论财政支论财政支出法定原则三的应用.doc

A thesis submitted toXXXin partial fulfillment of the requirementfor the degree ofMaster of Engineering论财政支出法定原则三三、当前中国财政支出法定原则偏离的表现在财政支出领域，我们可以发现诸多不合理现象。比如，财政的“越位”和“缺位” 现象，财政不该管的事情管得太多，该管的事情没有管或管不好，财政支出膨胀是显而易见的事实，财政支出结构不合理，资金使用效率不高，对支出缺乏有效监督，滋生众多腐败现象等。具体而言，我国当前财政支出偏离法定原则主要表现在以下几个方面。(一) 财政支出没有完全符合公共利益我国财政支出范围过宽，政府管的事情太多，挤占了有限的财政资金，分散了财力， “越位”和“缺位”并存，财政支出重点不明确，结构失衡，使得应由财政供给的市场失灵领域出现无力矫正或矫正不足的情况。1、财政过多地插手竞争性领域，“越位”严重在市场经济条件下，市场能解决的问题就交给市场解决，政府不应过多介入，财政资金应逐步从竞争性的领域退出，否则政府就有既当“运动员”又当“裁判员”的嫌疑。1998年，财政部以2700亿元的特别国债补充国有商业银行资本金;1999年，四大国有银行向四大金融资产公司剥离了14000亿元不良资产，财政部为每家银行提供了100亿元开办费;财政部还为光大银行收购中国投资银行拨付73.2亿元，财政部与中国人寿集团公司建立共管基金消化中国人寿剥离保单的利差损失350亿元。1998到1999年两年时间，财政部为四大银行买单1.71万亿元，而建国以来我国税收总收入不过6.85万亿元，两年时间用空了建国50年收入的25%;刚投入不到三年，金融业又产生了1.2万亿元的买单需求，以2000年税收总额不到1.3万亿元的标准，金融业每年掏空国家税收的比例占当年国家税收总收入的33%以上。 32同样，财政为竞争性国有企业弥补亏损背离了公共利益。1986年我国国有企业亏损的78%由财政补贴弥补，1993年下降到55%，虽然呈下降趋势，但补贴仍然不少。国有企业作为独立的市场主体，理应自担风险，自负盈亏，而不是国有企业在市场中亏了钱，却由全体纳税人来“买单”。更大的问题是，大量补贴注入国有企业并不必然带来经营上的改观，财政资金的注入往往不是用来改善企业经营，而是被用于提高企业职工的福利，尤其是有权决定该资金使用的企业高管人员的福利。市场经济条件下，所有市场主体都是平等的，如果政府财政仍然给国有企业过多关注，不仅对提高国有企业市场竞争能力无益，而且对财政资金造成浪费(因为有限的财政资金本可用于更需要的地方)，纳税人的合法权益也遭受了损害。2、应该涉足的领域未及于造成支出“缺位”现象首先，社会保障和福利支出只占2004年财政总支出的8.5%，占2004年GDP的2%。1998-2003年，社会福利总支出以每年34.9%的速度增长，大大高于同期财政总支出的增长速度16.3%。城市生活最低保障开支，自1997年在全国实施，截至2004年已经增长了12倍，覆盖了2200万人口。受益者包括城市下岗工人和离退休职工。在农村大约有1400个较富裕的县建立了类似的体系，并为近500万人提供了福利。但是还应看到虽然统筹最终定位于全国范围，但是近期目标只是实现省级层面的统筹。政府已经开始在省一级统筹养老、失业、和医疗保险基金，或者在县之间和地区之间调整社会保险基金差异，不过还没有涉及工伤保险和生育保险。大部分的社会保险方案都将农民、合同工、个体经营者和失业人员排除在外。所以说，社会保障和福利支出仍有很大的增长空间。其次，农村公共产品理应由国家财政负担。虽然近年来国家增加了对农村公共产品的提供，如农村的公路建设、电力、水利设施在国家财政扶持下有了较大的改观，但是农村基础教育、公共卫生、农民养老问题仍然处于财政支出范围之外。在“重城轻农”的利益分配格局之下，农村基础设施投入偏低、农村大部分人口没有社会保障、农村环境保护缺乏资金支持，影响了可持续发展。再次，与世界各国平均水平相比，我国对教育事业的财政投入严重不足，虽然近几年，我国教育经费增长较快，但直到到2004年，我国财政性教育经费占国内生产总值仅为3.41%。1993-2002年国家财政教育经费缺口为8574.01亿元。 33财政对公共教育支出的不足是造成教育乱收费现象盛行的重要原因。3、支出膨胀和结构失衡并存瓦格纳论证了公共支出增长规律，提出了“政府活动不断扩大法则”。 有学者分析了公共支出增长的原因：经济发展和劳动分工使经济生活和市场关系更为复杂，需要商业法规和司法系统的建立，由此需要更多的公共支出;新技术革命带动资本需求的扩张，政府具有私人投资者所不具备的宏观调控能力，某些项目由政府投资更为有利;国家在那些社会效益不能估价的领域，如教育、文化、卫生、福利方面的活动不断增加。 34也就是说，支出膨胀有其经济发展蕴涵的必然性因素：随着经济的发展，公众对教育、科技、社会保障及其他公共产品的需求不断上升，财政资金支出总体必然会不断上涨。虽然支出上涨有其必然性，但我国的问题是财政支出严重膨胀。相关统计数据表明，“1991年我国财政支出规模为3566.8亿元，1995年为6809.73亿元，年增长17.5%。我国财政平衡度近20余年逐步下降，从财政平衡率看，由开始的99%逐步下降至85%，财政平衡程度总计下降了14%，平均每年下降0.7个百分点;从财政赤字率看，由开始的0.25%逐步上升到2.5%，财政赤字程度上升了10倍，平均每年上升0.11个百分点。” 35“八五”期间财政赤字膨胀，累计达1945亿元，大大高于“六五”时期的80亿元和“七五”时期的585亿元。1996年全国财政支出比1991年增加4500多亿元，平均每年增长高达1000亿元。有报道说，我国的财政支出，高于世界平均水平25%。 36必须加强支出管理，如果支出控制不住，收入增加再多也难以平衡财政。通过剖析我国财政支出各项具体开支，就可发现许多不合理因素，笔者称之为“总体支出膨胀下的结构失衡”。前面已经分析了，我国经济建设比重过大。而行政管理支出费用也相当庞杂，造成这种现象的原因有三：机构膨胀，财政供养人员太多。中国实际由国家财政供养的公务员和准公务员性质的人员超过7000万人，官民实际比例高达1：18，超过中国历史上最高的官民之比1981，已经形成一种“民少官多，十羊九牧”的现象。而同期美国的政府公务员人数为310万，官民比例仅为1：94;行政管理支出中的项目涵盖范围不明确。公款旅游、公款吃喝、超标购房、超标购车等行为在很大程度上助长了讲排场、铺张浪费、公款消费的不良风气，导致了行政管理支出的增长。一些官员为了显示自己的业绩，不惜耗费大量的人财物建造所谓的“标志工程”、“形象工程”，其中一部分不具任何经济价值和社会价值，造成了财政资金的巨额浪费;政府的行政支出预算编制仍没有完全摆脱“基数+增长”的传统做法，使以前年度的不合理因素延续下来，容易形成支出上的“越位”和“缺位”、浪费与紧缺并存。而与此形成鲜明对比的是科教支出比例偏低，社会保障支出比例偏低。财政支出结构失衡侵蚀了财政的本质属性，会造成社会成员间的差距，引起社会不公，影响社会稳定和经济健康发展。(二) 人大对预算的审批流于形式，离国民参与和决定还有很大距离1787年，英国国会通过了统一基金法案，规定政府的一切收支都必须向国会提出“财政收支计划书”，并由国会审核批准，方具有法律效力，从而确保政府的财政活动根据人民的要求和利益进行。 37此后，议会逐步分离了国王私人支出与政府财政支出，控制了国家的全部收入和支出，使全国财政收支统一于唯一的综合基金之中。在民主社会中，批准预算是立法机关对政府部门财政收支活动进行控制的主要形式。我国法律制度本身的不完善，使得对政府权力约束弱化，进而造成支出决定权的异化，人大的决定权遭到政府权力的侵蚀，某种程度上政府成了财政支出的决定者。预算编制方法的落后，使得人大据以审查的预算草案没有反映真实的财政支出计划。人大无法确知准确真实的财政信息，无法在审批阶段有效行使监督控制的职能。再加上自身的私利性，政府有时会有意在预算编制上做文章，预算编制粗糙、不具体，很多信息没有披露，造成一种黑箱状态。信息的不对称，使人大在审批预算时只能停留于对预算的形式审查，在信息严重缺乏的情况下，无法进行实质性审查，于是，人大对预算的审批流于形式，人民对财政支出的决定权在这个重要的阶段遭到侵蚀。人大代表缺乏决定财政支出的能力突出的表现在这几个方面：其一，各级人民代表大会开会时间只有两周左右，在这么短的时间，代表们要审议通过很多事项，没有时间和精力去认真审议和讨论各级政府的预算草案。其二，人大代表不是专职的，大多来自各行各业各地区各部门的英雄模范和政府官员，他们不仅缺乏时间，而且缺乏审查预算的专业知识，要他们去审议错综复杂和具有高度专门技术与知识的各项预算指标，效果当然不理想。其三，政府预算制度尚未真正建立起来，集中地表现在预算外和制度外范畴的继续存在上，2005年，预算内支出占GDP的比重仅为18.6%。但是，正如许多学者所指出的，中国政府的预算内收支仅仅反映了中国公共财政规模的一部分，因为许多政府收支没有纳入正式预算，其中最重要的一部分是几乎完全由地方政府支配的“预算外”账户。2003年中国预算外支出占GDP的比重达3.1%，是预算内支出的1/6左右。社会保障基金 38也没有纳入预算，其占GDP的比重在2005年达3%。因此即使对政府预算严肃了法律的权威，仍然谈不上财政支出的法治化。其四，预算内数据过粗，预算外数据大都没有公布，预算保密制度仍然存在，这使得各级政府预算在公开性和透明度上大大折扣。其五，中国政府还存在相当规模的税收支出，这主要是对某些经济活动的税收优惠及税收豁免，特别是对在华外资企业广泛的税收优惠。其六，中国政府以往许多政策导致了隐性负债和或有负债 39的积累，它们未来的某一时点可能变成显形负债，从而造成公共债务大幅增加。(三) 财政支出领域监督不力，腐败问题突出从监督主体的角度来看，中国当前财政支出的监督主要包括了人大监督、舆论监督、审计监督等，主要对不涉及国家机密的财政资金分配、财政预决算和行政审批事项以及办事程序等进行监督。近年来，我国的财政监督在总体上得到了加强，但仍然存在不少的问题，表现在这几个方面：其一，监督的方法不够规范。监督方式仍以直接检查为主，偏重于微观监督，忽视宏观监督，与现行的财政职能转变不相适应;对财政分配的最终结果检查多，对全方位监控及资金使用的跟踪问效少;突击性、专项性检查多，日常监督少;集中性和非连续性的事后监督检查多，事前、事中监督少。这就导致很多财政违法犯罪行为形成既成事实后才被发现，造成财政管理中的违法犯罪现象屡禁不止。其二，财政的内部监督比较薄弱。财政对自身的监督力度远远不够，给国家财政资金的分配和预算的执行留下了很大的漏洞和隐患。近年来，一些地方财政部门内部管理松懈，加上社会不良风气的影响，财政系统违法违纪问题时有发生，财政部门腐败现象的蔓延与财政监督尤其是内部监督不健全、不完善，缺乏约束机制不无关系。其三，未理顺与其他经济监督的关系。我国现行的经济监督体系主要由财政监督、税务监督、审计监督和社会审计机构监督等共同构成，负责对经济运行秩序实施监督。各个经济监督主体之间的职责分工不甚明确，多头检查、重复检查的现象还时有发生，在检查计划上不能相互衔接，工作信息上不能相互共享，造成不必要的人力、财力和时间上的浪费，影响了财政监督的总体效果。其四，监督的法律体系不够健全。迄今为止，我国还没有一部系统地规定财政支出监督的法律法规，财政监督缺乏独立完整的法律保障。尽管我国已相继出台了预算法、预算法实施细则、会计法、注册会计师法等财政法律，但由于这些法律有其自身独特的规范对象，对财政监督仅限于原则性规定，对财政监督的职责权限、监督范围和内容、监督程序和步骤等没有详细规定。由于缺乏明确具体的法律、法规依据，导致在财政监管执法上尺度偏松、手段偏软，严重影响着财政监管的权威性。监督制度不完善，给腐败者留下了充分的操作空间，使得财政支出领域腐败频出。公款追星是典型的腐败;公车私用被称为“马路上的腐败”;2002年全国公款吃喝消费达到1000亿元; 40行政事业单位挪用专项资金的问题也十分严重，有的用于请客送礼，有的用于发放奖金福利，有的用于支付装修费等。在每年的审计报告中都可以看到许多农业、教育、扶贫济困等专项资金被挪用的情况。2004年审计报告披露，1999年以来，国家体育总局共动用中国奥委会专项资金1.31亿元，其中用于建设职工住宅小区1.09亿元，用于发放总局机关工作人员职务补贴和借给下属单位投资办企业2204万元;我国现行对农村基础教育资金的转移支付，由于缺乏一套财政支出效益考核指标，资金下拨环节多，资金被截流挤占挪用的现象严重。(四) 支出法律责任缺失财政支出和公共利益密切相关，要预防和纠正财政支出过程中的违法行为，需要法律设计相关的责任制度，提高违法行为成本。我国现行预算法制定于1994年，其第十章“法律责任”对违反预算法责任的具体规定总共只有三条，既不周全，又比较原则，没有作出具体细化。 1995年国务院颁布的中华人民共和国预算法实施条例也无更细化的规定，使得有关法律责任的承担缺乏可操作性，其缺陷主要在以下几个方面：其一，预算法虽然规定了中央预算、地方预算、部门预算、单位预算的职责;专章规定了预算的执行、调整和决算;多处规定了对预算资金“不得截留、占用或者挪用、或者拖欠”;规定了各级政府，各部门各单位的支出预算，必须按照批准的预算执行。但对于这些规定违背了怎么办?没有给出处置的具体规定。其二，对地方部门和单位负责人，为了本地方和本部门的利益，违反财政法律法规的行为如何处理，没有作出明确的规定。对他们截留、占用、挪用了财政资金却没有装进个人口袋的行为，没有设置具体的追究责任条款。其三，在法律责任的约束方面过于软化，对预算违法案件的处理乏力。比如对随意不按程序调整预算的行为，不能及时有效追究相关人员的法律责任