公共治理视角下的政府绩效审计制度创新研究.docx

公共治理视角下的政府绩效审计制度创新研究 随着公共治理理论的兴起，绩效被广泛运用到政府管理之中，来全面反映和评价政府组织的表现状况。而政府审计已不能像过去那样通过扩大行政监督权的方式来满足日益变迁的审计环境，政府绩效审计凭借着其在促进政府改善管理、提高公共资源使用效益方面发挥的巨大作用成为政府审计发展的必然趋势。 下载 我国政府绩效审计制度的现状 我国政府绩效审计与国外相比，我国政府绩效审计尚存在诸多差距，主要有：审计独立性比较差，绩效审计效果不佳；绩效审计领域狭窄，所占工作量比重低；法律制度建设滞后，评价标准尚未设立；绩效审计方式落后，审计模式还未形成；审计经费缺乏保障，队伍建设较为单一。国政府绩效审计发展滞后的原因很多，但主要原因有：对政府绩效审计的认识存在误区；审计人员的知识结构和业务素质不能适应开展绩效审计的需要；相关规范尚不够完善等。 我国在政府绩效审计制度上存在的问题致使政府绩效审计无法在国内发挥其作用。我国绩效审计制度是采取由下而上的绩效责任评估制度，首先是由下级机关依其组织功能，制定策略性规划与中长程计划，再依此制订年度实施计划及绩效目标，并就年度计划分别制定绩效指标及具体评估方式，由各机关自行评估其实施绩效及公开年度绩效报告的义务，一方面据以办理奖惩，一方面为人民代表大会提供作为进行中长期计划及年度实施计划的参考。 我国政府绩效审计制度存在的问题 一、政府审计机构设置和人员的任用制度。我国宪法规定，国务院设立审计机关，国家审计署隶属于国务院，地方各级审计机关接受国家审计署和地方政府的双重领导。这种政府领导下的行政主导型审计管理体制使政府行政权力比较集中，在很大程度上制约了审计机关独立行使其监督职能，在客观上形成审计机关对政府机构的直接依附关系，审计机关的独立性由此受到损害，致使国家审计的最高监督作用难以得到发挥，如此以来，审计的独立性和公正性就很难从根本上得到保证。 同时，在人员任用上也存在一定问题。目前，国家审计机关中的审计人员主要是“财会型”人员，大部分的审计机构拥有一定数量的审计、财务和会计人才，而其他的工程、经济类专业人才很少，甚至没有这类人才。除此之外，我国现有审计人员在知识结构、专业素质、工作能力等方面与开展绩效审计的要求存在较大差距。 二、政府绩效审计范围。我国政府绩效审计属于政府审计机关审计范围的一部分，政府审计机关的审计范围是根据审计法确定的。从审计对象上来看，包括国务院各部门、地方各级人民政府及其各部门、国有金融机构和企事业组织，以及法律、行政法规规定的其它单位。就审计内容而言，虽然在有关法规中规定对上述单位的财政收支或财务收支的真实、合法和效率、效益进行审计监督。但在实际工作中，我国政府审计范围的重点仍为财政财务收支的真实合法审计，致使无法将更多的资源运用到政府绩效审计中，而这有我国的经济环境息息相关。 三、政府绩效审计的评价体系。由于绩效审计是一种新兴的审计类型，起步较晚，在绩效审计评价体系中，存在以下问题：一是制定绩效审计标准的来源如组织的基本命令或基本计划文件、有关法律和规章制度、方针性文件、公认的管理实务准则等内容不详细；二是审计标准不适用，如被审计单位的计划指标不科学，不能反映经济活动应当达到的水平，由于经营环境的变化导致原来使用的标准不适用而没有及时更改。由于政出多门，标准本身很不完善，有些标准之间相互矛盾，一定程度上影响了绩效审计的质量和审计结论的可信度。 四、政府绩效审计具体准则。政府绩效审计具体准则作为政府审计准则的下的一个具体准则，其构建尚不完善。审计署自于1996年底发布了38个国家审计规范，但通观38个审计规范，尤其是业务类规范、始终贯穿着财务审计，却没有一个专门的规范或准则来规定政府绩效审计。虽然在许多规范中有“对效益进行审计监督”的字句，但却没有具体的条文内容来阐述政府绩效审计准则。 这就导致了我国现行准则试图满足两种类型审计业务的需要，反倒不便于遵循，并且我国现行国家审计准则主要是针对财务审计进行规定的，不能涵盖绩效审计的全部工作范围，其实质仍是对财务审计的要求。 我国政府绩效审计制度改革的创新研究 针对前文所提出我国政府绩效审计制度所面临的一些问题，而这些问题又制约了政府绩效审计在我国的发展，因此，要想发挥政府绩效审计的效用，就必须解决绩效审计在中国发展所遇到的瓶颈。 一、改革审计体制。公共治理理论的一个特点就是治理主体的多元化，政府不再是治理公共事务的唯一主体。各社会组织、私人部门、国际组织及至公民个人都可以成为公共治理的主体。在处理公共事务时，不同主体发挥其特有的作用，以便达到处理效率的最大化，方式的最优化，也就是公共治理理论强调的是一种分权，而这样的分权有助于从金字塔式的科层结构走向扁平式结构。 我们可以借鉴国外的经验，对审计体制进行适当的改革，在全国人大常委会下设立政府绩效审计机构，从而使其能够和行政以及立法部门进行建设性的交流和沟通，并赋予其在法律上所应具有的超然独立性，代表着人民的利益，是人民参与评价政府绩效工作的一个体现。 二、加强有效政府建设。在公共治理理论下，政府是公共管理的重要实施主体, 实现公共管理的有效治理首先要建立有效政府。公共治理理论要求政府在对内部事务和社会公共事务管理过程中, 能够以较少的投入获得较大的社会效益和经济效益, 更好地实现公共利益的优化。 因此，如果政府加强有效政府的建设，则必然会引起以绩效衡量为导向的政府绩效审计，随之而来的是审计职能发生的重大变化，不再局限于财务的合规性审计，而是更多的扩展到重视公共支出的经济型、效率性和效果性的绩效审计。可见，加强有效政府建设为推动政府绩效审计发展提供一片沃土。 三、健全政府绩效审计的评价体制。目前，国内缺乏一套对政府机关、公共部门资金使用效益的衡量指标体系，而对于政府部门使用资金的社会效益也很难量化评价，这就给我国政府绩效审计工作的开展带来了一定的困难。一套完整的评价绩效的指标体系应包括：评价资源占用的标准、评价资源利用的标准、评价管理活动的标准、评价社会效益和生态效益的标准。 然而，仅仅具有评价指标是远远不够的，可靠有效的评价依据是政府绩效审计能否取得良好预期效果的