[法律资料]浅论《行政强制法》对税收征管工作的影响.doc

浅论行政强制法对税收征管工作的影响中华人民共和国行政强制法（下称行政强制法）于2011年6月30日公布，并将于2012年1月1日起开始施行，这是我国一部专门对行政强制进行规定的法律。这部法律的出台，为保护公民、法人和其他组织的合法权益起到了重要作用，但同时也给对行政机关实施行政强制，提出了更高更严的要求。作为具有行政强制权的税务机关，应尽快适应行政强制法的新规定，以确保准确实施税务行政强制，做到在税务行政执法中不出现偏差。现就行政强制法与中华人民共和国税收征收管法(下称征管法)的不同规定及具体应对措施谈谈自己看法。一、行政强制法扩大的现税务行政强制的范围征管法第三十七条、第三十八条和第四十条明确规定，税务行政强制包括税收保全措施和强制执行措施。税收保全措施的种类包括冻结纳税人相当应纳税款的存款和扣押、查封纳税人的价值相当于应纳税款的商品、货物或者其他财产；强制执行措施则包括从纳税人、扣缴义务人或纳税担保人存款中扣缴税款和拍卖、变卖其价值相当于应纳税款的商品、货物或者其他财产，所谓“从存款中扣缴税款”，实际上就是通常所说的划拨。但行政强制法第十二条把“加处罚款或者滞纳金”列为了行政强制执行方式之一，这将带动现行的税务行政强制执行的范围进一步扩大到“加处罚款或者滞纳金”。行政强制法实施以后，税务机关在“加处罚款或者滞纳金”的过程时，不仅要遵守税收法律法规规定，还有按照行政强制法规定程序操作。二、行政强制法规定了严格的实施程序行政强制法对行政强制的设定和实施都作了明确的规定，作为具有多年执法经验的税务机关，任何一员也知道没有行政强制的设定权，所以对设定规定不作叙述，仅对实施程序中的新规定进行阐述。（一）行政强制规定 1、实施前报告并经批准征管法第三十七条规定：“对未按照规定办理税务登记的从事生产、经营的纳税人以及临时从事经营的纳税人，由税务机关核定其应纳税额，责令缴纳；不缴纳的，税务机关可以扣押其价值相当于应纳税款的商品、货物。”这里实施扣押措施，没有规定事前需经县以上税务局（分局）长的批准，事后没有规定要向县以上税务局（分局）长报告。而行政强制法第十八条第（一）项规定实施行政强制措施：“实施前须向行政机关负责人报告并经批准。”第十九条规定：“情况紧急，需要当场实施行政强制措施的，行政执法人员应当在二十四小时内向行政机关负责人报告，并补办批准手续。”根据该两条的规定，税务机关不经批准实施扣押，是不符合法律规定的，在实施征管法第三十七条规定的扣押时，应当变更原来的简易程序，做到事前经县以上税务局（分局）长的批准，出现紧急情况当场实施了扣押的，事后及时补办批准手续。 2、制作现场笔录税务稽查工作规程第三十五条规定，实施税收保全措施应向当事人送达税收保全措施决定书，而对实施过程中是否需要制作现场笔录，没有作出明确要求。在具体的实施过程中，也没有哪个机关制作过现场笔录。而行政强制法第十八条却明确规定实施行政强制措施需要制作现场笔录，并规定现场笔录需由当事人和行政执法人员签名或盖章，当事人拒绝的在笔录中予以注明，当事人不到场还应邀请证人到场并在现场笔录上签名或盖章。制作现场笔录的规定，使行政强制程序与司法强制程序接轨，更有利于保障行政公平公正执法。 3、查封、扣押的范围的限制征管法及实施细则规定采取税收保全措施，税务机关可以“扣押、查封纳税人的价值相当于应纳税款的商品、货物或者其他财产”，其他财产包括纳税人的房地产、现金、有价证券等不动产和动产。同时，对税收保全措施的范围也作了一定的限制，不得查封、扣押个人及其所扶养家属维持生活必需的住房和用品，对单价在5000元以下的其他生活用品也不采取税收保全措施。这样的规定是为了保障纳税人基本生活需要。但行政强制法第二十三条对查封、扣押作了更严格的规定：“查封、扣押限于涉案的场所、设施或者财物，不得查封、扣押与违法行为无关的场所、设施或者财物；不得查封、扣押公民个人及其所扶养家属的生活必需品。”这条规定将查封、扣押的范围限定在了“涉案的场所、设施或者财物”内，使与案无关各类财物都排除在了查封、扣押范围外。从立法的角度说，这是一种立法思想的进步，但实际操作上很难对涉案财物与合法财物作严格的区分。这样的规定对打击违法犯罪行为是很不利的，面对这样的不利局面，的确是对税务执法的一大考验。（二）强制执行的规定 1、事先催告制度依照征管法第四十条的规定，税务机关对于纳税人、扣缴义务人未按照规定的期限缴纳或者解缴税款，以及纳税担保人未按照规定的期限缴纳所担保的税款，由税务机关责令限期缴纳，逾期仍未缴纳的，经县以上税务局（分局）局长批准，可以采取强制执行措施。这里的“责令限期缴纳”有催告的意思在内，但与行政强制法规定的催告制度还是有一定区别的。行政强制法第三十五条规定，催告通知书除了应当载明履行义务期限、方式和明确的金额、给付方式外，还要载明当事人依法享有的陈述和申辩权。第三十六条还进一步规定：“行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核。” 从以上条文中可以明确看出，行政强制法的催告制度不只是单纯的书面告知，法律是想通过催告程序，使行政强制执行更趋于合理，意在充分体现法制人性化。而征管法的强制执行则更强调行政强制意义，充分体现了法制的严肃性。 2、时间上的规定行政强制法第三十九条第二款规定：“中止执行的情形消失后，行政机关应当恢复执行。对没有明显社会危害，当事人确无能力履行，中止执行满三年未恢复执行的，行政机关不再执行。”这就是对执行时效的限制性规定。这一规定有两方面的意义：一方面是为了提高行政机关的执行效率，另一方面是为了保护没有真正履行能力人。征管法只规定了税收的追征期限，而对于这方面执行时效的规定却是不完善的。为了切实提高行政执法效能，保护没有真正履行能力弱势群体，遵守法律的执行时效规定，对税务机关也有着重要的现实意义。行政强制法第四十六条第一款规定：“行政机关依照本法第四十五条规定实施加处罚款或者滞纳金超过三十日，经催告当事人仍不履行的，具有行政强制执行权的行政机关可以强制执行。”这是加处罚款、滞纳金的执行间隔时间上的规定。征管法对处罚决定的强制执行时间间隔上也有规定，其第八十八条第三款规定：“当事人对税务机关的处罚决定逾期不申请行政复议也不向人民法院起诉、又不履行的，作出处罚决定的税务机关可以采取本法第四十条规定的强制执行措施，或者申请人民法院强制执行。”但两部法律规定却有很大区别。从表达方式上两者不同的地方是：前者采取明示的固定时间方式，后者采取暗示的不固定时间方式；从内容上两者的区别是：前者包括罚款或者滞纳金，后者只包括罚款；从程序上两者的区别则在事前是否需经催告，这在前面已述。 3、执行的时间限制行政强制法第四十三条规定：“行政机关不得在夜间或者法定节假日实施行政强制执行。但是，情况紧急的除外。”这种规定是法律上的一个重大突破，以前出台的法律和司法解释都没有这样的规定。从行政强制执行的效果上看，夜间强制执行更可以防止人员围观和强行阻碍，为了保障强制执行的顺利进行，在夜间或者法定节假日实施强制执行，有利提高行政强制执行的效能，所以无论行政机关还是司法机关来说，选择夜间或者法定节假日来执行，是当前普遍存在的一种现象。特别是对一些时间上比较紧迫、上级督促严的案件，以及当事人经常不在本地或流动频繁情况下的案件。但这只是法律的一般性，法律也不完全排斥夜间或者法定节假日实施强制执行，行政机关还是要视具体情况而定，对于可能失去有利时机的紧急情况，就要把握好时机，做到“该出手”时还是得“出手”。 4、数额上的限制行政强制法第四十五条第二款规定：“加处罚款或者滞纳金的数额不得超出金钱给付义务的数额。”该条对罚款或者滞纳金的数额的限制，同征管法的规定有着明显冲突。如征管法第六十三条至第六十五条都规定处不缴、少缴或者欠缴的税款百分之五十以上五倍以下的罚款，第六十六条和第六十七条还规定处骗取、拒缴税款一倍以上五倍以下的罚款。征管法的这些处罚规定都有明显的重罚倾向，这曾在严厉打击税收违法行为，维护国家税制中起到了重要的作用。如今对罚款的上限作出该类限制，重在体现行政机关的服务功能而非行政的执行功能。对于滞纳金数额的限制，在征管法的滞纳金由原来的每日千分之二修改为每日万分之五后，就基本上达不到给付义务的数额。为什么这么说呢？我们可以举例来说明。假如张某欠税10000元，按照每日加收万分之五计算滞纳金，对张某加收10000元的滞纳金，就需要张某滞纳税款达到2000天，折算约为五年半时间，而根据征管法第