经济技术开发区行政管理体制研究与创新

南南开开大大学学成成人人高高等等教教育育 专专升升本本毕毕业业报报告告 经济技术开发区 行政管理体制研究与创新 以临沂经济技术开发区为例 学 号： 091009320001 姓 名：吴清纪 学 院：现代远程教育学院 学习中心：山东广播电视大学 教学站：山东广播电视大学 专 业：行政管理行政管理 完成日期： 二 O O 一一一一年三月 2 专升本毕业报告要求 毕业报告写作是本科教学计划的重要组成部分，是培养学生理论联系实际 和锻炼学生独立分析问题、解决问题能力的有效手段。通过毕业报告写作的形 式，可以使学生在综合能力、创新能力等方面得到锻炼，使之进一步理解所学 习的专业知识，扩大知识面，提高专业理论素质，同时也是对学生掌握和运用 所学基础理论、基本知识、基本技能以及独立工作能力的综合考核。因此，要 求全体学生必须严肃对待、认真按要求独立完成，严禁抄袭、弄虚作假。毕业 报告被评定为抄袭的，写作无效，成绩一律按不及格记录。 一、毕业报告写作和选题要求一、毕业报告写作和选题要求 撰写一篇调查报告、分析报告或研究报告，正文要求内容充实，主题明确， 层次清晰，论据充分可靠，论证有力，有独立的观点和见解，文字准确流畅； 字数要求 3500-4000；可以在下列选题中任选一种： 1、运用所学的行政管理相关理论，撰写一份调查或分析报告，阐述你所在 工作单位在行政管理、人事管理、组织管理等方面的现状和特点，分析优劣及 其原因，并针对存在的问题提出你的改进建议。 2、根据你所在城市（或者县城）的行政管理现状，写一个调查/分析或研 究报告，列出你认为当地政府管理中需要解决的 1-2 个关键问题，分析存在的 原因，并提出你的对策性建议。 3、就目前公众关心的政府管理现状及其问题编写相关的调查问卷，并就问 卷分析结构和调研感受，撰写相关的报告。 二、毕业报告编辑、打印与装订要求二、毕业报告编辑、打印与装订要求 （一）编辑要求（一）编辑要求 1、毕业报告要求最少分三段撰写。要求学生必须按学院统一格式的编辑模 板进行排版，毕业报告封面的字体和字号编辑模板已经设好，学习中心、专业 和学号要求填写全称，且要求准确无误。 2、毕业报告正文字体要求统一使用宋体，小 4 号字；页边距采取默认形式 （上下 2.54cm，左右 3.17cm，页眉 1.5cm，页脚 1.75cm） ，行间距取多倍行距 （设置值为 1.5） ；字符间距为默认值（缩放 100%，间距：标准） ；页码打印在 页脚的中间。 （二）打印与装订要求（二）打印与装订要求 1、要求毕业报告必须统一用 A4 纸单面打印， 字迹清楚，不能涂改； 2、要求必须使用规格为 A3 大小的浅黄色纸张作封皮（包括封面和封底） ， 彩色封面上要求按规定格式打印毕业报告题目和详细的个人信息（详见编辑模 版首页格式） ； 3、要求在毕业报告左侧用两个书钉装订，彩色封皮上不能有订书钉，彩色 封面需要用胶粘合。 4、打印毕业报告时，请不要将以上内容删除，教师将以上述要求进行批阅。 三、毕业报告上交的时间三、毕业报告上交的时间 要求学习中心将本批次毕业报告与 2011 年 3 月考试试卷一并寄回学院，学 生毕业报告上交的具体时间和地点以各所属学习中心、教学站网上通知为准。 4 经济技术开发区行政管理体制研究与创新经济技术开发区行政管理体制研究与创新 以临沂经济技术开发区为例 管理体制是指管理系统的结构和组成方式，即采用怎样的组织形式以及如 何将这些组织形式结合成为一个合理的有机系统，并以怎样的手段、方法来实 现管理的任务和目的。具体地说，行政管理体制是规定中央、地方、部门、企 业在各自方面的管理范围、权限职责、利益及其相互关系的准则，它的核心是 管理机构的设置。从运行状态上说，它就是种行政管理机构、管理权限、管理 制度、管理工作、管理人员等有机构成的一个管理系统。开发区是我国为加快 经济发展而设立的特殊行政区域。国家设立开发区的目的，主要是在特定的区 域内造成“政策势能” ，使开发区能够依靠政策驱动获得快速发展，并以“以块 管理”的方式，实现管理体制上的创新。下面，以临沂经济技术开发区为例， 研究探讨开发区在行政管理体制上面临的问题以及当前迫切需要的改革与创新。 一、经济技术开发区管理体制的基本情况一、经济技术开发区管理体制的基本情况 目前，我国开发区管理体制可以归纳为三种基本类型。一是准政府的管委 会体制。管委会作为政府的派出机构，其主要职能是经济开发规划和管理，为 入区企业提供服务。这种管理体制是我国最为常见的开发区管理体制，临沂经 济技术开发区即属于这种类型。二是开发区与行政区管理合一的管理体制。其 特点是开发区和行政区的管理合一，或者是两块牌子一班人马，这种模式主要 适用于整个城区作为开发区，或者开发区是原有城区建制的一部分。如青岛黄 岛开发区等都是这种模式。三是政府领导下的公司管理体制。其特点是通过设 立一个企业来规划、开发、管理一个开发区，开发公司实际上承担了一定的政 府职能，进行公共事业开发。这种体制首创于蛇口，也称之为“蛇口模式” 。 我国开发区目前大都象临沂经济技术开发区一样，是以管委会形式实施管 理的。临沂经济技术开发区是 2010 年 12 月经国务院批准设立的国家级经济技 术开发区。开发区规划控制面积 182 平方公里，辖 3 个街道，105 个村居，20 万人口。近 5 年来，开发区累计实际利用市外资金 159 亿元，实际到位外资 3.6 亿美元，开发区形成了机械制造、医疗器械、新能源新材料和生物化工四 大产业集群。同时，开发区十分重视发展现代物流业配套。先后建成了海关、 口岸和全市仅有的两家 A 型保税仓库；整合提升再生资源、钢材五金、农副产 品三大市场。2010 年，开发区实现业务总收入 420 亿元，实现工业总产值 320 亿元，实现地区生产总值 132 亿元，累计完成固定资产投资 386 亿元，年均增 长 35%；2010 年实现财政总收入 15 亿元，实现地方财政收入 6 亿元，完成进出 口总额 3 亿美元。在技术创新方面，开发区每年拿出不低于 2000 万元，鼓励企 业技改扩建、自主创新、利用外资、上市融资、名牌创建。2010 年完成技改投 资 39 亿元，五年累计完成技改扩建投资 135 亿元。68%的企业成立了技术中心， 30 多家企业与高等院校建立了产学研合作关系，省级以上高新技术企业达 13 家；有的企业拥有国家级工程技术中心和博士后工作站，有的产品荣获行业最 高奖“国家科技进步二等奖” 。 作为功能区，开发区已经成为临沂市的经济增长点，其对增强当地乃至周 边地区的经济发展所发挥的作用有目共睹。但是，随着功能区发展的日益成熟， 一些在制度设计之初隐藏的缺陷也逐渐暴露出来，并在一定程度上，束缚和影 响了开发区的发展。 二、经济技术开发区行政管理体制问题解析二、经济技术开发区行政管理体制问题解析 开发区行政管理体制作为开发区的重要制度安排，为开发区的发展和壮大 提供了制度保障。但是，由于受传统体制的束缚和影响，特别是在新的经济环 境和背景下，开发区在政府管理体制上没有实现根本性的突破，不可避免地存 在一些问题。 （一）开发区管委会法律地位模糊，行政主体资格不明确（一）开发区管委会法律地位模糊，行政主体资格不明确 目前，开发区管委会的性质在我国还没有明确的立法界定。按我国行政法 的相关规定,在我国享有行政主体资格的只有两类：一类是法定行政主体,一类 是授权行政主体。法定行政主体是指中央一级行政机关和地方各级行政机关,显 然开发区不属于法定行政主体。授权行政主体是指由法律法规明确授予行政执 法权的具有管理公共事务职能的组织,目前除行政区与开发区合一的开发区外, 还没有法律或行政法规授予开发区行政主体资格,仅在一些地方性法规中对开发 区有部分授权,但地方性法规法律位阶低,且与中华人民共和国地方各级人民 代表大会和地方各级人民政府组织法相抵触,这种情况，使得开发区在法律上 6 也不能完全成为授权行政主体。2004 年 7 月 1 日中华人民共和国行政许可法 实施后，相关部门依法收回审批职能，当开发区条例的规定与有关法规发生冲 突时，开发条例就失去了法律效力。由此可见，法律的不确定性必然会影响到 开发区的管理体制，并进一步影响到开发区的建设和发展。例如 2005 年 6 月 18 日，最高人民法院颁布关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷适用法律问 题的解释 ，其中有一条明确指出，由于开发区管理委员会未经国家法律授权， 它不具备出让国有土地使用权的主体资格，以管委会名义签署的土地使用权出 让合同无效。事实上，因为管委会行政主体不明而造成的诉讼已经屡见不鲜。 从法律角度分析引起冲突的主要原因是开发区作为一个非一级行政区域，其体 制性质在现行法律和行政法规中找不到依据，它的法律地位不明确。开发区管 委会虽然依据政府的规范性文件实际行使了部分区域性行政管理职权，但是因 为缺乏合法权力来源，开发区行使权利的范围、程序也就没有法律依据和保障， 发生法律冲突也变成了一种必然。 （二）（二） “以块管理以块管理”体制弱化，现代功能区管理体制与传统行政区管理体制体制弱化，现代功能区管理体制与传统行政区管理体制 难以融合难以融合 “以块为主”的管理体制，是开发区建设取得成功的一条重要经验。从临 沂经济技术开发区创始起，临沂市政府就提出对开发区实行“封闭管理”的举 措，以此来支持开发区工作。所谓“封闭管理”就是开发区管委会作为市政府 派出机构，代表市政府在辖区内统一行使经济和行政管理权限；市直各部门对 开发区的工作不插手、不干预，由开发区自己管理自己；除按规定应该上交的 税款外，开发区内预算收入全部留给开发区使用。但从实际操作来看，真正实 现起来存在诸多困难。临沂经济开发区下辖的 3 个街道办事处，从行政区划上 划分，隶属于临沂市河东区。开发区代表的是现代功能区管理体制，它与以河 东区为代表的传统行政区管理体制在形成背景、管理理念、管理方法以及管理 效率方面都存在着明显的差异。因此，当两种体制交织到一起的时候，很难实 现较好的融合。 功能区运行的管理体制，是在引进发达国家先进经济管理理念的基础上， 以开发区管委会为载体，在强化服务意识，精简管理机构，加强依法行政等方 面进行了改革。与之相对，形成于计划经济条件下的传统政府经济管理体制， 是以政府为载体实施经济和社会管理职能的，其对经济活动的控制程度和干预 程度较高。从这种意义上来说，开发区相对与传统行政区具有较大的管理体制 优势。但近年来，开发区所拥有的管理优势却在不断地弱化。这种弱化主要体 现在几个方面：一是按照中央和地方建立开发区的初衷，应该赋予开发区相当 的行政管理职能，但在实际操作中，由于种种原因，没有全部下放给开发区。 开发区创建初期，其管理机构职能主要集中在土地开发、招商引资、企业服务 等经济工作方面。但是，随着开发建设的深入和开发区的快速发展，管辖区域 面积扩大，管辖人口不断增加，开发区管理机构要面对大量的社会事务，除了 要管理服务城市居民、外来人口，还要管理服务农村人口。因为一些亟需新增 的管理权限无法落实，造成社会管理、服务的压力越来越大，很难适应开发区 管理的需要。二是随着开发区经济规模扩大和经济效益增长，经济比重不断向 开发区倾斜，从部门和条线利益出发，直接插手开发区的现象越来越多。如条 线检查方面，各级各类的检查名目繁多，有时甚至出现一家企业一周内同时要 接受几个部门检查的现象。三是随着部分行政部门垂直管理的加强，原有一些 职能也被逐步上收，增加了协调环节。现在工商、税务、国土、环保等部门都 实施了条线管理，增加了开发区行政管理的协调成本，开发区的改革示范作用 被削弱。 形成开发区管理体制问题的原因有以下几方面：一是我国尚未颁布全国性 相关法律，仅仅依靠各地开发区运行和管理暂行规定等地方性法规和管理 条例，法律效力低；二是开发区外部功能主体管理缺位，而社会中介组织发育 又不健全，管委会被迫承担了太多的社会管理和服务职能；三是开发区管理体 制迫于开发区功能扩张的压力、传统行政体制“内聚”的干扰以及经济利益和 观念的因素，使开发区新的管理体制处于经常不稳定的状态，在“路径依赖” 的引力下，渐渐地回归到传统的管理体制上。 三、开发区管理体制创新的基本构想三、开发区管理体制创新的基本构想 开发区行政管理体制创新事关开发区未来发展大计，是开发区行政管理制 度先行先试的最好体现，也是促进开发区事业发展的动力和基石。事实证明， 市场竞争的背后是政府和行政管理体制的竞争。开发区管理体制作为开发区建 8 设的核心内容，需要通过积极有效的改革，加以完善和创新。要解决开发区管 理体制的缺陷，建立运转高效、协调发展的新机制，必须做到以下几点： 一是加强开发区法制建设，确定开发区管委会的法定地位。从法律上对开 发区的地位予以明确，使其能够更加有效地进行资源配置，发挥整体优势，实 现其“小政府、大服务”的发展格局。 二是可以按照地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法的要 求，进行行政区划调整。赋予开发区管理的创新试验权，设置弹性化组织机构， 实行弹性化人事管理制度，避免开发区的机构臃肿，提高开发区的工作效能。 三是应该推进国家立法。我国开发区在经济发展上成绩显著，但在立法方 面却相对滞后。至今我国仍未有一部全国统一的开发区法律。因此，我国应尽 快推动开发区相关的立法工作，为开发区的快速发展提供法律保障。 综上所述，开发区经过二十多年的发展，在我国社会经济发展中已经并且 还将继续显示出越来越重要的作用。面对经济全球化和传统体制改革所带来的 挑战，必须对开发区现有的行政管理体制进行改革和创新，从而