规范法院立案工作管理探讨.doc

规范法院立案工作管理探讨根据最高人民法院关于人民法院立案工作的暂行规定、两个人民法院五年改革纲要和广东省高级人民法院关于人民法院立案工作若干问题的规定（试行）以及近年来上级法院对立案工作的要求，立案庭主要有三项职能：一是立案职能，即刑事、民商事（包括破产案件）、行政、执行等各类案件的审查受理和立案，与立案直接相关或由立案庭处理有利于案件审理的程序性工作，如管辖权异议和管辖权争议案件的办理、诉讼费缓交申请的审查与手续办理、诉前财产保全和证据保全等；二是协调职能，负责各类申诉和申请再审案件的审查与立案，组织协调人民法院的信访工作，化解各类矛盾，维护社会稳定，处理各级领导机关的交办工作；三是监督管理职能，主要通过组织实施和参与案件流程管理，对案件实行排期开庭、开展审限跟踪等管理。作为法院立案庭庭长，针对当前具体工作中存在的问题，就如何“规范立案行为，促进立案公正，提高司法能力”作一探讨。 一、审查立案工作 诉讼是公民救济合法权益、维护社会公平正义的最后一道防线，也是最有效的手段。 依法受理各类案件，是人民法院发挥审判职能的前提。随着改革的深入、利益的调整，社会生活的各个方面发生了深刻的变化，社会矛盾相当复杂，如何正确处理严格执法与国企改革、产业结构调整和社会稳定的关系，服从和服务于经济建设的大局，对立案工作提出了更高的要求。立案是法院审理案件的第一道关口，从事立案工作的审判人员，不仅要具有全面的业务知识，还须增强政治敏锐性和责任感。要认真执行上级法院的规定和要求，坚决杜绝把当前仅凭法院自身无力解决的突出矛盾纠纷引入诉讼程序，把矛盾焦点引向法院，坚决防止因立案审查把关不严而使法院的审判成为引起社会不稳定的“导火索”和“火药桶”。因此，对不属于法院受案范围的民事纠纷，坚决不能受理。对属于法院主管的民事案件，也要严把管辖关、证据关、收费关。要排除干扰，依法及时受理各类行政案件，认真落实省法院关于保护行政诉讼原告起诉权的指示精神，依法应当受理的坚决及时受理，7日内不能决定是否应受理的，应先行受理。尤其是行政许可法实施后，行政案件将会大量增加，基层法院审理确有困难的行政案件，可报请中院审理或由中院指定其他基层法院审理。审查受理各类案件时在理解和适用法律上确有困难的，要报院领导决定，必要时也可向上级法院请示。 （一）民商事案件立案审查我国人民法院对民商事案件奉行的是不告不理的原则,无人起诉,人民法院不能依职权主动启动审判程序。公民、法人或者其他组织认为自己享有的或者依法由自己管理支配的民事权益受到侵害,或者与他人发生民事权益争议,有权依照中华人民共和国民事诉讼法的规定向人民法院提起民事诉讼,以寻求司法的保护，根据中华人民共和国民事诉讼法第一百零八条的规定，人民法院应当从四个方面审查公民、法人或者其他组织的起诉是否符合法定受理条件：第一 原告是与本案有直接利害关系的公民，法人和其他组织；第二 有明确的被告；第三 有具体的诉讼请求和事实理由；第四 属于人民法院受理民事诉讼范围和受诉人民法院管辖：第一、关于原告资格的立案审查。根据中华人民共和国民事诉讼法第一百零八条第一项规定，只要公民、法人或者其他组织认为其合法的民事权益受到了侵害，只要有证明其与案件有利害关系的基本证明材料,就有资格以原告身份提起民事诉讼。至于提起诉讼的公民、法人或者其他组织的合法权益是否真正受到侵犯，不属于立案审查的范围。即在审查起诉阶段，原告资格问题的审查，仅限于对起诉人是否与本案有利害关系进行形式审查,只要起诉人认为“其合法权益受到了侵害”，就符合了原告的基本条件。至于原告的权益是否属合法权益，合法权益的范围是否在“人身权、财产权”的范围之内，侵犯其合法权益的行为是违约或是侵权,有无明确的案由等等，均不应在立案环节来进行审查,因为实体的审查是由审判人员审理阶段进行的。且原告主体资格问题在民事诉讼中非常复杂，不通过案件的仔细审理，仅在审查立案阶段很难把相关问题都弄清楚。因此，本人认为，人民法院应当正确理解法律规定的本意，在立案审查阶段，对原告资格从宽掌握。第二、关于被告资格的立案审查。中华人民共和国民事诉讼法第一百零八条第二项规定，“有明确的被告”就符合起诉条件。由此可以看出，中华人民共和国民事诉讼法在立案审查时对被告的要求是非常低的，只要原告起诉时，所诉被告具体、明确，同时符合其他起诉条件就应当立案受理。“明确的被告”，简单地说，就是指原告所诉被告是清楚的、具体的、可以指认的、不存在任何含糊的、能够确定的,至于被告是不是适格，是不是正确，不应当属于立案审查的范围。“适格被告”不属人民法院立案审查的范围，“明确的被告”才是人民法院立案审查的法定标准。因此，被告是不是适格，并不影响当事人的诉权。只要当事人起诉有“明确的被告”，并符合其他起诉条件，其诉权就已经成立，不得任意剥夺。第三、关于诉讼请求及事实理由的立案审查。中华人民共和国民事诉讼法第一百零八条第三项规定，起诉应当“有具体的诉讼请求和事实理由”。诉讼请求是人民法院立案审查中容易忽视的环节。事实上，诉讼请求在诉讼过程中具有十分重要的作用。在某些情况下，可能就是因为当事人的诉讼请求不当，有理的诉讼，变成了无理的诉讼。从中华人民共和国民事诉讼法赋予人民法院的审查职责看，立案审查阶段应当对当事人的诉讼请求予以明确，当事人诉的具体的诉讼请求是原告所提出的实体权利的主张,“具体的诉讼请求”不是指当事人有具体的要求就可以，还必须明确到诉讼请求必须具体化,能够界定,内涵和外延应当明确具体,不允许模棱两可,含混不清，否则人民法院难以确定审判保护的范围和对象,更难以提供审判保护的方法。审查过程中，如果当事人确系法律知识欠缺，立案审查的法官可以给当事人必要的指点和引导，但是不得强迫。关于起诉条件中的事实理由问题，只要当事人能够证明本案所涉及的证据形式,人民法院就应当依法受理。如何理解事实理由，本人认为，在此也应当作宽泛的理解，首先，这里的事实和理由仅指证明本案发生的基本事实根据；其次，证明合法权益受到侵犯的事实理由可以是当事人提供的直接证据，也可以是能够证明案件事实的其他间接证据，决不能以没有充分的证据为由拒绝受理案件。只要当事人提供证据证明其权益受到侵害确实存在，人民法院就应当依法立案受理，至于其权益是否合法,是否受到实际侵害等等，应当通过审判庭的审理，来进行全面,实质性的审查。 第四、关于受案范围和管辖的审查.根据最高人民法院关于适用若干问题的意见第一百四十一条的规定，对本院没有管辖权的案件,告知原告向有管辖权的人民法院起诉;原告坚持起诉的,裁定不予受理;立案后发现本院没有管辖权的,应当将案件移送有管辖权的人民法院。由于立案审查只能是程序审查，故立案人员只能对利益的性质进行审查。根据利益的性质决定是否由法院主管。因此立案人员应对不予受理的情形有明确的认识，避免将不应由法院主管或不宜受理的纠纷行为纳入司法程序，以节约审判资源。相关司法解释规定了若干不予受理的情形，主要有：1、属于历史遗留的落实政策性质的房地产纠纷，因行政指令而调整划拨、机构撤并分立等引起的房地产纠纷，因单位内部建房、分房等而引起的占房、腾房等房地产纠纷。2、关于解除同居关系的案件。按照2003年8月24日最高人民法院关于适用若干问题的解释（二）第一条第一款的规定，除当事人请求解除的同居关系属于“有配偶者与他人同居”的人民法院可以受理外，当事人仅就解除同居关系起诉的，人民法院不予受理。 3、关于家庭暴力和虐待纠纷。在婚姻关系存续期间，当事人以配偶实施家庭暴力或虐待家庭成员为由，向人民法院提起民事诉讼，请求停止侵害的，人民法院不予受理，告知当事人依照婚姻法第43条找有关部门处理。 4、关于起诉第三者的纠纷。当事人以婚姻法第46条之规定，对与自己配偶重婚、同居的第三者提起民事诉讼或者以自己配偶和第三者为共同被告提起民事诉讼的，要求第三者承担损害赔偿责任的，人民法院不予受理。 5、关于人事争议的纠纷。根据最高人民法院关于人民法院审理事业单位人事争议案件问题的规定，事业单位与其工作人员之间因辞职、辞退及履行聘用合同所发生的争议，参照中华人民共和国劳动法的规定处理，但必须先经过人事仲裁，未经过仲裁或不属于以上范围的事业单位人事争议案件一律不予受理。除以上三种情况外，其他涉及干部人事制度改革、精简机构等各类人事纠纷，根据有关法律法规规定和上级法院要求，应由人事部门裁决，人民法院不应作民事案件受理。 6、关于涉及改制企业职工的纠纷。根据2000年全国民事审判工作会议精神，因企业职工下岗、整体拖欠职工工资引发的纠纷，因改制过程中违反民主议定原则或者因企业改制而引起的职工安置问题而引发的纠纷，应当由政府部门统筹解决，不应以民事案件立案受理。 7、关于劳动争议案件。对于必经劳动仲裁为前置条件的劳动争议案件，未经劳动仲裁而直接向人民法院提起诉讼的，人民法院不予受理，告知当事人先向劳动仲裁委员会申请仲裁。对于劳动争议撤诉后又起诉的案件，按照最高人民法院关于劳动争议案件当事人不服仲裁裁决撤诉后又起诉的是否应当受理的批复规定，劳动争议当事人不服仲裁裁决，撤诉后又起诉的，人民法院不予受理。 8、关于名誉权的案件。按最高人民法院1998年7月14日关于审理名誉权案件若干问题的解释规定，有关机关或组织编印的仅供领导机关内部参阅的刊物、资料等刊登的来信或者文章，当事人以其内容侵害名誉权向人民法院起诉的，人民法院不予受理。 9、关于非法集资的纠纷。按照国务院1998年7月13日非法金融机构和非法金融业务活动取缔办法，非法集资引起的纠纷一般由政府有关部门处理，当事人向人民法院提起诉讼的，人民法院不予受理。 10、关于企业内部承包合同的纠纷。企业内部承包合同纠纷除极少数违反法律必须由人民法院受理的外，一般不予受理，而应由企业或其上级主管机关处理。 11、关于起诉已宣告破产企业的纠纷。按中华人民共和国企业破产法的规定，以被宣告破产的企业为被告的民事案件不予受理，应当告知当事人直接向审理破产案件的法院申报债权或要求解决问题。 12、当事人在侵权诉讼中，没有提出赔偿精神损失的诉讼请求，诉讼终结后又基于同一侵权事实另行起诉请求赔偿精神损害的，人民法院不予受理。13、其他不予受理的案件。根据最高人民法院明确规定，涉及政治经济稳定的案件和其他敏感案件，不予受理。 当前需严格把握受理条件的案件 1、关于道路交通事故损害赔偿案件。原道路交通事故处理办法对此类案件设置了公安机关调解前置程序，即未经公安机关调解的，法院不予受理。但2004年5月1日起施行的中华人民共和国道路安全法第74条规定，对交通事故损害赔偿的争议，当事人可以请求公安机关交通管理部门调解，也可以直接向人民法院提起诉讼，即未经公安机关交通管理部门调解而直接向人民法院起诉的，人民法院应予受理。 2、关于建筑行业拖欠工程款及拖欠民工工资的案件。此类案件关系到社会稳定，也是社会关注的热点问题。对这类案件应及时立案，这类案件一般都是施工方起诉发包方为表现形式，不能因没有反映出民工问题而拖延。对民工直接起诉施工方和包工头的，人民法院不宜以未经劳动部门处理为由而不予受理。3、关于涉及“三农”政策、涉重点工程建设等的案件。涉“三农”政策、涉重点工程案件政策性强、影响大。因此，人民法院对这些案件应认真审查，准确立案，只是农民之间的纠纷可以受理。对涉“三农”政策案件，人民法院不得受理。受理和审理中既要保护农民的利益，又要保证党的农村政策的贯彻落实。4、新型案件和敏感案件的受理，尤其是涉及群体性的案件，在审查立案时一定要高度负责，全面审查，严格把关，特别是在规定不明和把握不准的时候要及时报告，逐级请示。 （二）刑事案件立案审查刑诉法在第一审程序中，对公诉案件未规定受理的条件，法院采取的是登记立案制度。自诉案件也未规定条件，只是规定了自诉案件的类型及在经审查后的处理。自诉案件的立案与公诉案件的立案不同，它把立案与起诉和受理相重合，并与审判相连接。即自诉人起诉后，只要符合立案条件，人民法院就应当受理；人民法院立案后，不经过侦查、提起公诉，直接进行审判。因此，根据法律规定和最高人民法院的司法解释，应当审查是否具备下列条件：1、案件属于自诉案件的范围，2、案件属于受诉人民法院管辖；3、有明确的被告人，具体的诉讼请求和能够证明被告人犯罪事实的证据；4、起诉的主体是被害人或者他的法定代理人、近亲属；对符合条件的刑事自诉案件应在收到自诉状、口头告诉第二日起15内决定立案，对不符合条件的刑事自诉案件应在收到自诉状、口头告诉第二日起15内裁定驳回起诉。应注意，关于刑事自诉撤诉后又起诉的案件。按最高人民法院1998年9月2日关于执行中华人民共和国刑事诉讼法若干问题的解释规定，刑事自诉案件自诉人撤诉后又起诉的，自诉人提出了新的足以证明被告人有罪的证据，人民法院应当受理；否则不予受理。 关于刑事附带民事案件精神损害赔偿问题。2004年5月1日起施行的关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释对死亡赔偿金和残疾赔偿金明确规定了其性质为财产损害赔偿，而不是精神损害赔偿。因此，刑事案件中被害人附带或另行提起死亡赔偿金、残疾赔偿金的案件人民法院应予受理。如果附带或单独提起的是精神损害赔偿民事诉讼的，人民法院不予受理。（三）行政诉讼的立案审查 根据上级法院的要求，为进一步加强和规范行政诉讼立案工作，确保行政案件质量与效率，积极推进行政审判的发展，强调以下几点： 1、强化对行政诉讼原告起诉权的保护。一是要严格执行“7日内立案或作出裁定不予受理”的规定和“7日内不能决定是否受理的，应当先予受理”的规定；二是坚持与行政审判庭共同会商案件制度，对决定受理的案件应当及时移交审理；三是依照法律和司法解释有关起诉期限的规定，被告认为原告起诉超过法定期限的，由被告承担举证责任。 2、切实履行人民法院对诉讼当事人的释明义务。一是立案审查时，应当根据原告起诉时提出的事实根据，告知原告明确其起诉所针对的具体行政行为；二是立案审查时，应当根据被诉具体行政行为认真核对原告的诉讼请求。对于诉讼请求不明确或偏离起诉事实及被诉具体行政行为的，应当指导原告进行修正，使其提出明确、具体的诉讼请求；三是“因同一具体行政行为发生的行政案件”为必要的共同诉讼，立案时不能以当事人人数分别立案；对于“在提起行政诉讼的同时一并提出行政赔偿请求的”，一般应当合并审理。 3、严格执行行政诉讼证据的有关规定，应进一步强化证据意识。一是案件受理后，应当及时送达“举证（提交证据）须知”及相关文书，使当事人明确举证范围、举证期限和逾期举证后果、证据的要求；二是指导并要求当事人按照有关规定如实填写“证据清单”；三是收到当事人提交的证据材料后，应当依照规定向当事人出具证据收据。 4、关于国家赔偿案件确认问题。按照国家赔偿法和相关司法解释规定，申请国家赔偿前，申请人必须先向赔偿义务机关申请确认，如果赔偿义务机关是人民法院的，人民法院应当就司法行为是否违法作出确认和不确认的答复，不能以案件不属人民法院受案范围或申请无理、不符合条件等理由裁定不予受理。（四）申诉案件的审查立案 对申诉复查案件的审查立案，必须严格掌握立案再审的条件。需要特别强调对刑事申诉案件，合议庭认为符合立案再审条件的，必须由院长提交审判委员会讨论决定后才能进入再审程序，这是刑事案件与民商事案件审判监督程序上的重要区别。申诉复查过程中必须全面了解案件情况及与案件有关的法律规定，不能主观臆断，既要维护法院生效裁判文书的权威性、稳定性，又要实事求是保护当事人的合法权益，努力使再审立案工作做到准确、及时。 二、信访工作 （一）高度重视信访工作，进一步增强责任感和紧迫感 信访部门是法院的窗口，是展现法院和法官风采的平台之一，法院领导和广大信访接待人员必须提高认识、统一思想，增强做好当前人民法院信访工作的责任感和紧迫感。要进一步强化全心全意为人民服务的宗旨观念，进一步强化公正执法意识，不断提高办案的质量和效率，强化调解和执行和解，使审判工作达到法律效果和社会效果的统一，这是减少群众来信来访量的根本举措。要对信访工作实施“一把手工程”，因为领导重视是处理好信访问题的先决条件。要全面落实信访条例，实行信访工作领导负责制。法院“一把手”是信访工作的第一责任人，对本院的信访工作负总责。分管副院长是信访工作的具体负责人，要积极主动地协助“一把手”全面抓好信访工作，并负责具体指导、部署和检查，负责抓落实。立案庭庭长则是直接责任人，是信访工作的具体组织者和实施者，要负责把各项信访工作落到实处，就形成一级抓一级，一级对一级负责的信访工作领导责任制。 （二）进一步健全接访工作机制，明确责任 一是法院信访工作必须实行分级负责与属地原则相结合。二是加强对信访工作的联合处置，做到内部协调，内外结合，上下联动。三是全面落实初信初访责任制。同时要进一步建立健全人民群众来信来访限时回复制度，告知人民群众来信来访的处理结果，取信于民。从事信访工作的同志要增强群众观念，切实把践行“三个代表”重要思想与司法人文关怀结合起来，重视人、尊重人、关心人，把司法为民落到实处。（三）进一步突出重点，解决好上访老户的问题 做好上访老户的息诉息访工作，不仅是树立人民法院良好形象和维护司法权威的需要，而且是维护社会政治稳定的迫切要求，因此一定要提高认识，高度重视，切实加强组织领导，采取有效措施解决好这个问题。要根据中央指示精神，按照上级法院的安排部署，做到以下几点：一是加强领导。二是摸清底数，明确重点。三是坚持原则，着力息诉息访。原生效裁判文书正确，要坚决驳回申诉。与此同时，要做好说服教育工作，要主动争取党委领导和政府有关部门支持，对确有生活困难的上访老户，要通过法律、行政、经济、道义等各种手段帮助解决实际问题，促其息诉息访。 三、案件流程管理工作 案件流程管理是根据审判程序和审判工作的特点及规律，对案件立案、庭前准备、排期开庭、审理、执行、审限监督、评查和归档等各个环节进行全程跟踪、协调和监督的管理方式。其目的是确保立案及时准确、裁判公正高效、执行迅速有力、分工明确合理、管理严密有序，杜绝自立、自审、自执的案件“包办”现象、“暗箱操作”等，以达到每个案件的各个环节都置于监督管理之下，实行“阳光操作”。通过程序公正，提高审判效率，实现实体公正。根据案件审判流程管理办法的规定，案件流程管理由立案庭统一组织实施。立案庭内应明确专人具体负责全院的案件审判流程管理工作。主要职责是，对每一起案件在各个诉讼环节进行跟踪、监督和管理。当前和今后一个时期，全院审执人员要继续深化对案件审判流程管理工作重要性的认识，工作中，立案庭要切实发挥起对各类案件统一进行流程管理的“龙头”作用，各业务庭要严格执行案件流程管理的规定。当前案件流程管理应着重抓好以下几个环节。 1、立案环节：要切实做到立案统一归口管理，各类案件，都必须由立案庭审查、编号、登记，坚决杜绝业务庭室之间争抢案件现象发生。 2、审理环节：重点是抓好规范庭审秩序和审限跟踪。庭审活动是展示法院形象的重要环节，是反映法官素质的重要平台。立案庭要定期或不定期地对庭审情况进行明察暗访，定期通报，规范庭审活