我国村镇防灾减灾非工程技术对策研究

1 / 14 我国村镇防灾减灾非工程技术对策研究 我国幅员辽阔，全国有 80%面积处于抗震设防区，是世界上自然灾害最为严重的国家之一。在我国，灾害具有种类多、分布广、频率高、损失严重等特点，其中地震和地质灾害影响最为突出。 20 世纪发生的破坏性地震占全球 1/3,死亡人数高达 60 万 ,占全球 1/2。我国破坏性地震大多数发生在农村地区 ,造成的死亡人员近 60%为农村人口 1。除地震外，在飓风、雨雪、山洪、泥石流等自然灾害中 ,往往也是量大面广的村镇更容易遭到破坏。相对于城市而言，农村地区政府监管薄弱，经济水平相对落后，抵 御灾害的能力相对较差。根据我国公元前 23 世纪以来的历史地震统计分析结果 :在我国农村发生地震的概率远远大于城市，农村面临的地震危险远远高于城市 2。据 2017 年城市、县城和村镇建设统计公报 3，我国目前亿人口中，村镇人口占亿，约为 67%，提高村镇应对灾害的综合能力关乎我国 9 亿人的生命与财产安全。随着城市化进程的发展，村镇建筑规模越来越大。 2017 年，全国村镇住宅建设投入 3154 亿元，同比增长 %。然而，随着农村建房规模的增大，相应的质量安全隐患及应对灾害的脆弱性也在历次灾害面前日益显露出来。2017年汶 川级地震以及 2017年青海玉树级地震的惨重损失，再一次为我国村镇的防灾减灾事业敲响了警钟，切实加强村2 / 14 镇防灾减灾综合能力成为当今我国亟待解决的问题。 由于在经济发展、人口密度、政府的监管服务力度、相关法律法规约束上的差异，村镇在应对灾害的能力上较城市相差较大，灾害对村镇的影响程度也相对不同。与城市相比，村镇灾害具有如下特点： 房屋是村镇灾害的最大承灾体。 与城市相比，村镇建筑面对灾害较脆弱。灾害发生后，城市的损失大多指建筑物及其内部设施的损失、商业中断、生命线工程的破坏等。由于村 镇建筑的抗灾性能差防灾对策，选址不科学等因素，导致在地震来临时村镇建筑物不能达到“小震不坏、中震可修、大震不倒”的抗震设防目标。甚至由于经济条件限制、防灾意识薄弱等因素，部分农村地区建房时毫不考虑房屋的抗灾能力，导致在灾害来临时建筑物倒塌现象严重。据相关统计，地震中的人员伤亡其中 80%来自于房屋倒塌， 85%经济损失也来自房屋破坏。 选址不科学，次生灾害严重。 我国村镇的选址大多依照传统沿袭祖辈，不能充分考虑地质条件、气象、危险源场所等综合因素，有些村镇甚至建在滑坡、泄洪道或与地 震带平行的区域 4；且大多数村镇宅基地批复通常为一个区域，村民建房地点的选择随意，缺乏专业性指导，存在着极大的安全隐患。一旦地震发生，极易发生滑坡、崩塌、泥石流等次生地质灾害。这些次生灾3 / 14 害往往形成灾害链，阻断交通，影响灾后救援重建。 经济损失的相对值较城市大，对村民影响严重论文怎么写。 村镇灾害对当地村民的影响严重，据统计，一次灾害的损失占平均农民年收入的 70%以上。对比同是 6 级地震的内蒙古包头和云南姚安地震，内蒙包头地震受灾人口的人均经济损失为 2000 元 /人 ,占内蒙 1996 年城镇居民 人均生活费收入的 %。云南姚安地震受灾人口人均经济损失为 1054 元 /人 ,占云南 2000 年农村居民家庭人均纯收入的 %5 ,相关数据如表 1 所示。虽然人均经济损失的绝对值农村约为城市的一半，但是相对经济损失比城市多将近 10 个百分点，使农民原本不高的收入更加雪上加霜。 资料来源：王瑛 , 王阳城乡承灾体差异对地震灾情的影响 以包头地震和姚安地震为例 发生灾害的概率较高。 与城市相比，我国村镇发生灾害的概率较高，我们统计了 1999 年至今，我国大陆境内发生的 7 的地震如表 1所示， 这些地震的震中均不在城市。 法规体系方面 目前涉及我国村镇建筑质量安全、村镇规划、防灾减灾能力的法律大体可分为两类。一类将我国村镇大部分建筑排除在外，不在规定范围内；另一类虽然提及村镇建筑，但4 / 14 往往只是政策上的鼓励，实际可操作性与约束力不强。 大多数村镇建筑不在法规制度的监管范围 我国建设行政部门规定工程投资额在 30 万元以下或者建筑面积在 300 平方米以下建筑工程为限额以下工程。就目前而言，绝大多数村镇建筑属于限额以下工程。然而现行的中华人民共和国建筑法、村庄和集 镇规划建设管理条例、建设工程质量管理条例、建设工程安全生产管理条例、建筑工程施工许可管理办法、关于加强村镇建设工程质量安全管理的若干意见、建设工程抗御地震灾害管理规定以及关于加强村镇建设抗震防灾工作的通知等法律制度中，明确将限额以下工程排除在外 4。因此，绝大多数村镇建筑缺乏约束，不在法规制度的监管范围内。 相关法律法规缺乏可操作性、约束力不强。 现行的中华人民共和国城乡规划法、中华人民共和国防震减灾法、关于推进社会主义新农村建设的若干意见、中 共中央关于推进农村改革发展若干重大问题决定等虽然提出针对村镇规划、防灾建设等规定，但相应的规定均不具体、缺乏可操作性、并且没有相应的处罚措施和手段、缺乏针对性，对村镇的实际约束力较差。 建房主体方面 村镇居民防灾意识较差 一是大多数村民防灾意识薄弱，按照固有习惯建房，5 / 14 建房过程中基本不考虑采取防灾措施 ;二是村民对于政府的监管工作持保留或排斥态度 ,对政府的技术指导接受度差 ,“自建自用”的心理普遍，相信“风水”不相信科学 ;三是少数村民存侥幸心理 ,没有“宁可百年不震，不可一日不防 ”的防灾意识 6；四是由于经济因素的限制，大多数村民具有“能省则省”的心态，表现在施工队伍及建筑材料的选择方面，建房质量难以保证。 村镇建房全过程缺乏专业性 无论是在选址、设计、施工、选材以及建后的维护和加固等环节中，村民均缺乏专业性的考虑。选址上，大多数村民沿袭祖辈，忽略对地质情况、地形地貌、气候等因素的综合考虑；建房时随意挤占道路，形成高墙窄巷，房屋前后咬紧，朝向不统一，间距不达标，灾害来临时没有必要的疏散通道和避险场地；设计上，很少通过正规的设计单位设计，大多按照自家以前房屋或 者模仿别家户型，设计过程中很少考虑抗震设防也很少按照当地的通用设计图集；施工上防灾对策，大多雇佣没有专业资质的村镇施工队或召集亲戚邻里农闲时帮忙建设，施工技术水平低，偷工减料，房屋存在极大的安全隐患；选材上，经济因素的限制使他们只顾眼前，抱着能省则省的心态，有的甚至继续使用旧房上面卸下来的材料 4。另外，农村建材市场缺乏监管，所提供的材料品质参差不齐，缺乏专业知识的村民很容易买到劣质建材；在6 / 14 房屋维护加固方面，大多数村民认为房屋建造完成后就万事大吉，缺乏维护意识。而有安全意识的村民往往也因为缺乏相应的指导， 不知如何做。 政府监管方面 基层管理机构达不到预期管理效果 目前，村镇建设的管理机构缺乏管理力度。大部分村镇的建筑管理机构也形同虚设，由村镇干部“兼任”村镇建筑的监管工作。这种管理模式存在许多弊端：一是村干部往往缺乏相关的专业知识，缺乏科学的管理，管理效果达不到期望；二是“兼任”体制不利于村镇防灾减灾措施的贯彻，容易出现管理上“一时紧一时松现象”；三是“兼任”体制难以落实明确的“责任”，使村干部的责任感和使命感不强，管理效果往往达不到预期。 房屋选址批复不严格 由于我国长期以来一直关注城市建筑的规划，忽略村镇建筑的规划和综合治理，导致我国大多数村镇建设过度自由化。宅基地的批复多为一个区域，很少做到定点批复。只有极少数大中城市近郊的农村地区比如北京近郊才有定点批复的措施。这样往往引起民房选址不科学，布局紧凑没有预留疏散通道，宅基地纠纷等现象。村镇防灾能力薄弱很大一部分原因都是因为村镇的规划不严格，缺乏规范性。 投入防灾方面的资金比例小 7 / 14 村镇管理机构将国家拨款的资金多用于灾后救援和重建，很少用于灾前的防灾，“重救灾轻防灾”的现象严重。遭震时 重视，突击救灾，灾后防灾观念淡薄，对抗震设防工作缺乏足够重视，鼓励农村抗震建设的政策措施和资金支持不够，形成了“有买棺材的钱，而没有安全设防的钱”的局面 6。投入防灾方面的比例过小，造成村镇在防灾方面异常脆弱。 3 我国村镇防灾减灾策略研究 根据我国村镇灾害的特点和村镇防灾工作在建房主体、法规体系、政府监管方面存在的问题，为了扎实推进社会主义新农村的建设，全面提高村镇防灾能力，提出以下防灾减灾建议： 利用法律法规力量，规范农村防灾减灾工作 全面推进将村镇民居纳 入相关法律监管范围。 针对像中华人民共和国建筑法以及中华人民共和国防灾减灾法等将限额以下建筑排除在外的法律，将我国村镇中大部分民房纳入相关法律的监管范围，赋予基层管理组织一定的执法力量，使管理工作有法可依，达到预期的管理效果。只有依靠法律的效力及约束力，基层管理的效力才能最大化发挥，相关细则的推进才能深入村镇居民。 地方推出各地适用的法规细则，提高法规的可操作性 我国国土面积辽阔，各地在经济发展，自然状况等方8 / 14 面相差甚远，应根据本地具体情况，组织相关专业人员编写适用于本地 的法规细则。结合本地灾害现状，综合考虑村民的经济水平、当地建材及习惯做法，修改并完善通用设计图集防灾对策，力求简明扼要、操作性强，提高其在建房中的可接受度；尽快出台地方规划法规，杜绝宅基地区域批复，细化相关要求如房屋间距，建筑密度等；出台对村镇工匠的资格审核的方法，杜绝无证施工，保证施工质量；出台对村民采取防灾措施的鼓励政策，提高村民在防灾上的积极性。 加强宣传教育及培训，普及防灾意识及知识 提高公民的防灾意识及责任意识 向防灾先进的日本学习，利用广播、电视、报纸、宣传册、主 题讲座、展览会等方式普及防灾减灾知识，提高村民的自我保护及救助能力，减低村民对政府监管的排斥心理；经济条件允许的村镇，组织全村防灾演习活动，培养村民在灾害来临时不慌乱，知道如何规避与救助；防灾意识从娃娃抓起，在灾害多发的村镇，学校中增加防灾知识及自救相关课程。 加强对村镇施工人员的专业培训 村镇房屋的施工质量对房屋的抗灾性能有很大影响。针对目前村镇施工人员缺乏建房专业性知识，凭经验施工以及缺乏防灾减灾意识等问题，组织对村镇工匠的定期培训，普及专业民房建设技术，提高他们的专业能力，特别加强 在9 / 14 重点环节的培训如图纸阅读、质量控制、基础开挖、墙体砌筑、楼板屋架安装、砂浆混凝土搅拌等 7，培养整个建房过程中的防灾意识。 加强村镇建筑全过程的专业性 村镇在整个建房过程中均缺乏专业性与我国村镇不发达的现状是有直接关系的，如设计方面，设计费用较低不能吸引专业的设计机构；施工方面也缺乏专业的监理机构控制工程质量。针对目前现状，应做以下努力： 完善细化标准图集，弥补专业人员的不足 尽管目前我国大多数村镇已有标准设计图集，但在村民建房中的普及率不高。标准图如果不够详尽 ,对房屋安全保障就起不到应有的作用。因此，聘请专业人员完善并改进当地的标准图集十分必要，一定程度上弥补了村民在专业性上的欠缺。同时，对建房者进行通用图集的培训更有利于标准图集的普及与应用。 加大专业人才的在农村防灾方面的投入 解决农村缺乏专业人员的问题有两个路径，其一是大力培养建筑专业技术服务人才，将建筑专业性服务延伸到农村。但是人才的培养是个长期的过程，不可能在短时间达到预期目标，并且目前村民的经济情况也存在着购买力上的局限，收费性质的有偿服务的接受度差 8。其二就是通过鼓励专业技术 人员定期或不定期的对村镇建筑提供专业咨询10 / 14 指导服务。如何提高专业人员的积极性是这一方法的关键。国家应加大相应的资金投入，提出相应的鼓励政策如资质提升、资金补贴、政策刺激等促使专业技术人员能够积极主动的深入农村建设全过程。 推进政府的经济刺激及激励政策 推进农村低息住房贷款 村镇居民缺乏建房资金是建筑抗灾能力差的主要原因之一论文怎么写。解决建房资金短缺对促进村镇住房的抗灾能力有很大的推动作用。政府应大力推进住房信贷等消费信贷业务的开展，巩固农村信用社的主体地位，同时加快农业银行、 邮政储蓄银行等金融机构在农村的网点设置，相关的信贷人员应深入农村搞好调查，了解当地民居的建设情况、农户整体信用、资金需求及对新农居的购买意愿等情况。通过一定宣传改变村民对信贷业务的看法。针对村镇具体情况推出低息贷款，放宽贷款期限和贷款额度的一系列优惠政策。针对村民较城市居民缺乏有效抵押物的现状，扩大有效担保物范围。相关专家指出：应建立农村信贷担保机制，扩大农村有效担保物范围，积极探索土地的流转使用权、宅基地使用权等的抵押方式 9。 重视经济落后的地震高发区，给予补助政策 我国农村地区量 大面广，全农村的抗灾补助资金筹措是一个很大的难题。从主要问题入手，以点带面，先将补助11 / 14 对象的重点放在地震高发区特别是经济落后的地区，给予这些地区经济困难的农户一定的建房补贴，以现金、免费技术服务和提供有防灾性能的建筑材料等方式实行。并且通过相关的约束政策保证抗灾建房补助的到位运用。同时对积极按照抗震要求进行建设的群众明确提出奖励的措施和方式7，提高村民积极性。特别加强对基础设施、公共设施如医院、学校等建设的经济投入防灾对策，使其达到防灾设防的要求，提高抗灾能力，有利于灾后的救援和恢复。 加大对村 镇防灾实用化研究的经济支持和推广 政府加大对村镇防灾措施研究的经济支持，投入资金鼓励相关专家进一步研究村镇防灾的实用性措施，力求研究出适应我国村镇民情的实用性强的防灾措施；同时，投入一定资金组织专门力量开发科学合理、经济适用、符合当地风俗习惯、能够达到抗震设防要求、不同户型结构的当地民居建设图集和施工技术，并鼓励专业人员为村民提供无偿、定期的技术咨询服务，指导村民选用正确的住宅设计及基础形式。 加强基层管理部门管理力度 建立民居基础数据档案 掌握基础数据是村镇制定防灾 减灾策略、规划以及相关政策的前提条件。尽快建立当地村镇民居的结构形式、抗灾能力、场地条件等基础数据，有利于因地制宜的确定当地12 / 14 的防灾重点并完善标准设计图集，普及防灾技术措施。建立基础数据档案的过程促使基层管理机构能够更好的了解村镇现状，指导村民采取必要的防灾措施。 监管与服务的双重职能 村民“自建自用”心理导致对政府监管存在一定的排斥性。基层组织应摆正自己的位置，即监管与服务双管齐下，一方面能消除村民的排斥心理，另一方面通过合理的咨询指导等服务进一步促进农村民居的抗灾能