xx年关于基层领导干部职务任期制问题研究

XXXX 年关于基层领导干部职务任期制问题年关于基层领导干部职务任期制问题 研究研究 建立领导干部能上能下、能进能出、充满生机与活力 的用人机制，是深化干部制度改革的基本要求和关键所在。 党的十六大报告指出：实行党政领导干部职务任期制，从 整体上推进干部人事制度改革。任期制作为加强干部队伍 管理的一项基础性，是建立社会主义市场经济体制的迫切 要求，也是推进我国社会主义民主政治建设的必然选择。 我市在 1999 年开始推行领导干部职务任期制度，起步较早， 但与目前干部制度改革的要求相比，尚须作进一步地完善 和补充。因此，今年我们把完善基层领导干部职务任期制 度作为组织的重点课题，在我市推行领导干部职务任期制 度经验的基础上，借鉴学习了外地一些好的做法和经验， 重点对基层领导干部职务任期制的期限设置、任期管理、 期满调整等进行了深入的调查研究，并经过综合分析，初 步形成了一些思考。一、我市推行领导干部职务任期制度 的基本情况执行现状。市委在 1999 年就制订出台了关 于实行领导干部任期制的试行办法 （余市委发199961 号） 。办法规定，凡市委管理的科（局）级领导干部，其任职 都有期限，其中乡镇任期一届为 3 年，市直部门（含群团 部门）与市级领导班子届期相同，一个任期为 5 年；在同 一领导岗位任职，乡镇一般不超过 3 届，其他一般不超过 2 届。同时，办法还对任职开始的时间、任期内的管理、任 期届满干部的安排等程序作了相应规定。办法出台后，在 市级机关和乡镇领导班子换届、日常干部调整交流中，我 们严格按照任期制的规定操作，取得了一定成效。通过推 行领导职务任期制，强化任期考核，严格任期管理，使干 部的进退去留取决于岗位表现和实绩，增强了在职领导干 部的竞争意识、忧患意识和自律意识，促进了各级干部争 先创优、积极进取局面的形成。同时，推行任期制后， “大 稳定、小调整”的思路在干部日常调整中得到进一步明确， 干部的科学化、制度化、民主化程度进一步提高，为健全 我市干部能上能下机制，加强干部队伍建设，优化领导班 子结构，发挥了重要作用。存在问题。由于我市任期制 度出台时间较早，内容、体系不是很健全，规定得相对简 单，存在着“先天缺陷”和“后天不足” 。主要表现在：一 是内容不完整。对任期管理、任职期满干部安排等重要内 容涉及不多，对任期监督管理措施等关键性问题更是缺少 实际可操作的标准和途径。同时，制度规定原则性过强， 缺少可操作性的实施细则，有关表述不严肃，欠规范， “一 般、应当”等模糊规定多，留有较大的弹性和漏洞，在执 行中伸缩性大。二是执行欠规范。从制度执行的实际情况 看，存在较大的不平衡和不连续。一般情况下，选任制干 部执行任期制度的自觉性、规范性总体上好于其他干部， 与市级机关部门相比，乡镇街道领导干部的调整交流相对 频繁些；在班子换届、机构改革或大面积调整干部时，领 导比较重视，执行比较规范，但一般性日常交流时则较少 考虑任期制的规定。三是推进不配套。与其他选拔任用、 考核、监督等干部制度没有统筹考虑，同步推进，在一定 程度上削弱了任期制整体作用的发挥。难点。一是保持 任期稳定与干部日常交流的关系难处理。明确领导职务时 限，确保任期相对稳定，是推行领导干部职务任期制的根 本目的。但是，考虑到、培养锻炼年轻干部以及领导班子 建设的实际需要，日常的干部调整交流也很必要，而且干 部调整交流有较强的连动性，往往牵一发而动全身，势必 会对实施领导干部职务任期制产生一定的影响。二是干部 任期目标管理制度难落实。基层多、职责细分难、可量化 的少，要科学、合理地界定每个领导干部的任期目标或目 标有难度。同时，受各种人为因素和客观因素的影响，任 期目标或目标变动多，缺少连续性。 “如何管、管什么”没 有明确，现行的考核办法很难真正体现领导干部完成任期 目标或目标的实际情况，尤其是对不胜任、不称职行为认 定标准仍比较模糊。三是任期届满的干部难安排。受领导 岗位和领导职数的限制，目前基层干部调整交流的空间变 小。不同机关业务有所区别，不同乡镇街道的经济发展水 平、经济待遇差别较大，客观上也增加了干部轮岗交流和 卸任后出路的难度。虽然近年来加大了力度，但总体上领 导干部正常退出的渠道狭、出路少，特别是对达到最高任 职年龄或年限的领导干部缺少有效的安置途径。原因剖 析。调查表明，造成任期制难以实施的主要原因有：一是 干部的观念、角色转换跟不上。首先表现为心理素质还存 在着能上不能下的观念，对领导职务退下来心理上难以承 受。其次表现在个别领导干部能力上不能适应，职务调整 后，角色不能及时转换。二是组织运作尚欠规范。调查对 象普遍认为任期制难开展，主要是因为这项主观裁量权大 而刚性规范不足。一方面， “下”的制度规范少，如岗位目 标考核制度、民主评议干部制度、不胜任干部调整制度、 弹劾罢免制度等，有的尚未建立，有的不够完善，有的执 行困难。另一方面，领导干部政绩考核体系虽然有了 新的改进，但是与科学发展的形势与现实的要求还有 一定差距。三是社会舆论评价的成见。长期形成的“官本 位”思想支配着社会价值认同，长期存在的领导职务终身 制，使社会把调整干部职务与处分干部等同划一。四是利 益驱动间接制约。干部待遇职务化，工资、福利、奖金等 都与干部职级高低密切相关，干部职务“下”来，就意味 着待遇福利的降低。二、完善基层领导干部职务任期制度 的基本构想领导干部职务任期制是依照我国现有的法律、 章程规定，对各级领导干部设置一定的任职年限，任期届 满，按一定的程序解除领导职务，由任免机关根据其任职 表现情况重新予以安排。由此可见，任期制是一种适用性、 动态性、强制性及兼容性的干部管理制度，其制度设计应 包含以下三方面：（一）任期制的基本功能具备赋予于 职责功能。党政领导干部最主要的义务，就是履行自身职 责。通过履行职责，保证机关的正常运转，实现机关的职 能作用。这是推行任期制的根本目的。职责来自于职务， 职务就是职责，职务和职责相互依存，融为一体，有什么 样的职务就有什么样的职责，当要求一名干部履行职责时， 就需要赋予其一定的职务，不能或不需要其履行职务时， 自然就免除其职务。基层领导干部普遍存在重职务、轻职 责以及职务能上不能下的问题。这就需要由任期制去加以 规范和落实。完善管理功能。对党政领导干部的管理， 体现在身份管理和职务管理两个方面。身份管理，党政领 导干部作为机关人员，与一般干部的管理上没有多大区别， 是共性管理。但这种管理只注重内部的共性特点，没有体 现内部的个性特征，管理的针对性不强。这就需要建立完 善领导干部职务管理系统，针对领导干部担任的职务实施 有针对性的管理。而建立职务管理系统的前提就是推行领 导干部职务任期制。通过建立任期制，确定领导职务期限， 然后根据不同的职务的特点和要求，以及履行职务情况， 实施有效管理。保障权利功能。即保障任免机关和领导 干部双方的合法权利。对党政领导干部而言，担任一定职 务后，享有行使本职务的权利，并享受非因法定事由、非 经法定程序不被免职的权利；对任免机关而言，从加强领 导班子建设、保证有效运行考虑，有权任用其担任职务， 也有权免去其担任职务，另选他人担任。双方的权利关系， 需要任期制来调节和规范，通过规定职务期限、任期管理、 解职条件、程序等，来规范双方的行为，有效保证双方的 权利。 （二）任期制的总体原则把握依法设定原则。我国 的社会主义性质和党的执政地位决定了党既领导立法又必 须在宪法和法律规定的范围内活动。作为干部制度改革的 重要内容，任期制必须遵循和体现这些原则。这里的法主 要是指中华人民共和国宪法 、 中国共产党章程 、 中 华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府 组织法 、 中华人民共和国公务员法 、 党政领导干部选 拔任用条例 。激励约束原则。推行任期制，首要的任务 在于激励领导干部，合理地利用开发领导人才资源，优化 领导班子结构。同时，通过限制任职时间、强化任期目标 责任制、严格任期考核、规范任期监督等措施，对领导干 部在任期内的德能勤绩廉以及实绩作出全面、客观的评价， 为干部进退去留提供依据，从而达到有效激励约束干部的 目的。公平合理原则。任期制直接关系到领导干部个人 切身利益，能否顺利推行，关键是制订的制度是否科学规 范，宽严是否适度，规定是否合理。因此，在制订完善任 期制时，要吃透上情，掌握下情，既要大胆创新，又要积 极稳妥推进，力求使制度内容有所突破、相互配套的同时， 做到各项规定合理、公平。统筹配套原则。推行任期制 是干部制度改革的重要组成部分，要取得实实在在的效果， 必须与传统的干部任用制度相衔接，与新时期干部制度改 革相配套，与不同类型干部的实际情况相联系。在推行过 程中，要从实际出发，处理好老办法与新政策的关系，针 对不同层次、不同岗位的特点，合理界定任职期限和任期 目标，不搞一刀切。同时，要上下联动，兼顾地区平衡， 以免因政策不统一而制造新的矛盾。 （三）任期制的内容体 系设置推行领导干部职务任期制是一项系统工程，涉及面 广，内容丰富。从基层来看，在制度的内容设计上，要着 重考虑解决以下三个问题：一是如何科学界定适用范围和 职务的任期问题；二是如何加强和规范任期管理以及任期 届满退出干部的管理问题；三是如何与本地现行干部政策 的衔接问题。实际操作中，重点应把握：突出操作性， 明确适用范围，确定任职期限。任期制适用范围的确定， 必须体现依法定规、普遍适用的原则，要将担任下列职务 的党政领导干部列入适用范围：市委、市人大、市政府、 市政协的部门或者机构的领导成员；市纪委副书记、常委； 市检察院、法院副职领导成员；乡镇街道党委领导成员， 人大主席、专职副主席（人大工委主任、副主任） ，政府领 导成员。同时，规定各人民团体和直属企事业单位的领导 干部可以参照执行。任期是硬性的规定，是任期制的核心 问题；科学规范地设置任职期限，是确保任期制顺利推行 的前提条件。一般情况下，职务任期可按任职年限和年龄 界限设定，任职年限又可按同一职位和同一职级设定。要 按照不同层次、不同类型的领导职务规定任期和连任届数。 一是实行任期限届制。委任制和选任制的党政领导干部的 职务每一个任期或每届任期为五年，聘任制领导职务的任 期按聘任合同的规定执行。党政领导干部在同一职位上连 续任职不得超过两届或两个任期。其中，选任制领导干部 从换届当选或者换届后三年内任职到新一届领导班子成员 选举产生，均为任满一届。换届前二年内任职的，只计算 任职年限，不计算任职届数。委任制领导干部任期内转任 同一层次其他领导职务的，任期时间合并计算，满五年为 一个任期。实行试用期制领导干部的任期，经考核正式任 职后，任期自试用期开始之日起算起。不连续任职的领导 干部任期从新任职之日算起。党外领导干部、专业性和技 术性较强的领导干部，任职年限可适当放宽，但不得超过 三个任期。二是实行任职年限制。规定党政领导干部担任 同一职级领导职务最高不得超过十五年。同一职级不连续 任职的领导干部，其任职时间可以累计。同时担任两个领 导职务的，在一个职位上达到最高任职年限的，应免去该 职位的领导职务。因需要经批准允许交叉任（兼）职的除 外。三是实行到龄退位制。最高任职年龄设定比较敏感， 必须从实际出发，区别对待，要与老政策、老办法相衔接。 从我市实际出发，可以规定最高任职年龄为：正职（包括 确定职级）男为 57 周岁，女为 54 周岁；副职男为 55 周岁， 女为 52 周岁。同时，对担任人大、政协的领导干部，最高 任职年龄可以相应增加两岁。任期届满后继续任职的或新 提任领导职务的，其提名年龄原则上应低于相应领导职务 对应最高任职年龄 3 周岁及以上。注重科学性，制订任 期目标，落实任期责任。如何有效地加强对领导干部任期 目标的管理，既是当前干部十分关注的问题，也是推行任 期制需要着重考虑和解决的问题。一要规范领导干部的岗 位职责。由于目前领导干部缺乏规范的岗位职责，许多目 标难以量化和法定化，一个目标、一项由几个部门、几个 干部共同承担的现象客观存在，以责任目标为基础来考核 实绩，存在责任主体难以分清的问题。因此，要推行任期 制，首先必须要规范领导干部的岗位职责。二要科学合理 地制订任期目标。正职领导干部在任职后应当根据党和国 家方针政策，从本地本部门实际出发，制订任期内本地经 济社会发展目标或本部门目标。副职领导干部在任职后应 当根据领导班子整体目标和岗位职责规范，制订任期内的 任务和目标。目标制订后，要进行全方面、多角度、深层 次的综合论证，确保目标既不脱离实际，又能提升层次。 三要建立领导干部任期目标报批制。为确保任期目标的科 学合理，必须进行严格审核。除地方党政正职的任期目标 须经党代会、人代会讨论通过外，对其他领导干部的任期 目标要经上级分管领导审核，并由上级党委组织部门或考 核领导小组备案，作为任期考核的重要参考依据。经审核 后的任期目标，应逐年分解，按规定程序确定后签订责任 状，并在本单位内公开，接受干部群众监督。同时，除不 可预见因素外，任期目标不能因领导干部的交流而随意调 整，任期内应保持稳定和连续。立足规范性，健全各项 制度，强化任期管理。任期制是一种责、权、利相统一的 干部管理制度，必须建立科学、严密的任期管理制度。一 要建立科学的干部政绩考核评价办法。针对各部门、各单 位实际情况和不同层次、不同类别的干部存在差异的实际， 在考核内容上，要全面考核领导干部德能勤绩廉情况，重 点考核任期目标完成