转型期社会失范问题探讨.ppt

转型期的社会失范探究 参考书目： 朱力著：变迁之痛转型期的社会失范研究 ，北京，社会科学文献出版社，2006。 l失范范畴的理论演化 南京大学学报2007年第 3期 l 失范的三维分析，江苏社会科学，2006年4期 l 关于社会失范机制的探讨社会科学研究2006 年5期 l第二种规范 江海学刊2006年第6期 l三种理性人的策略性选择 探索与争鸣 2009年第10期 l关于规范与失范的命题系统 学海 2010年第5期 思考题目 l1、社会转型时期为什么会产生大量越轨现象 ？ l2、在许多情况下为什么人们不愿意遵守规范 而选择越轨？ l3、在几乎所有的社会领域为什么会有潜规则 ？ l4、为什么法规最多的领域恰恰 是社会秩序最 混乱的领域？ l5、刚性规范与柔性规范哪个作用大？ 第一部分 第一部分 失范范畴的演化 “失范”（anomie），被帕森斯（Talcott Parsons）称为“少数几个真正的社会学概念 之一”， 失范概念在17世纪晚期就基本上不使用了，甚 至从西方文化中消失了。 19世纪，失范在法国哲学 家和社会学家迪奥（Jean Marie Guyau）的文章中得 到恢复。迪奥把anomie理 解为一种有创造力的新生 事物，是对僵死的观念的 一种挑战。 涂尔干持有与迪奥失范观点相反 的解释，他认为“失范是所有道德 的对立面”，这就像公理一样无须 证明。 涂尔干认为：“我们所要揭示的失 范状态，它造成了经济世界中极 端悲惨的景象，各种各样的冲突 和混乱频繁产生出来。” 默顿看来，失范研究的目的就是要将偏 差行为的社会和文化根源揭示出来。失 范的根源就是文化目标与制度化手段之 间的张力结构。 以下是默顿划分的各种类型( + 代表“接受”，- 代表“拒绝” ，+- 代表“拒绝现存价值，代之以新的价值”)： 适应模式文化价 值 制度化 手段 顺从 (conformit y) 革新 (innovatio n) 仪式主义 (ritualism ) 逃避主义 (retreatis m) 反叛 (rebellion ) 索罗尔划分了五种失范的维度，通过操作化 变为五个问题以构建他的失范量表。 （1）“个体是否感到社区领袖离他们很远 ，并且对他们的需要漠不关心”； （2）“个体是否感到社会秩序变化无常， 不可预测”； （3）“个体是否感到社会目标离他远去， 无法实现”； （4）“个体是否感到生活毫无意义”； （5）“个体是否感到人与人之间的关系不 再能够说得清楚，指望不上任何人给予帮助 ”。 失范概念本身就是一个动态的、 多义的、广泛的理论范畴。 第一，失范范畴的内涵是随着时 代的变迁而变化的。 第二，西方学者根据本国的环境 探讨失范理论，多视角对失范理 论的理解产生了多义性。 第三，对失范范畴的讨论由抽象 到具体，由理解性的概念到可测 量的指标。 l社会失范概念的内涵分宏观与微观两个层面。 l宏观层面的失范是社会规范、制度与社会秩序问题，它 表达一种如涂尔干所理解的社会规范缺乏、含混或者社 会规范变化多端，以致不能为社会成员提供指导的社会 情景。即指社会规范系统的瓦解的状态。 l微观层面的失范主要是指社会团体或社会成员的失范行 为，它与越轨行为是同义语，指社会团体或个体偏离或 违反现行社会规范的行为。前者是规范本身的失范，后 者是规范对象与执行者的失范。 l本文的失范含义主要从行为层面的失范来理解。 研究和谐社会必须研究失范。 如何认识与掌握社会失范的状态，成 为建立和谐社会的的关键问题之一， 也关系到我国社会转型能否在两种社 会类型中顺利过渡，平衡转换的核心 问题之一。 二、如何获得失范的指标 我国从20世纪70年代末开始的社会转 型，在经济建设方面取得了巨大的成 就，但在社会转型的过程中，也产生 了大量的失范现象，付出了巨大的社 会成本。本文将从客观的经验数据阐 述失范这一社会事实的存在状态。 失范的数量统计的遗漏至少是三 个方面的，(1)规范层面的失范即社会 解组（无法统计）。(2)人们轻微的失 范（没有统计）。(3)严重的但没有进 入控制系统的失范（统计盲区）。有 效的失范行为的数字统计，只能是在 社会失范行为中的较严重的一部分。 （1）可测量的。 （2）基于存在的数据。 （3）能够获得的。 （4）建立在时间序列的基础上。 （5）快速观测。 （6）变化灵敏。 （7）被广泛地接受。 （8）易于理解。 （9）平衡的。 . 三、失范的经验数据与主观感受三、失范的经验数据与主观感受 图1 国内生产总值（亿元） 图2 法院审结各类案件数（万件） 图3 审结刑事案件数（万件） 图4 重大刑事案件状况 图5 经济纠纷状况 图6 职务犯罪状况 1982 图7 社会成员中的冲突状况 1982 我国民事纠纷增长的幅度之快，数量之 多，表明在社会转型时期内，因公民的 利益因素引发的矛盾与冲突的增多，强 制性规范与柔性规范不能够约束大量潜 伏的人际关系矛盾与利益的冲突，这些 矛盾一旦激化或升级，会上升为激烈的 人际冲突，产生行为层面的失范，破坏 社会规范与秩序的稳定。 图8 信访情况 1982 64.06 表1 人民日报关于失范的案件报道数量 单位（%） 年 份 经济失范政治失范 社会失范 文化失范 道德失范治安失范社会失范小计 数 量 百分 比（ %） 数 量 百分 比（ %） 数 量 百分 比（ %） 数 量 百分 比（ %） 数 量 百分 比（ %） 数 量 百分 比（ %） 19804724.28173.857136.985227.08645 1990 8637.89187.933314.539039.6512354.18 2000 16937.225211.457817.1814431.7222248.90112.43 表2法制日报1990年和2000年的失范案件报道数 单位（%） 年 份 经济失范政治失范 社会失范 文化失范 道德失范治安失范社会失范小计 数 量 百分 比（ %） 数 量 百分 比（ %） 数 量 百分 比（ %） 数 量 百分 比（ %） 数 量 百分 比（ %） 数 量 百分 比（ %） 1990 3914.552710.076022.3813951.8719974.2531.13 2000 10918.29569.408013.4232754.8740768.29244.02 但失范的内容、类型结构的变化不是很大 。其中，经济失范和狭义社会失范中的治 安领域的失范上升的幅度最大。 社会失范感知度是社会成员对社会失范现象严重 性的感觉与认识程度。感觉是心理感受，是经验 性的，认知是评价性的、概括性的判断，因而是 理性的，感知度反应了社会成员对当前社会中失 范现象的总的心理感受与主观认识。 社会存在决定社会意识是认识的一般性规律， 因此我们的理论假设是，客观环境中存在的失 范现象越是严重，社会成员的失范感知度越强 。 测量社会成员主观的感知度可以在相当程度上反 映出失范的状态。 感知度也是人们对失范现象的敏感程度。是 什么决定敏感度的？是利益与安全感决定的 。 当某类失范现象对人们的利益与安全相关关 系越强，影响越大，人们的敏感程度就越高 ，反映也越强烈，感知者的承受力也越弱。 反之，与人们的利益与安全无关的或相关程 度较低的失范问题，人们的关心程度与敏感 就较低，反映越低，承受力也越强。 失范承受力指的是社会成员对失范现象心理 可以容忍的程度。 感知度与承受力是负相关关系，即承受力越 低，感知度越高；承受力越高，感知度越低 。 不同的职业群体或处于社会分层体系中的地 位群体，有不同的心理承受力，对失范有不 同的主观评价。 对失范的感知实际上也是一个公众对社会环 境的不满指标， “不满”的操作化概念包括 两个方面：个体不满和社会不满。 我们通过对个体不满的测量，汇集起来形成 群体的对失范的不满。 我们应该关注的不是个体不满而是群体不满 、社会的不满，这包括了不同群体对社会生 存环境中失范的意见。 社会风气是指一个社会特定时期的社会道德风尚的总体状况。 2003年的总体平均数为318, 当前社会成员对社会风气的总体感知程度属于属中性偏差 。 图9 “您 对当前社 会风气的 整体评价 ” 社会失范在经济、政治、社会领域的程度是 不同的，不同领域的失范现象对于社会成员的心 理影响也是不同的，其失范感知度也不同。 表5 您认为当前最突出的社会问题（单位：% ） 12345678 2002年574971559405143520 2003年53110117810805202631 两年的调查结果十分相似（见表5），在这几个领域中，人们对政治领 域中的失范行为最为不满，半数以上的调查对象认为“官员贪污腐败”是当前 最突出的社会问题，远高于其他的社会问题，社会成员对政治领域社会失范 的感知度最高。 0：未填答，1：官员贪污腐败，2：经济秩序混乱，3：社会风气败坏，4：生态环境恶化， 5：邪教猖獗，6：地方保护主义，7：社会治安差，8：其他（注明） 图10 “您认为以下哪个领域规范最混乱、办事最没有制度” 表6 您觉得当前政治领域最严重的问题是 单位：% 第一选选 02/03 第二选选 02/03 Total 02/03 排序 02/03 未填答 02% 40% 36% 办办事效率低下 321% 180% 15% 98% 336 278 3 4 裙带带关系 325% 303% 81% 166% 406 469 2 2 权钱权钱 交易 263% 339% 344% 317% 607 656 1 1 制度不健全或混乱 63% 96% 207% 166% 270 262 5 5 官僚主义义 23% 76% 300% 209% 323 285 4 3 其他 04% 05% 14% 08% 从2002年和2003年两年的调查结果来看， 从首选和次选的结果前两位是：“权钱交易” 和“裙带关系”，下面是“办事效率低下”和 “官 僚主义”，“制度不健全或混乱”则比较悬殊 地排在后面。 表7 您认为干部收多少钱才算腐败（单位：%） 100元1000元5千元1万元5万元10万元50万元以上 02年263222188157635740 03年282220208135715216 表8 您认为腐败者收取价值多少的财物就应该判处死刑 单位% 5000 元 1万元5万元10万元50万元100万元 500万以 上 20025.99.012.023.8 20024.9 表9 您认为当前政治领域的各项规章制度是否健全 单位：% 健全 比较较健 全 说说不清 楚 不太健全不健全 2002年17197237429118 2003年25194279372130 图11 您认为当前市场经济的运行是否健全 表10 您认为在经济领域中，最严重的问题是 第一选选 02/03 第二选选 02/03 Total 02/03 排序 未填答 01% 50% 45% 假冒伪伪劣 562% 459% 37% 111% 599 570 1 1 不公平竞竞争 351% 348% 205% 195% 556 543 2 2 欺诈诈 70% 104% 284% 301% 354 405 3 3 不守合同 34% 41% 135% 133% 169 174 5 5 土政策 18% 48% 293% 215% 311 263 4 4 注：由于两个选项没有重要程度的区分，所以只是简单相加表示总的数值。 表11 如果您购买到一件劣质产品，您认为主要责任在于？（选两项） 单位：% 12345 200265.315.616.02.20.6 200356.61.1 （0）未填答 （1）制假者惟利是图 （2）售假者把关不严 （3）工商部门管理不力 （4）消费者个人辨别能力不强 （5）其他（请注明）_ 。 表12 “您认为认为 当前的社会治安情况如何：”（单单位：%） 未填答好较较好说说不清不太好不好 2002年2237011041581 2003年1246912233464 表13 晚上12点，您是否敢一个人走夜路：单位% 未填答敢不敢 20020.464.135.6 20030.164.435.4 表14 您认为影响社会治安的主要原因是：单位% 123456 8.617.647.0 12.618.542.9 （0）未填答 （1）少数人破坏 （2）有组织的犯 罪或团伙犯罪 （3）执法不严 （4）治安力量薄弱 （5）群众支持不够 （6）其它（请注明）_。 我国的社会转型一方面带来了经济的飞速 发展和人民生活水平的普遍地提高。但另一方 面也带来了社会发展的不稳定性，大规模失范 的产生，这是改革中的社会成本。转型时期的 社会失范无论在数量上还是在强度与烈度上， 都大幅度上升。 美国学者塞缪尔P享廷顿（ Huntington,S.P.）提出了现代化动乱理论：“现 代性产生稳定，但现代化却会引起不稳定”的 著名命题。这一命题在我国的社会转型中得到 了部分的印证。 四、完善新的社会控制机制 对于普遍性的失范问题，用个人主 义的方法论难以有效地解释，而用 集体主义的方法论将更有解释力。 我们从影响失范的某些结构变量入手，揭示 存在着某些有利于社会失范的因素与社会条 件，并分析由此而产生的失范机制，来探讨 社会失范之所以发生的逻辑线索。 默顿、帕森斯、达伦多夫尽管有各种假设来 解释失范，但失范“总是集中于个人与社会 控制的强制力之间的关系” 。 我国目前的失范状态是由社会的哪些结构性 因素造成的？在社会的转型中社会控制机制 与整合机制的变化如何导致了失范的产生。 社会机制，就是在社会结构中有一种能够使各种 因素共同发挥作用的稳定的关系模式与活动力量。 社会结构是一个静态的概念，而社会整合机制则 是一个动态的概念。 社会控制的机制则是社会管理机构为了维持社会 秩序而推动建立的约束社会成员、社会组织行动的 一种稳定的活动模式。 计划社会下的社会控制机制 社会转型前后两种社会控制模式的比较： 计划社会控制模式市场社会控制模式 社会控制中心 政治、经济、意识形态中心 重合 政治、经济、意识形态中心 分离 组织特性 依赖国家，同质同构、全功 能、成员依赖度强，约束力 强 依赖国家或市场，异质性， 不同构，成员依赖度低，约 束力弱 社会活动、关系类型单一、同质、简单多样、异质、复杂 社会流动 渠道少，流量小，速度慢， 户籍管理 渠道多，流量大，速度快， 身份证管理 意识形态(核心价值)统一多元化 信息传播 渠道单一，内容单一，单向 性，把关人作用大 渠道多元，内容丰富，非单 向性，把关人作用小 规范的功能 规范数量少、行政规范作用 大、强制性 规范数量多、法律规范作用 大、重人权 惩罚机制与成本全面、持续，失范成本大局部、短暂，失范成本小 孙立平等曾经概括了计划体制下中国社会是 总体性社会结构 。 对计划社会我们可以称其为高度整合的社会 ，即“纪律社会”或“秩序社会”，所有社 会成员都成为这个社会的“纪律人”或“秩 序人”，社会失范处于一种低发的状态。 在计划体制的社会下，社会控制的机制与运作的逻辑 如下： 计划社会中社会控制的路径如下： 中央政府集权（资源的总体性控制）地方政府（资源 的部分控制）社会组织（资源的部分控制） 个人 计划社会中社会成员受控制的路径如下： 个人（依赖于）组织（依赖于） 地方政府（依赖于 ）中央政府（国家） 市场经济社会(我们简称市场社会 ) 在总体上是一个低控制度高失范度的 社会，也是一个在控制机制转换中产 生的有高度离散性的、复杂的、多元 的、失范的社会。 市场社会中控制的路径： 中央政府(资源的部分控制)地方政府(资源的部 分控制)组织(资源部分控制) 个人 市场社会中社会成员受控制的路径： 个人(依赖于) 组织(依赖于) +市场 (竞争中的 资源) 地方政府(资源的部分控制)市场 (竞争中 的资源) 国家(资源的部分控制)+市场(竞争中的资 源) 新增加的渠道是： 个人(依赖于) 市场 组织(依赖于) 市场 地方(依赖于) 市场 l结构性因素变化一：社会控制中心的高 度吻合到社会控制中心的分离。 l结构性因素二：社会组织的高度同构到 社会组织的异质性。 l结构性因素三：社会活动类型与社会关 系的单一性到社会活动类型的多样性社 会关系的复杂性。 结构性因素四：社会流动有序缓慢到社会 流动的节奏加快。 l结构性因素五：意识形态严密整合到意 识形态的多元化。 l结构性因素六：信息传递的有限性到社 会交往与信息传递迅速。 l结构性因素七：简单、明确的规范到规 范的不确定性不完善 l结构性因素八：全面、持续的惩罚机制 。 l我们可以这么总结，计划社会是一个强控制与 低失范的社会 l这种有秩序、有组织、有纪律的社会，显然并 不是我们理想的社会。社会成员的高度纪律性 在某种意义上是以社会与个体失去活力，以较 低的生活质量为代价的。 l人们成为自己创造的社会秩序的奴隶，成为受 规范摆布、操纵、控制的丧失了主体性的人， 成为一种完全模式化的“秩序人”、“规范人”、 “组织人”、“纪律人”。计划社会过度完整的社 会整合的机制与过度严密的控制机制，对社会 本身来说失去了创造性与活力，失去了任何自 我否定的能力，也失去了前进的动力。 l社会获得了秩序，个人丧失了自由。 l计划社会的强控制与低失范是以社会活 力的降低与个人自由的丧失为巨大代价 的。 l因此，中国社会是一个“纪律社会”，构 成一种“行政控制强制服从”的控制 模式。以政治控制为核心的社会的控制 机制，具有极强的控制能力，整个社会 处于高度整合的状态，社会失范没有客 观条件与主观条件。 l一个明显的趋势，就是由依托组织，借 助行政的控制模式，已经开始向依据法 规、制度的社会控制模式转换。转换中 的社会控制机制有诸多的不健全之处， 它的权威、效率、信息、认同、功能都 比计划社会时期的要低。社会控制的机 制还不够完善强大，还不具备足以控制 全部失范的力量。社会整合力水平总体 上大为减弱，失范无论在数量上还是强 度上都在上升时期。 当前，全体成员的注意力集中在经济 领域，利益获得问题成为社会共同目 标，如何获取利益就成为一个众所关 心的最突出的问题。由于社会结构所 提供的获取利益机会的有限性，制度 化提供的获取利益手段的局限性，经 济利益获取上的挫折与烦恼成为人们 最普遍的心理问题。 随着社会财富的增长，人的物质欲望也随 之在增长，对财富、金钱的渴望与需要， 是大多数社会成员的事，而对财富和金钱 的满足，却只能是少部分人的事情。大多 数人的金钱、财富、物质利益需要无法满 足，在相当长的时间内永远是一个社会中 大多数人痛苦的心理源泉，同时，也是许 多人失范的动力源泉。不择手段追逐金钱 、财富的失范成为当前和今后一种主要的 社会问题。 规范的解组 l社会的规范是通过纵向的社会分层与横 向的社会分工的推动构建起的，人们在 互动中形成了行动的规则体系。社会规 范的建立，使社会成员在不同的阶层和 分工领域有了稳定的社会位置和活动场 所，可以按社会规范的要求进行有序的 活动与流动。 l邓小平说：“制度好可以使坏人无法横行，制度不好可 以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。”1制度 就是规范体系，我们也可以说规范好可以使坏人无法 横行，规范不好可以使好人无法做好事。如果规范安 排是不公正的，有严重缺陷的，那么这种规范可能引 导社会成员的行为向负面发展，这是失范的最严重的 状况。生活在有严重缺陷的规范与制度中的人们，将 趋向于堕落与失范，这种规范不是给人一种正向的社 会预期，而是一种负向的社会预期，形成逆向的社会 造恶机制，只有顺应这种恶的规范，个体才能生存与 有所获益。 1 邓小平文选（19751982），北京：人民出版 社，1983年，第293页。 l而在这种社会结构中，将不断地复制出大批的不道德 者与破坏者，失范行为将是一种普遍的状态，弄虚作 假者升迁，以权谋私者发财，制假售劣者获利，走私 贩毒者暴富。反之，遵纪守法者受欺，诚实守信者受 损。形成坏人当道，好人受欺的恶劣的社会生态环境 。在这种恶的社会生态环境中，依靠个人的道德操守 ，无法阻挡住更多的人沦为非道德者甚至流氓无赖。 只有当这种恶性的规范被消除，有严重缺陷的社会生 态结构被废止，从社会机制上改变人们预期的受益的 方向与现实途径，才能从根本上制止劣质的失范者群 体的大量产生。对于规范自身的缺陷的状况，只有从 规范本身的重建中才能找到社会新生的出路。 规范结构脆性规范自身的不 合理性 l“默顿提出 断裂并非唯一造成社会失范的过程。他又 提出另外三种造成失范的可能。（1）当存在一个自相 矛盾的规范体系时；（2）当有很多价值，而个体却没 有办法选择一个更适合的价值时候；（3）当某些规范 没有清楚的界定与其他规范的关系时，这种含混的状 态让个体无法预知应对环境作出什么反应”。1默顿提 出了规范的自身矛盾性问题，我们将其称为规范结构 脆性，即指规范的品质不好、或不同规范之间存在矛 盾，而使规范系统带病运行，不能发挥功能。 1 Passas, N. (1993), Theorising in the Anomie Tradition: Durkheim, Merton and beyond, in Tosca Hernandez (ed.), Anomie: norms, expectations and social legitimation, Onati IISL Onati Proceedings, Vol. 11, p36. l第一，劣质规范。有的规范在建立之初，其价值理念就有偏差， 规范不是符合社会公平，不尊重弱势群体的权益或规范对象的权 益，规范的内在质量不高。每一种规范建立，是权力和权利的再 分配，在市场社会，许多规范涉及到经济利益问题，每一个规则 都代表着利益的重新分配，必然会造成各种利益群体在立法、执 法、司法等多个领域激烈角逐。这突出地表现在某些政府部门制 定的行政规范方面，如许多部委制定的政策、规章、政令等，实 质上就是利益分配的产物。借用经济学的术语，是“设租”与“寻租 ”的产物。通过这些行政法规，某些行业、某些集团的利益得到维 护，却以牺牲社会公正与公众利益甚至国家利益为代价。这种情 况在某些社会性立法及政府对经济的管制性立法中极为常见。 l一些部门从本单位利益出发颁布“红头文件”的行政法规，尤其是 涉及到行政审批和收费项目时，普遍存在着自立名目乱收费或提 高收费标准的现象。以反垄断法制订为例，因为政府有关部门或 大型垄断行业在法律起草过程中不自觉地带入了自己的部门利益 ，使得一些原本早就应该颁布的法律到现在还迟迟不能出台。在 部门利益与行业利益驱使下，立法宗旨不够端正。按照惯例我国 的行政法规、规章通常都是由相关的政府主管部门主持起草，这 种立法惯例实际上为某些行政机关利用立法谋取本部门利益提供 了可乘之机。立法中的谋私是一种“设租”行为，为以后的“寻租” 创造了更安全、更隐蔽的条件。在规范设计之初，就预留了将“设 租”与“寻租”结合起来的更大的利益获取的空间。劣质规范通常内 涵着“设权”、“避责”、“谋利”的杂质，规范设立者出于“经济人” 理性，选择那种能给自己带来更多利益的政策性规范。 l全国31个省级人民政府已建立起规范性文件备 案审查制度，处理“红头文件”“走形”、“打架” 问题。2003年至今年上半年，他们对报送备案 的9745件规范性文件认真审查，发现违反上位 法规定的623件，已纠正了424件。1 l 1吴兢：“31个省级政府红头文件全部备案审 查防走形”，人民日报2005年09月12日 第 十版。 l问题规范集中在部门、地方政府的“红头文件”，一些红头文件尚 未出台，就已经与法律法规相左了，具体执行起来问题更多。在 我国“红头文件”就是一项集政策与规范为一体的一种行政规范， 具有指导性与强制性。它规定了下面该做什么，不该做什么，该 怎样做，不该怎样做。所以，“红头文件”涉及社会生活各个方面 。在行政权力巨大的中国，利益团体在立法过程中必然对立法的 权力者施加影响。许多地方政府、政府部门往往以自己的利益为 标尺，以自己的意志为意志，从本位主义和部门利益出发，通过 制定“红头文件”为自己设定权力，为他人预定义务，从而导致了 政府权力部门化、部门权力利益化现象日益突出，严重干扰了依 法行政的秩序。“红头文件”违法违规，其实是权大于法的一种极 不正常的反映。 l优质规范本身是与社会发展方向或社会大多数成员的 利益相吻合的，是建立在普遍的价值理念基础和客观 的社会规律上。劣质规范本身与社会发展方向或社会 大多数成员的利益不相吻合。当一种规范实施时，有 许多人违反规范，这可能是规范的问题，而不仅仅是 人的问题。这时，这种规范就应该有所检讨。规范如 果基本上是一个优质的规范，失范才有负面的意义。 如果规范本身是劣质的规范，失范显示的是一种正向 的功能。如果规范自身的内在缺陷或局限达到一个十 分严重的程度，那么表明这个规范品质有问题。对于 这种规范自身的问题，只有通过规范自身的改革才能 矫正。这种劣质规范在我国社会中并不少见，在局部 地区，在某些特定的环境下依然存在。 l第二，工具性规范。工具性规范是指规范体现的并不 是一种普世的价值理念，规范只是为了权力者完成某 个具体的目标、任务而制定的。一些地方政府为了提 高行政效率，利用规范的强制性功能与规范的合法性 身份，制造了大量的工具性规范。因工具性规范的临 时性与地方性局限性，使规范的品质大为降低。这种 规范在制定的时候价值理念就是偏差的，考虑不周全 ，照顾了一方的权益而忽视了另一方的权益，规范本 身内含着冲突、矛盾的因素。对工具性规范的直接反 映就是认同率较低，反抗率较高。 l这片占地超过12万平方米，涉及拆迁居民1100户的嘉禾珠泉商贸 城建设项目并不是国家投资，而是纯粹的商业性开发。为了推动 该商业工程的拆迁工作，嘉禾县政府竟然出手相助，不仅打出了“ 谁影响嘉禾发展一阵子，我影响他 一辈子”的口号，还创造性的 推出了“四包两停”的株连政策，嘉禾县委县政府联合发布了136号 文件，明确提出了“四包两停”的工作责任，四包是指，凡是在政 府有公职的人，在规定期限内包做好亲属的拆迁补偿评估，包签 订相关协议，包在规定期限内腾房并交付各种证件，包做好妥善 安置工作。两停则是指，谁没有完成“四包”责任，谁就将面临暂 停原单位工作，停发工资的惩罚。约有160人因为是被拆迁户的亲 属而受到牵连1。 1嘉禾拆迁调查之三：渐露真相，央视国际2004年05月28日 13:17。 中国社会的“土政策” l类似嘉禾的政府的非制度化规范在我国的现实生活中是大量存在 的。前些年常出现“红头文件”销酒、“红头文件”卖树苗、“红头文 件”拉赞助、“红头文件”征地、“红头文件”办厂等工具性规范 。作为执法依据的“红头文件”明显地侵害了部分群体的权益，本 身就与相关法律规范相悖。这类政策性规范的特征有：一是地方 性的，不仅一个县，连地方的村镇都可以制定一些规范来约束公 民的权利，来谋取地方政府或小团体的利益。二是临时性的、具 体性的。许多政策性规范仅仅是一种工具性的，为特定的事情而 制定的“土政策”。不具有普遍性，既与国家的法律法规不相符合 ，也与民情民意不相符合。仅仅是为了完成政府的某一项具体的 工作而制定的。三是没有合法性的基础。这些“土政策”具有伪装 与欺骗性，往往都是打着符合主流社会价值理念的旗号，实际上 是达到地方政府或特殊群体的利益。 l许多“土政策”与国家的规范具有冲突性质。而 制定者将行政性规范作为自己实行特定目标的 工具。大量临时的、不合理的、工具性的规范 ，也是一种劣质的规范，对国家的政策性规范 与法律规范形成了瓦解、对抗。大量有违国家 法规的“土政策”产生，这说明基层某些决策者 把自己凌驾于国家的法规之上，把公共权力地 方化、私有化，“土政策”这种工具性规范呈现 出脆弱性、非法性，因而称其是非制度性规范 。 l国家环保总局副局长汪纪戎近日痛陈地方保护主义给 环境执法造成的巨大障碍。汪纪戎说，国家环保总局 在去年与监察部、司法部等6个部委开展的整治违法排 污企业、保障群众健康的专项行动中，清理出一些地 方保护的土政策208件。这些土政策有降低环保门槛招 商引资的，有设立“企业安静日”、“重点保护”企业的 等等，为环境监管设置了障碍。环保部门责令企业停 产治理或者限产治理等建议往往不被地方政府采纳和 批准。1 l 1 刘世昕：“汪纪戎谴责土政策阻碍环境执法”，中 国青年报2005年06月06日。 l能被普遍遵守的规范，才是良好的规范。罔顾 公众利益的劣质规范，只能导致人们对其乃至 整个规范系统的不信任。对于社会秩序来说， 不公正的、不良的规范的大量存在无疑是一个 重大威胁。不良规范它本身即是对社会秩序的 一种冲击和破坏，由于不良规范蕴含的价值理 念的不公正性，先天不具有合理性基础，必然 引起的社会公众，特别是那些无权无势的普通 社会成员的强烈不满，让社会成员无法认同与 执行，不良规范本身就是社会规范的扭曲与失 l据统计，目前中国五级政府（包括四万多乡镇 政府在内）最少有4800万件规制职能1，其中 中央政府有2.8万到3.2万件规制事项。而国外 发达国家中央政府平均只有约4000件规制职能 。大量的规制职能，造成了名目繁多的行政审 批事项，极大地扼制了社会的活力，却为政府 权力寻租提供了广阔空间。2 1所谓规制，就是政府制定规则来限制市场主体和公民个人的自由。 l2李慧玲：“十年内建成法治政府”，瞭望东方周刊2004第7期。 l这一信息给我们披露三点，第一，这是我国的法规建 设急速发展的时期，大量的规范开始建立。第二，但 规范的质量并不高，4800万件具体规范主要是工具性 的小规范。在我国的社会基层这一层面上，并不缺少 规范，反而是存在着大量的多如牛毛的不合理、不合 法的工具性的行政规范。第三，许多不公正的、品质 不良的、工具性的规范能够出台，这显示了地方政府 、地方人大的立法水平与法治水平较低。我们缺少的 是优质的规范，多余的是劣质规范。优质规范与劣质 规范在生活中的共同存在，混淆了人们的规范意识， 优质规范不断地被劣质规范侵蚀着，优质规范无法发 挥应有的效应，劣质规范抵消了优质规范的功能，社 会成员产生了对规范体系的轻视。 l不良规范的大量存在，严重地伤害了地方居民的利益 与权益，这些劣质规范已经由原本的规范的保护功能 演变成为规范的伤害功能。我国公民还没有充分地享 受过优质规范的保护功能却过早地品尝到了劣质规范 的伤害功能，因此与其说他们的规范意识差还不如怀 疑我们规范建设质量不高。我国社会成员承受的规范 限制要比外国公民大上数倍、数十倍。如果全部执行 这些规范，人们将不堪承受。劣质规范因缺乏价值合 理性，社会成员往往不认同这些规范，而是自发地抵 制这些规范，有的依靠国家的正式的规范来维护自身 的权益，有的在维权成本过大的时候则依靠私力自救 ，用非制度化的手段来反抗劣质规范 l第三，规范疏漏。社会十分需要的规范没有， 造成规范的遗漏、空缺，这种规范的空档，就 可能对某些领域中的某类行为、某种社会关系 无法起到调节作用，造成社会成员的行为无标 准可循。无规范约束的领域，将形成一个自由 的规范的空隙地带，大量的失范行为有可能产 生。规范遗漏与社会生活的迅速发展不相适应 有关。我国由计划社会进入市场社会，与市场 经济运行相适应的规范几乎没有，只能在市场 经济的发展过程中逐步地建立起来。 l因规范遗漏而产生的失范行为，不仅仅是在规范空隙 中产生，这种失范行为将会迅速地蔓延，形成对其他 领域的规范的冲击与破坏。少数人失范的行为将会产 生“滚雪球”效应与“破窗户”效应，整个规范体系将会 被不断地腐蚀，整体规范的效力将会不断地降低。规 范保持稳定性是它的一个特征，但是这个稳定是相对 的，也就是说在一段时间内它应该保持稳定性，但是 如果社会经济生活发生了非常大的变化，规范纹丝不 动的话，那么这就不是它的稳定性的问题，而是规范 不能够跟上社会时代生活了。 l规范的社会也是一个法制的社会、道德的社会 ，出现任何一个问题都有法律、道德或其他规 范能够相应地去解决它。我国20世纪80年代制 定的大量规范，甚至在计划经济时代制定的大 量的法律法规规章，随着社会经济的发展，可 能都会落伍于时代。一个旧的规范继续在社会 生活中使用，可能会形成一些非常荒唐可笑的 事情。如果用旧的规范解决新问题的话，就会 产生不公平的结果，甚至会动摇人们依法办事 的信心。 l胡长清当年是说不清楚161万是哪儿来的，到了慕绥新 是270万，再往后王怀忠480万，肖作新干脆就2000多 万，而卢万里对价值人民币2651万元的财产不能说明 它的合法来源。腐败干部中一个明显的趋势就是巨额 财产来源不明越来越多。刑法第三百九十五条：“ 国家工作人员的财产或者支出明显超过合法收入，差 额巨大的，可以责令说明来源。本人不能说明其来源 是合法的，差额部分以非法所得论，处五年以下有期 徒刑或者拘役，财产的差额部分予以追缴。”而按照第 三百八十三条，“个人贪污数额在十万元以上的，处十 年以上有期徒刑或者无期徒刑，可以并处没收财产； 情节特别严重的，处死刑，并处没收财产。”贪官在判 五年或判死刑或无期徒刑之间会选择哪一种？ l1988年，全国人大常委会关于惩治贪污罪贿赂罪补充 规定里面设了这个罪种，当时，最高人民检察院确定 的立案标准是5万块钱说不清楚，就可以定罪。到1997 年刑法修订的时候，最高人民检察院把这个标准提高 到30万。当初刑法的立法者对于这一个罪最高刑就规 定五年，可是誰也没有想到我国经济发展如此之快， 腐败者的贪婪胃口发展到如此之大。面临这样一种形 势的变化，巨额财产来源不明的刑罚幅度有必要做相 应的调整。在新的社会生态环境下，当腐败成为一种 面广量大的政治领域失范类型的时候，对巨额财产来 源不明不能有效惩罚，显然是一种法律规范的缺失。 l规范是一种游戏规则，那么，游戏规则 是在游戏中产生的，并被逐渐完善的。 人的治理社会生活的能力也正是在对规 范、制度缺陷的不断发现与克服过程中 趋于健全完善。 l第四，虚置规范。这是指存在着大量不具有操 作性的虚置性规范。有的规范具有价值合理性 与社会需要，但由于过于的理想、空洞或抽象 ，在现实生活中不具有可操作性，在规范实施 的技术环节有所欠缺或不具备实施条件，依然 不能发挥规范的实际作用。这种虚置性的规范 在社会生活中比比皆是。当这些虚置性的规范 不起作用的时候，取而代之的是第二规范，即 现实中的规范或称潜规则。 l例如， l中华人民共和国执业医师法明文规定，执业医师不得在行医 中收受任何馈赠。但“红包”在医务界是一种普遍的现象，形成一 种第二规范。不能调节行为的规范不是一个好规范。我们现在有 许多规范都是属于流于形式的。 l1993年，中央宣传部、新闻出版署发布有关加强新闻队伍职业道 德建设、禁止“有偿新闻”的通知中指出，新闻单位和新闻工作者 不得接受被采访或者被报道者以任何名义给的礼金和有价证券， 不得向被采访或被报道者索要钱物；各单位不得以任何名义向新 闻单位和新闻工作者赠送礼金和有价证券。同年，国务院办公厅 关于在京举办新闻发布会问题的补充通知指出，新闻发布会 不得以任何名义向记者和新闻单位赠送礼金、有价证券。这些通 知至今仍然有效。但在很大程度上只是一纸空文，记者拿“车马费 ”已经成为行规。 l1995年出台的中共中央办公厅和国务院办公厅关于 党政机关县（处）级以上领导干部收入申报的规定 ，这是对中级和高级干部要求的一个内部规范，具有 纪律的性质。而在操作上党委组织部门发一个表格， 各人自己填写。但并没有人来检查。“我们当时在填的 时候相互之间都在看，说你填多少我填多少，那个时 候我的真实收入可能有10万块钱一年，我看别人填3万 ，我干吗填那么多，我也填3万，剩下的7万我瞒下了 ，谁来查？ 现在看起来我们说从1995年试行到现在， 将近十年，所谓处级以上领导干部财产收入申报制度 ，我觉得它的成效是微乎其微”1 1 央视论坛 巨额财产来源不明？央视国际2004年05 月13日 22:37。 “稻草人”规范 l2000年12月，中纪委又决定，要在省部级现职领导干 部中首先实行家庭财产报告制度，并在次年和中组部 联合发布了关于省部级现职领导干部报告家庭财产 的规定（试行）。但是，自1997年以来，因腐败受 到查处的4万多县处级官员和100多名省部级官员，没 有一个人的腐败问题是由于执行此规定而被发现的， 社会也没有得到关于申报结果的任何公开信息。原本 一个很好地体现社会公正、干部廉政价值理念的规范 ，因不具有操作性，成为一种“稻草人”规范，只用于 吓唬腐败者而不发挥实际功能的规范。 l因为规范的前提是本身的有效性，如果某一规范条文 已经成为空壳，执行起来毫无效率，则只会损害规范 的权威性和规范制定者的公信力。但由于很多规范、 制度都仅仅停留在语焉不详的条款上，对如何操作、 如何监督设计不全，因此都形同虚设。虚置规范的负 功能是，一边明文规定不允许的行为，一边却在发生 着，显示了规范的虚假性，加深了社会成员对规范的 不信任。目前各行各业都喜欢依赖规范、制度进行管 理，结果一发现什么问题就认为需要通过建立规范、 制度来解决。诚然，确实存在着一些规范、制度空白 ，但当今中国失范的主要问题并不是无规范可依，而 是有规范不依，其中，大量规范缺少可操作性是有规 范不依的一个重要原因。 l第五，规范重叠。这是指规范的制定者 在已有规范的基础上，制定出许多派生 的规范来解决具体的问题，使规范极为 繁杂。派生的规范有的与基础规范相互 矛盾，有的不具有崇高的价值理念，有 的不具有规范的合理性，有的不具有操 作性。大量派生规范反而降低了基础规 范的质量，干扰了基础规范的清晰性， 遮蔽了基础规范的功能。 l例如，河南省纪委规范官员廉洁从政，具体包括“不许 违反规定收送现金、有价证券和支付凭证”，“不许放 任、纵容配偶、子女及其配偶和身边工作人员利用官 员职权和职务影响经商办企业或从事中介活动谋取非 法利益”，“不许干预和插手各类建设工程招投标、经 营性土地使用权出让、房地产开发经营、矿产资源开 发利用等市场经济活动”，“不许接受色情服务”，“不许 利用职务上的便利，将本人或者亲属应由个人支付的 费用由下属单位或其他单位支付、报销”，“不许跑官 要官、买官卖官”诸如此类1。 1朱晓娟：“严禁卖官赌博接受色情服务 河南12铁规 管束官员 ”/GB/14748/3323235.html l每一条规则都是正确的，看起来非常具体，但反映了 这些规范的事务性。湖南省益阳市两个区教育局颁布 的教师守则规定“中小学教师严禁奸污猥亵女生” ；海关总署规定“官员不得庇护走私”；陕西省安康市 建设局发文件“严禁用公款打麻将”等。奸污女生、保 护走私、公款赌博等是犯罪活动，而不是职业道德问 题，把职业道德的底线降低到不要犯哪些罪行，反映 了规范的低级性。约束这些不法行为的，不仅有国家 法律，有司法机关的依法惩治，还有干部任用条例 、公务员管理条例、党内监督条例和中 国共产党纪律处分条例等法规党纪，现在法律、法 规反倒要依赖行政命令来“强化”，无疑是本末倒置。 l“中纪委向十六大所作的工作报告透露，全国省（部）级以上机关 制定党风廉政方面的法律法规及其他规范性文件达2000余件。而 美国和反腐败相关的法律只有美国宪法、行政程序法、 信息自由法、阳光下的政府法、保护举报人法、 政府道德法等几部”1。 我国大量的反腐败法规和文件严重重 复，有些关键制度的操作、实施和后续监督却跟不上。这么多的 反腐败规范并没有有效地抑制腐败，许多规范成为形式化的规范 。制造大量的派生规范而不能解决问题，反而会制造更大的规范 成本和资源浪费。我们需要的是基本的统一的规范功能的发挥， 而不用数以千计的、内容狭窄的特殊规范做无用努力。 l 1冯玥：“又刮来一阵反腐的风”，中国青年报2005年04月 20日。 规范实施者的失范规范操作 层面的失范 l我国根据社会转型的需要制定了大量的规范， 但有了规范而没有合格的执行规范的队伍，规 范只能是形式上的规范。在许多场合、许多事 件中，我们既有规范也有程序，在形式上很严 密，但问题是这些规范的管理者、执行者出于 自身的利益，不是当好“把关人”、“看门人”， 而是利用对规范的熟悉与身份的优势，将规范 的空隙放大，绕过了规范的管理措施，利用规 范的漏洞，找规范的薄弱环节来破坏规范。应 该是执行规范、捍卫规范的人，恰恰成为破坏 规范的高手，成为“专业失范者”。 l在假冒伪劣产品和坑蒙拐骗事件的发源地，通常这些 失范行为盛行是与地方管理者与执法者的贪赃枉法相 联系的。如“打假”的成为“假打”。执行队伍的失范行 为加速了公众对规范与制度的不信任。它的后果就是 有法不依，权大于法。在某些地区局部环境下，规范 遭到严重的破坏，规范成为对下不对上，对人不对己 ，对民不对官的权力工具。事实证明仅有规范是不够 的，最终规范还是要依靠人来执行。尽管有好的规范 ，但执行者只是将规范作为实现自己特殊利益的工具 的时候，规范就虚化了或扭曲了，这是我国规范解组 中突出的问题。 l规范不等于规范的实施。现实中，许多管理者总是习惯于将制定 法律、法规、政策而后下发文件等同于规范的实施。但是，这些 存在于纸面上的规范，无论其条款多么严密、文字表达如何义正 辞严，它们都不是真正意义上的规范。真正有生命力的规范是运 转着的、能够在现实生活中发挥功能的规范，而并非停留在文件 里的规范。见诸纸面的规范是规范的静态表现，至多算是规范的 躯壳，而规范的灵魂，即真正使规范体系得以运转起来的动力机 制，恰恰是隐藏在纸面规范背后的一种实施机制。这是一种相互 制约、多元化的稳定的关系力量，这种力量的模式化的运动能产 生出一种推动规范实施的动力，推动着整个规范运转起来。而推 动这种规范活动的主导性力量就是规范的执行者本身。许多失范 并不来自于规范的不合理，而是来自规范执行者的失范，导致原 本合理的规范在实施过程中产生变形。 l1规范的目标扭曲。规范内涵有特定的价值 理念，规范规定了人们特定的行为与关系。规 范的这种约束人们行为的功能，经常被一些管 理者借用。行政规范具有强制性，依据行政规 范，行政机关可以运用强制措施直接剥夺限制 公民的人身权和财产权。例如工商局、税务局 、公安局等可以动用查封、扣押、冻结、强