式，并在现行企业职工基本养老保 险制度框架内对农民工的参保办法进行调整，达到使农民工 想参加、能参加、有信心、更方便。此外，应重视研究和制定 农民工参加城镇职工基本医疗保险的办法，按照工伤保险 条例的要求，建立农民工工伤保险；取消对进城务工农民参 保的歧视性政策。同时，应充分考虑农民工可能回乡务农的 具体实际，在与企业解除劳动关系后，在本人自愿的基础上， 可以退还已缴纳部分社会保险费。 （2）加快失地农民社会保障制度建设。总的思路是将失 地农民的土地补偿安置费的一部分转化为社会保障资金，并 尽快建立一个适合失地农民情况可纳入城镇从业人员社会 保障体系的社会保险制度，积极稳妥地实施。第一、遵循规 - 22 - 律、精心组织、试点探索、稳步推进，建立失地农民社会保障 的长效机制。第二、统一规划，合理确定失地农民社会保障 的标准，允许适度差异。应将失地农民纳入城镇人员社会保 障体系，统一规划，并由此为出发点设计相应的社会保险制 度。第三、失地农民的参保方式要便利灵活。在社会保险的 参保和缴费方面应给予更大的灵活性。第四、加强失地农民 再就业培训工作。要高度重视失地农民的再就业培训工作， 并将其纳入下岗失业人员再就业培训范畴，进行统一规划和 管理。第五、积极探索“以土地换社保”的模式。建议新的征地 不再向征地村集体和被征地农民个人支付补偿费和安置费， 而是核定农转非人员，将费用拨到社会保险经办机构，由社 会保险经办机构与失地农民签订社会保险协议。 3、提高社会保险社会化服务水平 （1）加强养老金社会化发放管理，提高退休人员的服务 水平。实现养老金由社会保险经办机构委托社会服务机构 （如银行、邮局）代发。退休人员的生活、学习、娱乐等管理服 务逐步纳入社区管理，减轻企事业单位的社会事务负担。 （2）建立健全社会化管理服务工作制度。探索退休人员 社区管理的多种途径和办法，包括社会保险社会化管理服务 规程、社区服务工作目标管理制度以及离退休人员自我管理 组织的学习、组织制度等。 （三）健全劳动关系协调机制，创建和谐劳动关系 - 23 - （1）进一步完善劳动合同制度和集体合同制度，健全劳 动关系三方协调机制。实施劳动合同签订行动计划，以非公 有制企业职工和进城务工人员等流动就业人员为重点，推动 各类企业普遍与职工签订并履行劳动合同；继续改进和加强 劳动合同管理，逐步实现劳动合同管理的信息化、规范化；进 一步完善集体协商机制，以非国有企业为重点，着力推进集 体协商和集体合同制度；进一步加强劳动关系三方协调机制 建设，切实发挥三方机制在协调劳动关系方面的重要作用。 （2）加强对企业工资收入分配的宏观调控。进一步完善 工资指导线、劳动力市场工资指导价位和人工成本信息指导 制度；进一步健全工资支付和最低工资制度，加强预防和解 决拖欠工资问题长效机制的建设，积极探索建立欠薪保障制 度。 （3）加强劳动