都江堰市农村土地综合整治的实践与探索.docx

都江堰市农村土地综合整治的实践与探索日期：2012年3月13日作者：邓蓉【摘要】深化统筹城乡发展，建设世界现代田园城市示范区需要对包括农村土地综合整治的进一步的理论研究与创新性实践。做好土地综合整治项目对进一步推进农村“四大基础工程”、构建新型城乡形态具有积极的现实意义。“全域成都”第三圈层的农业大县都江堰市近年来积极探索农村土地综合整治并取得一定成效，同时应在发展中不断总结和完善。【关键词】农村土地；综合整治；新型城乡形态【作者简介】邓蓉，都江堰市委党校教育科长，高级讲师。深化统筹城乡发展，构建新型城乡形态、建设世界现代田园城市示范区需要对包括农村土地综合整治的进一步的理论研究与创新性实践。为了在下一步工作中更好地推进和实施土地综合整治项目，都江堰市国土局、都江堰市委党校组成联合调研组对都江堰市土地综合整治现状进行了较全面的调查与分析，现报告如下：一、都江堰市土地综合整治的总体概况都江堰市全市幅员面积1208平方公里，辖17个镇、2个乡、1个经济开发区。全市农村人口12.7万户，农村宅基地面积约11万亩。全市土地综合整治共涉及20个乡镇183个村，其中：涉及建设用地整理183个村，农用地整理117个村。经测算，共可整理农用地面积399669亩，新增耕地32652亩；整理集体建设用地面积44521亩，可节约集体建设用地35279亩。根据项目立项数据统计，项目全部实施后可集中安置农户52222户，169649人（其中灾毁户为19349户，62857人）。二、都江堰市土地综合整治的主要做法与成效（一）土地综合整治项目立项实现了全域覆盖全市共107项目，150个村上报挂钩项目，挂钩周转指标面积40951亩，项目实施后可节约32919亩，参与农户49314户，153430人。除挂钩项目外，剩余33个村均组卷上报拆院并院项目，预计整理指标面积3570亩，节约2360亩，共涉及2908户，16219人。上报农用地整理项目62个，116个村，整理面积412787亩，新增耕地33553亩，其中：61个项目，114个村立项获省国土资源厅审批；1个项目，2个村已通过省厅厅务会审查待批。目前有183个具备土地综合整治条件，除农村灾后重建住房安置项目外，全部坚持先立项后实施的原则，严格按照土地利用总体规划和村镇规划选择城镇建新区，规范项目立项编制，通过努力实现了增减挂钩和农地整理立项全覆盖。（二）土地综合整治项目在尊重民意基础中顺利推进都江堰市挂钩项目的实施均由项目区村组集体经济组织作为实施主体，政府坚持“只组织不干预、只引导不拍板、只协调不做主”工作原则，是否实施和参与项目均由农户自愿提出申请。项目实施时采取群众参与、群众评议、广泛公示的方式，最大限度地将专家意见与群众愿望紧密结合，集中安置区的选址、规划设计方案、资金分配方案、权属调整和农民集中居住区建成后的小区管理等方面均由参与农户讨论决定，形成方案后由村组组织实施项目，有效地消除政府部门大包大揽带来的如权属调整、拆迁补偿、人员安置、集中居住区管理等环节产生的各种矛盾。目前，全市有53个挂钩项目，92个村已动工实施，拟整理挂钩指标25875亩，农民集中居住区使用4847亩，城镇建新区使用20973亩。共规划建设集中居住区218个，集中居住26680户，85500人。其中：已建成集中居住区179个，集中居住23109户，73654人；在建集中居住区31个，拟集中居住2616户，8669人；拟建集中居住区8个，集中居住955户，3177人；已复垦面积为12079亩。33个村院项目，因农村住房灾后重建，均已启动实施，整理指标2360亩，其中2个项目（青城山味江和五里村）已获验收，验收面积110亩。农地整理项目方面：11个项目，22个村已实施完成并获省厅验收，项目整理面积77596亩，新增耕地8692亩；5个项目，10个村已实施完成并获省厅验收待批，项目整理面积35428亩，新增耕地2921亩；45个项目，82个村拟于今年实施完成，项目整理面积290871亩，新增耕地21131亩；1个项目，2个村拟于今年取得立项批复，并全面启动，项目整理面积8892亩，新增耕地809亩。（三）指标就地使用为农村产业发展提供了用地基础全市已批和待批项目城镇建新区指标面积共34591.36亩，其中为及时筹集农村灾后重建资金外挂到其他区市县的指标10290亩，比例为31%，其余24301.36亩全部留在本市城镇建新区使用，用于发展乡村旅游和现代农业。比如，中兴镇九龙村挂钩项目实施后经省厅验收224亩，除农民集中居住区使用外，剩余指标全在本村用于发展乡村酒店、旅游服务等开发建设。节约的集体建设用地指标的就地使用为都江堰市农村产业发展和上档升级提供用地基础载体。目前，土地综合整治地区农村人均年收入由实施前的6381元，增加到现在的7689元，人均增收1308元。（四）社会资金成为了土地综合整治的主力军，破解了资金瓶颈一是允许投资主体与农村集体经济组织，在符合土地利用总体规划和城乡总体规划的前提下，按程序将节约的集体建设用地用于商业、旅游、娱乐等项目的开发建设；二是充分利用农村产权制度改革成果结合城乡产权交易平台，加快推进集体建设用地流转使用；三是对企业实力、资金投入、建筑质量等方面进行全程监管，社会资金参与的项目，必须先缴纳一定保证金，以保障农户利益。截至目前，都江堰市已确定投资来源的集体建设用地整理项目共87个（其中挂钩项目64个，拆院并院项目23个），指标总面积27959亩，协议总金额990054万元，现已到位资金449397万元。其中：成都市平台公司投资实施项目12个，指标外挂面积10290亩，协议总投资177683万元，已到位资金131066万元。社会资金直接实施项目49个，涉及指标面积7640亩，总投资393445万元，已到位资金279931万元。社会资金委托实施项目26个，指标面积10030亩，总投资418926万元，已到位资金38400万元。社会资金直接投资和委托实施投入占总投资的82%，是都江堰市建设用地整理项目投资的主力军。（五）科学合理切实可行的实施方案，保障了项目顺利推进都江堰市安置房建设主要有统规自建、统规统建、社会资金直接投资实施。不管是以何方式实施，建设方式都必须由全体参与农户自愿选择，具体规划方案和建设方案都要经三分之二以上的参与农户同意后，由有资质的施工单位实施。为了保证项目实施规范推进，不损害参与农户利益，每个项目实施前，全部要求村组集体经济组织牵头，全体农户参与，共同编制项目“7+1”实施方案，报市政府批准后严格按照方案实施，确保项目实施规范不走样。（“7”是指群众意愿征集、项目规划、资金分配、土地权属调整、项目建设、集中居住区后续管理、“两房”建设方案；“1”是指产业发展方案。）（六）充分应用农村产权制度改革成果，严格调整权属都江堰市在项目实施工程中，严格要求权属调整必须到地块到农户，严禁只调数据不调地，以租代调等，切实保障农民的土地权益。坚持土地权属调整方案群众未通过前，项目不得开工，调整未完成，项目不得验收，复垦后土地只能用于农业生产的原则。每个项目都要制定土地权属调整实施方案、土地权属调整落实方案，并通过全体参与农户讨论认可后形成决议并公示，项目实施后必须及时完成权属调整工作，将权属调整工作落到实处。经省厅终验和成都市初验的7个项目，29个村已全部完成权属调整工作。（七）复垦责任切实落实，保证了土地复垦质量和数量一是明确复垦的责任和义务。项目实施时，与乡镇签订复垦目标责任书，明确复垦的时限要求、质量要求。二是严格根据审计确定的复垦进度拨付资金，坚持复垦验收合格后才能实施建新区建设的原则，将复垦工作责任落到实处。截至目前，31个已批项目，应复垦面积19952.4亩，已复垦面积为11839亩，复垦比例为60%。三、当前都江堰市土地综合整治面临的主要困难（一）新政策在实践中的困惑四川省人民政府关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点切实做好农村土地综合整治的实施意见（川府发201110号）文件要求挂钩项目“拆旧区一经确定严禁变更”、“城镇建新区土地必须征收为国有”、“民间资本不得参与建新区土地收益分配”等，对都江堰市目前土地综合整治项目的影响较大。一是挂钩项目静态管理的绝对性，可能使更多的农民失去参与土地综合整治的机会。土地综合整治项目的实施必须是充分尊重农户意愿，而项目实施过程中，农户根据自身的实际情况对自己的参与意愿进行调整也是客观存在的，因此如果“拆旧区一经确定严禁变更”将导致因示范带动后想参与项目的农户难以参与项目，享受土地综合整治带来的生产生活条件改变。二是城镇建新区土地征收方式的单一性，可能给村集体经济组织收益带来冲击。根据川府发201110号文件规定“城镇建新区土地必须征收为国有”，但从目前都江堰市各村组意愿摸底情况看，村组集体和农户更愿意投资方就地流转使用集体建设用地，先用于本村产业发展，而不是交由政府征收为国有。同时，集体建设用地的依法流转使用，能最大限度发挥农户和村组集体的自主性，并能享受产业发展带来的土地增值收益。三是土地收益分配格局的准入性，可能制约了社会资金参与土地综合整治的积极性。农村土地综合整治资金需求大，但按照川府发201110号文件规定“民间资本不得参与建新区土地收益分配”，同时集体建设用地初次流转必须以挂牌方式进行，这样不仅社会资金投资收益无法实现，甚至成本都难以收回，很难吸引社会资金参与集体建设用地整理。目前，都江堰市已签约了一大批社会资金项目，社会资金投资占总投资的82%，这些项目均已全面启动，文件的规定引发了投资方的担忧，造成项目资金到位缓慢，都江堰市要实现全域整治，没有社会资金的投入，市财政将无力承受。（二）吸引社会资金参与集体建设用地整理的困惑集体建设用地整理项目从立项、实施、到验收合格的时间一般在2年以上，加上集体建设用地初次流转必须挂牌，按现有程序公告期不少于20天，挂牌交易不少于10个工作日，仅交易环节就需要约35天，同时在组织挂牌资料以及摘牌后办理用地登记时需要涉及村组和农户盖章或签字确认的资料太多，部分村组或农户在此过程中要求投资方在协议之外另行支付额外费用，由此带来众多的不确定性，投资方收回成本的周期也至少需3年以上，社会投资者普遍存在投资疑虑多、投资信心不足的情况，市场化推进农村土地综合整治受到一定影响。（三）指标外挂项目资金缺口大的困惑都江堰市指标外挂项目指标面积10290亩，协议总投资177683万元，平均17.26万元/亩，而都江堰市指标实际整理成本为30万元/亩，通过整合都江堰市灾后重建资金和项目、交通、农发、水利等部门涉农资金和项目，都江堰市指标外挂项目尚缺口资金约2亿元。四、建议与对策1、拆旧地块可适度调整建议在项目区范围内，指标总量不突破的前提下，拆旧地块可根据参与农户意愿作适当调整，在项目复垦验收时一并审查验收。2、逐步形成多元化的城镇建新区土地征收方式城镇建新区土地可根据村组集体经济组织和参与农户意愿征收为国有或保留集体建设用地性质。3、尝试建立集体建设用地收入分配新机制鼓励和规范民间资本参与，在村民自愿和自治的前提下保障参与的民间资本获得合理的投资收益。4、探索集体建设用地流转方式的多样性在村民自愿和自制的前提下采用多种形式的集体建设用地流转方式，充分激活集体建设用地流转市场，鼓励使用集体建设用地用于项目和