当前农民权利缺位与失衡的现状分析及对策思考

当前农民权利缺位与失衡的现状分析及对策思考 【原文出处】宁夏社会科学 【原刊地名】银川 【原刊期号】200505 【原刊页号】5962 【分 类 号】D4 【分 类 名】中国政治 【复印期号】200601 【作 者】陈洪连 【作者简介】作者单位：华东师范大学法政学院。 （上海 200062） 【内容提要】构建和谐社会，统筹城乡发展，必须高度关注“三农”问题。 “三农”问题的有效解决，必须落脚在农民权利 的保护上。当前农民政治权利、经济权利、文化权利的缺位与失衡，凸现了农民权利保护的必要性、紧迫性和严峻性。 【摘 要 题】地方政府与基层政权 【关 键 词】农民权利/缺位 /失衡/弱势群体 【参考文献】 1乌东峰中国“三农”问题对策研究J.中国农业经济导刊，2003,(12). 2中国“三农”形势跟踪调查课题组，中国经济研究所农村发展研究部小康中国痛M.北京：中国社会科学出版 社，2004. 3夏勇中国民权哲学M. 北京：生活读书新知三联书店， 2004. 4王思斌中国农村发展的困局EB/OL.中国选举与治理网（ ） ，200308. 5马晓河当前“三农”问题的症结与解决途径N.中国经济时报，20030821. 6段匀雪当代农民权利贫困对中国共产党执政基础的影响J. 理论与改革，2004,(5). 7美 罗纳德德沃金认真对待权利 M.北京：中国大百科全书出版社，1998. 8生秀东农民负担与农民权利的关联思考J. 中州学刊， 2003,(1). 9胡永佳村民自治、农村民主与中国政治发展J.政治学研究，2000,(2). 10景跃进海选是怎样产生的J. 开放时代，1999,(3). 11程宗璋我国现代化进程中的农民权利及保护机制综述J. 中国农业大学学报（社科版） ，2003,(2). 12钟丽娟农民权利保障的法律思考J. 理论学刊， 2003,(2). 13马长山国家、市民社会与法治M. 北京：商务印书馆， 2003. “三农”问题的有效解决，是一个重大的时代课题。破解“三农”问题，关键在于对农民权利的保护与救济。对农民予 以现实关切与人文关怀，保护其合法权利，是构建和谐社会、统筹城乡发展、增强党的执政能力的题中应有之义。 一、当前农民权利缺失的现状分析 农民权利是指农民作为权利主体的利益，主要包括物质利益、精神利益和人身利益，具体可划分为经济权利、政 治权利、文化权利、社会权利等等。农民权利的缺失，主要表现为农民在土地财产权、政治参与权、自由迁徙权、受 教育权、社会保障权等方面的缺位与失衡。 （一）农民经济权利的缺失 1.利益分配格局失衡。新中国成立以后的30年间，国家通过工农业剪刀差，从农村取走6000亿8000亿元，初步建 立了国家的民族工业体系。改革开放后，农民收入有了较大提高。但随着改革重点转入城市，农民在国民收入分配格 局中仍处于弱势地位。20世纪90年代以来，财政支农的比重一直呈下降趋势。19912000年分别为： 10.3、10、9.5、9.2、8.4、8.8、8.3、8.2、8.23、7.99。同时，农民除了要交农业税外，还要交其 他各种费用，如教育附加费、民兵训练费、道路建设费、水费、 “五保”费、特产税（费）等等的“三提五统”和各种乱收 费。这种收入再分配的不公平与纳税的不平等再次拉大了城市与农村、工业与农业、市民与农民之间的差距。50年来， 在总体上国家对农民利益分配取远大于予，结果城乡差距越拉越大，农业发展始终处于相对滞后的状态。 2.农村公共产品缺位。农村公共产品主要包括江河湖泊治理、防洪排涝设施建设、大型水库工程、农村道路建设、 农村电网建设、农村中小学教育、农村科技成果推广、农村自来水供应等等。长期以来，我国城乡经济发展处于一种 二元结构状态，政府在公共物品的提供方面也采取了二元供给的做法。城市基础建设等公共物品完全由政府提供，政 府在农村公共物品供给方面则是完全缺位的。据统计，全国三分之二中低产田得不到改造，21的耕地缺少有机质； 土地生态环境恶化得不到有效治理，森林覆盖率仅为14，水土流失面积4.92万公顷以上；由于农业基础欠账过多，不 少大中型水利设施年久失修，河道泥淤，排洪排涝能力降低，大面积洪涝灾害频繁发生；农业技术水平低下，科技经 费占农业产值比重不足0.1，每400公顷耕地和每13.33万公顷草原仅1名农业科技人员1。 3.农民土地权益受损。20世纪90年代以来，为了减少农民的数量，提高我国的城市化水平，我国许多地方不切实际 地加快了城镇化建设的速度，盲目兴办开发区、大学城等等，使得一大部分农民被从土地上剥离出来。事实证明，绝 大部分征地，农民都是不情愿的，甚至十分反对，因征地纠纷引起的上访已经成为政府部门信访量的大头2(P358)。 在土地征用过程中，损害农民权利的问题主要有：（1）显失公平，征用耕地的补偿费用偏低。据国土资源部统计， 19872001年，全国非农建设占用耕地3300多万亩，近七成是政府用行政方式征占土地。在征地工作中，不尊重农民 的知情权、补偿标准过低且不完全到位、不妥善安置失地农民等问题相当严重。能源、交通、水利、水电、通信等基 础建设项目，普遍采取法定标准最低限，甚至低于法定标准。 （2）新时期“圈地运动”的掀起，对农民土地变相炒作。 当前，地方政府为了招商引资而降低成本的做法非常普遍。一些企业特别是一小部分资金实力雄厚的大企业和私营企 业老板，看到土地市场的升值潜力后，利用各种工业园区、农业园区、商业园区、科技园区等巧立名目，变相圈地， 实际投资是假，对征用土地进行炒作转手是真。政府千方百计从农民手里低价征来的建设用地，成为企业牟利的资源。 （3）政府对土地低征高卖，暗箱操作，滋生腐败，引发矛盾。一些地方的政府部门在看到某块土地有升值的潜力时， 就想尽办法先行征占，变成土地“投机商”，而付给农民少得可怜的一次性补偿，基本把农民排除在土地升值权益者范 围之外。 （二）农民政治权利的缺失 1.不平等的公民身份权。在中国， “农村”既是个地域概念，又是个政治概念。 “农民”既是职业身份，又是政策身份。 农村和农民是国家最坚实的基础和根本。无论是从人口比例，还是从苦难程度，我们都可以说，中国最重要的公民权 利，当是乡民的权利；中国最重要的人权，当是农人的人权。3(P2) 我国的农民，不是纯粹的职业概念，而是带有明 显的身份特征。目前，户籍制度虽有所松动，但对于大多数农民来说，要想争取平等的国民待遇，还任重道远。农民 不能平等地享受市民应有的权利，农村人在求学、就业、晋职、住房、医疗、教育、社会保障等方面受到重重限制与 阻碍，农民的权利被制度性消解，歧视农民的二元制度，已经渗透到社会政治、经济、教育、文化等各个领域。 2.不健全的利益表达机制。由于农民分散经营、自我组织程度低，加之现有的体制抑制农民团体的发育，从全国或 省的范围来看，还没有形成一个综合的或专业的具有经济联合性质的服务农民、保护农民的全国性组织。农民缺少利 益代言人，农民既无法保障自己的权利，也无法影响国家的政策和行动，在国家资源的分配和制度安排上处于极端不 利的位置。 3.缺位与失衡的政治参与权。中国农民作为一个政治群体，不能和城市居民一样平等地享受政治权利，他们的选举 权和被选举权非常有限。农民参与权利的缺失可以从历年全国人民代表大会的构成看出，第一届农民代表63人占 5.14；第二届67人占5.46；第三届209人占6.87；第四届662人占29.4；第五届720人占20.9；第六届348人占 11.7；第七届工、农代表合占23；第八届280人占9.4；第九届240人占84。由此可见，在全国人大代表名额中， 农民代表人数与其占80的人口基数相比获得了极不相称的席位，这意味着占全国人口34的农民不能有效表达自己 的意愿，难以影响和左右政府或其他利益集团的决策。过低的代表比例使农民对有关坑农、伤农、卡农、害农的问题 很难发出强有力的呼声，无法引起政府部门的足够重视。 （三）农民文化权利的缺失 1.城乡教育资源分配不均。长期以来，国家每年几百亿的教育经费几乎全部用于城市，广大农村则依靠农民自己的 力量办教育。从1995年起，国家财政还取消了对农村每个中学生315元、小学生225元的教育拨款，改为从农民“三提五 统”中支出。80的人口在农村，90的学校在城里。5 城乡之间教育投入水平不均衡，教育发展差距正在进一步拉 大。有些农村地区教育公用经费严重不足，直接影响正常教学活动的开展。一项抽样调查显示，农村小学按教学大纲 开出所有课程的占87，课桌椅残缺不全的占37.8，购教具、墨水、纸本、粉笔资金不足的占32。初中按教学大纲 开出所有课程的占20.8，课桌椅残缺不全的占45，实验教学仪器不全的占70.3，教室或办公室有危房的占 28.80。 2.城乡受教育权不平等。仅19872000年，农村小学阶段未入学和中途辍学，以及初中阶段未升学和中途辍学的人 数，累计达15132.6万人。在城市，初中毕业生升入高中的升学率从1985年的40提高到1999年的55.4，同期农村则 从22.3下降到18.6，两者的差距从1.8倍扩大到3倍。6(P46) 在属于高等教育的大学阶段，大学生出身地域越来越 向城市高度集中。1999年底， 中国青年报批露了一份关于中国公民高等教育的报告。报告对北京多所高校2000余名 学生的抽样调查发现：这些学生28来自北京，30来自北京以外的城市，24来自全国各地不出名的城镇， 18（确切数值是17.7）来自农村。也就是说，城乡大学生所占比例分别为82.3、17.7。这个比例能否适用于全 国，尚存在争议。但由于家庭经济困难，大学中来自农村的生源比重不断降低，则是不争的事实。另外，农民工子弟 在城市无法入学，即使允许入学，也要交借读费、城建费等名目繁多的不合理费用。这种教育歧视，使得本来就处于 弱势地位的农民工子弟，进一步遭遇学业成功机会上的不平等。 3.城乡数字鸿沟拉大。21世纪是信息时代、网络时代，网络以其迅捷的速度、生动的形式和浩瀚的容量向人们传递 丰富的信息与知识，网络的迅猛发展带给人们无限的便利和数不尽的发展机遇。但不容乐观的是，一方面，目前农民 还无法像城市市民那样普遍享受信息时代的种种便利，许多农民对互联网知之甚少，更不用说利用网络资源获取科技 知识、推动农业发展；另一方面，在城市中小学基本普及计算机教育的同时，农村许多地区却为筹措传统的教学设施 经费而发愁。目前，全国农村网络用户只占全国总量的0.3，城乡“数字鸿沟”、 “信息隔离”现状令人担忧。 二、当前农民权利缺失的对策思考 建立和谐社会的理论前提和终极目的是赋予人民全面而自由发展的能力，激活和实现这种能力的基础是实现社会 正义。因此，在制度选择和公共决策方面，首先是维护全体公民的权利，关注弱势群体，减少社会排斥。从某种意义 上说， “三农”问题的有效解决，必须落脚到农民权利的保护上。 “充分地享有权利、妥善地保障权利，从根本上讲，取决 于众多的权利主体在人格尊严上的深刻自觉、在社会道德上的互敬互信、在制度运作上的积极行动。 ”3(P3) 1.运用正义观念的制导机制，完善保护农民权利的法律制度。正义是社会的最高价值目标，是人们关于社会体制的 公平合理的观念和理想。因此，必须减少对农民的歧视和不平等待遇，给广大农民以国民待遇，保障农民现实的平等 地位。当代西方法学界的泰斗德沃金认为：“政府必须关心它统治下的人民政府也必须尊重它统治下的人民 。 政府必须不仅仅关心和尊重人民，而且必须平等地关心和尊重人民。它千万不要根据由于某些人值得更多地关注从而 授予其更多的权利这一理由而不平等地分配利益和机会。 ”7(P357) 从权利与义务相平衡的角度来看，必须创建社会成 员共享机会平等的法律制度，并在一些“社会基本善”（罗尔斯语）的分配上倾向于社会最不利者，即弱势群体，扩大 与保护农民权利。要将宪法上的平等转化为具体制度中的平等，压缩国家政策与地方政府之间的随意性空间，杜绝政 府权力对农民权利的随意性侵犯；要将法律文本上的平等转化为现实生活中的平等，使平等权、自由权、财产权、社 会保障权真正为农民所享有，取消二元结构的户籍制度，减轻农民负担，逐步建立农民社会保障制度，给进城农民工 以起码的劳动福利保险；等等。 2.改革政府对农村社会的治理模式，鼓励农民的政治参与。在当前职能条块分割的行政制度下，基层乡镇大多存在 机构庞大、人员臃肿，管理混乱、监督不力，政府行为不规范、行为短期化等弊端，农民缺少自主发展权，进而加重 了农民负担。但这并不是问题的要害，更令人忧虑的是当前农村的政治管理体制是一种“压力型体制”，农民在这种体 制下缺少权利。 “压力型体制”通过将政府确立的经济发展的硬指标分解下达，从县、乡（镇）到村，村再将每一项指标 落实到每个农民身上。这样，县、乡两级首尾连贯的经济承包制演化为“政治承包制”，形成县委（政府）乡镇党委 （政府）村支书（村长）连坐制。正是这种体制的存在，确保了对农村的控制，也排除了农民分享政治权利的任何 可能性。8 因此，必须对这种“压力型体制”进行改革，重新界定地方政府的职能。地方政府要为农民的自主发展权提 供制度性的法律保障，为农民提供产权的法律保护，搞好农业发展规划，推进农村社会保障，协调和解决农村的利益 矛盾或冲突。 同时，改革乡镇政府“压力型体制”，还有赖于村民自治和农民政治参与意识的提高。从根本上讲， “村民委员会这种 组织形式的推广和村民自治原则的确立，乃是农民与国家双方的理性行为互动的结果”9，是随着社会政治参与要求日 益强化，社会压制成本越来越高的情况下的必然结果。 “村民自治有利于调动农民积极性，防范和制裁村干部的腐败， 融洽干群关系，协调和化解农民之间、农民与国家之间的利益矛盾，保持农村社会稳定，促进农村经济发展。 ”9 村民 自治使农民通过民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，获得了一定的自我管理、自我教育、自我服务，它弱化 了乡镇政府等基层组织对农民生产经营活动的控制，使农民获得了较大的经济自由、民主权利、平等权利。村民自治 部分地改变了国家与社会的关系， “它重塑了中国农村基层权威的基础，它使村干部的合法性不再来自于上级政府，而 源于普通的村民”10。它推动了基层政治组织的治理模式由“压力型体制”向“民主的合作型体制”的转变，使农民初步 具备了“协商性参与和妥协性参与”政治的特点。11 3.建立农民法定的维权组织，畅通利益表达渠道。 “任何权利的背后，其保障机制都取决于政府与公民力量的对比关 系。但中国农民的自我保护能力弱，往往很难抵挡外界对自己合法权益的侵犯。缺少自己的代言机构，农民既无法保 障自己的权利，也无法影响国家的政策和行动。 ”12 在现代社会，对弱势群体保护的有效手段之一就是建立自己的利 益表达组织，例如美国农民有农民协会、农民联盟和农场局三大团体，日本则有全世界最大的全日农协联盟，台湾有 被联合国和东南亚不少国家奉为楷模的台湾农会。这些经验值得借鉴，我们可以尝试建立以农民自治为主体的乡村农 民组织制度，着手组织农会或其他社会