关于社会保险经办机构能力建设的探讨

关于社会保险经办机构能力建设的探讨 十八大报告明确提出“社会保障是保障人民生活、调节社 会分配的一项基本制度。要坚持全覆盖、保基本、多层次、可 持续方针，以增强公平性、适应流动性、保证可持续性为重点， 全面建成覆盖城乡居民的社会保障体系。 ”、 “健全社会保障经办 管理体制，建立更加便民快捷的服务体系。 ”可以说，让全民人 人享有基本社会保障是国家的义务、党的执政目标和政府的责 任，而社会保险做为我国社会保障体系的主要支柱，实现这一 目标和责任必将对社会保险公共服务提出更大的需求。基于此， 本文拟就社会保险经办机构（以下简称社保机构）如何提供更 优质、更便民、更便捷的公共服务进行一定程度的探讨。 一、社保机构能力现状分析 当前，我国社会保险管理和服务体系及其队伍已经初步形 成，经办能力迅速成长，基本满足了社会保险事业发展的需求。 但是，服务需求不断增加、经办负荷不断加大、机构能力明显 不足等问题也逐渐显现，有碍社会保险体系的发展和完善。 （一）管理体制不顺和运行机制效率不高。我国的社会保 险制度从建立到不断完善，仅用二十多年就基本赶上了发达国 家上百年发展的步伐。受制于国情，我国的社会保险制度在高 速发展中不可避免地产生了一些问题，如各项社会保险制度的 口径不一，城乡之间、企业与机关事业单位之间分别适用不同 的社会保险制度，地区之间差异性较大，各类人群保障水平的 不公平等等。这些问题体现到社保机构上，就造成了社会保险 基金统筹层次不一致、垂直和平行管理的模式不一致、信息系 统不一致、服务体系和窗口形象不一致。 （二）组织定性不明确。对社保机构的定性不明确，是社 保机构发展遇到的普遍问题，已经直接影响到其组织的良性发 展。全国各地社保机构在建立之初，其职能都相对单一，但随 着经济社会的不断发展、制度建设的持续完善、经办职能的变 更、地区差异的加大，导致各地社保机构在名称、级别、职责、 结构、人员、薪酬、流程和内控规则等方面均缺乏统一性、权 威性和独立性，自身推动发展壮大的力量不足。 （三）人员少任务重，处于小马拉大车状况。以原劳动和 社会保障部 2007 年发布的数据为例，至 2007 年底，养老、医 疗、工伤、生育、失业五项社会保险参保总人次达到 7.37 亿， 社保机构在编人员约 13 万人，全国平均人次比 1:5669。从全 市社保局来看，2013 年底各险种参保总人数为 166.3 万人，全 市社保局在编人员 239 人，平均人均比达到 1：6959。而近几 年才铺开的城镇居民养老保险和医疗保险由于人多面广、发展 速度快、专业性强，其经办机构人员严重不足，严重制约了事 业的发展。在目前严格控制机构编制的背景下，大幅增加编制 人员显然不现实，需要在改革创新中解决问题。 总之，上述原因导致经办能力不足，社会保险覆盖面不到 位、社保关系异地转移不方便、一卡通系统建设有阻力，在一 定程度上影响了国家社会保险体系建设。 二、加强社保机构能力建设的思路 （一）我国社会保障的战略目标。社会保障是保障人民生 活、调节社会分配的一项基本制度，是国家抵御社会风险的制 度安排，是国家、政党和政府关于政治制度选择、经济政策安 排和社会发展结果的结合体。只有就社会保障达成共识，才能 明确其发展目标和建设规范，社保机构能力建设才有方向、动 力和资源。如今，建设城乡一体化社会保障体系的总目标已明 确，即全面建成覆盖城乡居民的社会保障体系和逐步建立以权 利公平、机会公平、规则公平为主要内容的社会保障体系的发 展目标，一个覆盖全民的社会保障体系将在 2020 年以前完成。 伴随政府的综合配套改革，以国家相关部门联席会议和统一预 算制为基础的一个大社会保障管理体制和居民公共服务体系将 应运而生。社会保险做为我国社会保障体系的主要支柱，创建 一个以社保机构为基础，充分利用社会资源，通过购买服务或 外包等方式提供高效、优质、便捷的社会保险管理和服务系统， 应当优先发展。 （二）社保机构能力建设的发展目标。战略目标确认后， 下面再来简要分析何谓能力？在此，我将能力归纳为“内聚能” 和“外张力” ，即从内部管理形成能量和对外部产生力量。社保 机构能力，即指基于内部有效管理产生外部服务绩效。内部有 效管理是指可进行数量考量的人财物成本和利用效率，可用经 济性指标进行评价；外部服务绩效是指可进行质量考量的管理 能力（对事）和服务能力（对人） ，可用效率性、效用性和公平 性指标进行评价。基于上述认识，我将社保机构能力建设的发 展目标归纳为制定科学战略、理顺管理体制、打造效能运行机 制、建设扁平组织、再造服务流程和实施绩效评价，缩小社保 机构能力和服务需求之间的距离。 三、加强社保机构能力建设的几点建议 （一）明确社保机构的性质和地位。社会保障是国家抵御 公民社会风险的制度安排，即国家义务。公民对国家的第一需 要即提供基本生活的安全保障，同样国家合理存在的前提之一 则是保障公民基本生活安全。国家的社会保障义务需要转化为 执政党的纲领和政府责任，才能得以实现。这个转化过程具有 两级授权，即国家对政府授权，产生社会保险经办机构；政府 对非政府组织授权，建设社会化的社会保险服务体系。社保机 构就是服务型政府的执行机构，即国家义务（社会保障）的受 托人。受托人是接受国家委托和履行国家义务的责任主体，以 其良好的管理体制、运行机制、组织结构、服务流程和工作效 能，保证实现国家的社会保障目标。综上所述，社保机构先做 国家公共项目的受托人，再做项目外包和购买服务的委托人和 监督人，最终是社会保险项目的责任人。 （二）理顺社保机构管理体制。管理体制是组织结构和系 统建设的核心问题，涉及社保机构上下级关系和内外协作关系， 是明确社会保险责任和人、财、物配置的制度安排。只有坚持 政府主导、政事分开、全国统一、国家垂直管理与地方合作、 利用社会资源、引入竞争机制、简化服务流程、完善信息系统、 建立居民征信制度，才能建立起高效运行和方便居民的社会保 险社会化管理与服务体系。从我市实际情况出发，可以对县区 社保机构实现统一管理，一方面实现社保机构“人、财、物” 的集中，提高服务效率和服务水平，构建全市统一的社会保险 体系；另一方面可以在真正意义上实现各项社会保险的市级统 筹，做大基金规模，提高基金使用收益。 （三）打造高效运行机制。所谓社保经办，即参保人信息 流和资金流的同级别或跨级别经办，可以分为中央、中间和终 端。打造高效运行机制应追求的是“信息向中央集中，减少中 间环节，服务向社区终端延伸” ，缩短需求和服务之间的距离， 提高办事效率。在建立居民个人信息库和征信制度时，社保机 构应与税务、公安、民政等相关部门共享居民信息，减少重复 建设成本、预防福利欺诈，逐步成为政府采集和管理居民信息 的权威机构。同时，社保机构作为社会保险费征收、管理和支 付的责任主体，应具备综合治理和公共服务能力，需要统一各 类缴费基数、建立一票征收和一卡通支付系统，不断完善收支 两条线管理，购买银行服务，建立各类待遇支付窗口。 （四）完善社保机构组织建设。社保机构组织建设是内聚 能的过程，需要体现组织的一体化和扁平化，逐步实现五险机 构整合，建立统一社保机构；需要完善账户管理与社会服务、 信息管理与统计调研、财务管理与内部稽核、系统管理与技术 支持以及内部综合行政管理等管理模块。组织建设需要引入企 业管理文化，在岗位、预算、人员、编制、薪酬、评价等环节 保持足够弹性，走出编制和预算约束的困境，在资源供给和服 务需求之间找到出路。 （五）健全社保机构内控制度。社会保险信息流和资金流， 涉及参保人个人权益记录、保险待遇以及国家责任和财政负担。 信息不实可能损害受益人利益或者增加支出负担，财务漏洞和 基金贬值将影响支付能力和制度安全。因此说，社保经办工作 的前台像银行，后台像基金，需要加强内控制度建设，以确保 社会保险数据和基金的安全性。社保信息采集工作，应当学习 和借鉴银行操作流程和管理经验，做到完整、准确、安全，符 合即时复核、授权操作、防止欺诈和安全备份等要求。社保机 构财务管理和基金管理，应当学习和借鉴基金公司的管理经验， 认真查找风险点、建立风控制度，将责任落实到岗位和人员。 健全内控制度时还应考虑地区差别，建立满足差异化的能力指 标和自我比较、同行评比和公共服务机构环比等制度。 （六）重视社会保险法治。十八届四中全会明确提出了 “依法治国”的理念，而已颁布实施的社会保险法就是社 保机构经办所有业务的根本和出发点，其明确了社会保险基本 原则和制度安排、社会保险资金来源和权利保护、政府的财政 责任和监督责任、用人单位、职工、居民各类参保人的权利和 义务、社会保险主体的法律责任和违法行为惩处等等。重视社 会保险法治即依法共同治理，不断加强社会保险法治环境建设， 涉及社会保险文化传播、社会组织和公民自律等方面的内容， 是提高社保机构能力不可缺少的外部条件。社会保险实行依法 共同治理的最终目标就是实现人人享有社会保障，这必须建立 在全民信誉体系即居民征信制度基础之上的，包括居民信用的 法律规范、管理体系、信用交易、消费市场以及有效的失信惩 戒和守信受益激励等一系列制度安排。 （七）统一社会保险信息系统。在信息化社会，电子社保 是经办机构能力建设的重要手段。从当前实际情况来看，近期 社会保险信息系统建设的主要任务是完成五险信息从外部连接 到内部整合，减少重复工作；扫除障碍，推进一卡通系统建设 和维护工作。为此，要遵