上海浦东孙桥镇迁村并点过程与模式考察.doc

上海浦东孙桥镇迁村并点过程与模式考察1.1环东村采用政府主导型模式环东村实际是孙桥镇环东开发区的一个功能区，1998年底全村人口3897人，是由原三灶、四灶、桥弄3个行政村合并而成。现已成立独立村委会，由原3个行政村村委成员构成，共同行使行政管理权，规定三个村的村民凡新建住宅，均不得在原宅基地基础上翻建，而必须购买环东村的住宅，原宅基地收归集体。为促进农民尽快拆除旧宅，进行了政策引导；为促使上于过渡时期拥有“新旧两宅”的农户尽快拆除旧宅，规定在保留旧宅时要为旧宅付占用费，非经营性住宅每年5元/平方米，经营性住宅10元/平方米。环东村在实施迁村并点的过程中采用的是政府主导型模式，行政力度较大，投入的人力、物力、资金较多，而且已见到显著成效。1.2环东村的成绩环东村已建成的住宅有独立式住宅和公寓楼房（四层）两种类型。其中公寓住宅30套，主要用于解决规划工业区内村民动迁房，现由于工业区入驻企业数量有限，故公寓空置较多。独立式住宅120幢，主要面向村民，村民首付5万元，即可纳入住宅建设计划，房子造好后，入住前再一次付清其余房款。为鼓励村民入住，村里还专门从财政中拨款补贴，每户买房的村民可享受3万元的补贴。环东村目前的道路宽阔平坦，绿化葱茏，一幢幢别墅整齐美观。已经登记购买了环东村的农户（约占全村总户的1/10），也可以像城里人一样一步到位拥有自己的一套住房，省事许多。1.3环东村模式的困境1.3.1中心村建设投资数额巨大，村委财政负担沉重在环东村的建设中，由于平均每幢独立式住宅的建设村委需补贴16.5万元，现已建成约120幢，总计达2000余万元，国家还投资150余万元建成了两座15t公路桥。外部道路投资400万元中村里负担75%（其余部分来自镇以上政府补贴），计300余万元，绿化投资200万元中村里负担50%，计100余万元，后两项合计400余万元；另外，由于每幢住宅卖出时村里需向农户补贴3万元，故如果目前已建成的120幢住宅全部得以售出，则村委需投入补贴360万元。环东村的建设资金主要来自目前的20余家村办产业，当前小型的乡镇企业效益普遍不佳，故这样大的投资额度对环东村而言已显得十分沉重。正由于这样的沉重负担，建设过程中便很不恰当地“省”去了一些十分必要的配套基础设施，包括理应增大的给水管网管径、敷设污水管网等。1.3.2住宅建设标准超前，多数农民负担不起据调查反映，农民自建房一般花费5万元左右，而购买新建独立式住宅，扣除村里的3万元补贴后最少仍需9.5万元，加之新居装修费用，实际上，农民购买环东村统一建造的住房所需的花费与自建房所需的花费比较，高出68万元之多。农民对此怨言不少，环东村总户数1197户，登记购买的住户仅120户（就是指交过首期5万元的住户），而其中装修好，实际购买入住的仅20余户。这一数据便可见这一住宅消费能力要求与农民实际的经济承受能力尚有相当差距。而农民不愿意购买，实际上也造成了村里的投资无法及时收回，进而加剧了村委沉重经济负担以及完善配套基础设施的难度。值得注意的是，由于农民负担的大幅度增加，使得农民与村委的矛盾在环东村日趋激化，不利于农村社会的稳定、持续发展。1.3.3迅速形成的环东村新社区的新问题（1）由于统一规划中成片的住宅完全相同，加之搬迁后原有邻里关系的散失，从调查结果中反映出农民对于新环境的社区认同感、凝聚力、亲切感大不如前。（2）房型设计与农民实际使用需求有差距，缺少足够大的储藏室与停车库。（3）公建配套尚有不足。（4）环境问题。水环境污染严重主要是由于前文所述的缺乏必要的生活污水管网所造成。1.3.4“三集中”的土地使用目标尚未兑现合并后的3个村一共1197户，但目前仅有1/10即120户的住户决定搬迁至环东村，而其他的没有这个打算。一种是经济条件不错，但前一两年刚新新建了住宅，住得还不错，当然没必要再花钱，再搬一次家；另一种情况是，大多数普通村民的收入相对前些年只持平，甚至有所下降，影响了未来预期，环东村的住宅毕竟是不小的开支，因此觉得经济承受不起，就不打算搬。因此，估计在35年内，土地集聚目标难以兑现。2环西村从动迁农户的择居取向看渐进式的居住集中模式2.1环西村采用渐进的引导模式环西村与环东村略有不同，采用的是渐进式集中方式，村里委托规划设计部门进行了环西村的整体规划，根据规划布局划定各个宅基地位置。十村、新丰村、中心村三村是环西村迁并的对象，规定这3个村村民如果要筹划建房必须按照规划划定的宅基地位置建新房，入住后拆除旧房。环西村这种渐进式的迁村并点模式，使农户可以根据自己的经济状况改状况改善居住条件。2.2新丰村38户居民的择居取向分析环西村现有住户绝大多数是市政动迁农户。市区到浦东机场的南干线大道从原来的孙桥乡新丰村用地上穿过。新丰村38户村民老宅坐落于南干线道路规划红线内，因而被动迁。1998年春，运迁工作进入实质性阶段。政府对这38户人家按照其老宅的占地面积、建筑面积及建筑质量予以综合考虑后进行一定的经济补偿，每户的赔偿金额在10万元15万元之间不等。之后，孙桥乡人民政府为这38户动迁农民安排了两处住宅地点。第一处是政府在孙桥中心镇上出资建造的新公房，均为6层左右公寓式住宅。这种住宅无论从其本身的设计，还是从房屋的计价方式来说，与市中心的多层商品房一样，只是不能作为商品房上市销售。在对新丰镇的动迁中，这种住宅的分配方法是按照每户每人24.3平方米（必须是当地户口）的标准进行的。由于动迁分房带有福利性质，因此在每人24.3平方米的标准内的房价是按照优惠价1350元/平方米来计算的。例如一户5人的家庭，在搬迁到镇上公房时可分配到24.3平方米5121.5平方米的住宅，并且需要自己支付1350元/平方米121.5平方米164025元的费用（这笔费用略高于原来住宅拆除的补贴）。若住户想扩大住宅面积，则超出这121.5平方米以外的面积要提高相应的单位面积的价格。第二处是在紧邻外环线西侧的孙桥乡原中心村的部分土地上，辟出一块0.8km2左右的耕地，规划建设一个新的农民居住点环西村。村内全部采用独立式小住宅房型。在规划区域内，居住用地为76.1hm。规划环西村居住区用地分为：住宅用地45.28hm，公建2hm，道路广场9.1hm，绿地16.22hm。规划居住人口6928人，总户数1732户。根据国家土地管理有关规定，孙桥乡政府制定了如下的住宅自建原则：宅基地由政府划拔，无偿供给选择迁入环西村的农民；独立式住宅由乡政府统一出示设计图纸，住户可在规定的几种房型之中任选一款自己出资建造，从而保证整个小区的建筑风格协调一致；每户住宅建筑基底面积不得超过90平方米，住宅用地面积不得超出2000平方米，建筑层高不得超过2层半。到今年7月份为止，原新丰村这38户农民中有30户选择迁入位于孙桥镇上的新公房式住宅，而另外8户农民则迁入了规划中的环西村。我们走访了刚迁入环西村的8户家庭，详细了解他们的生活状况；作为对比，对30户迁入镇上多层新公房中具有典型性的居民作了重点访谈，发现多数动迁户选择镇区的原因主要有如下方面：2.2.1小套型住房适应农村家庭结构小型化的趋势孙桥乡48户农民被调查对象中，家庭平均人数为4.2人，其中有许多人常年在上海市区工作，子女也就读于市区的学校。原来的大家庭居住模式逐步瓦解，3口之家越来越多。在被调查的48户家庭中，3口之家达到18户，占总数的37.5%；而6人以上的家庭只有6户。实际家庭结构小型化的必要条件是小家庭有独立的住房。因此，原来几代人同住的农民在动迁过程中，形成一股“分家”热潮。而这部分农民往往偏向于前面所述的第一种住宅，因为在选择时具有灵活性，能够按照“分家”要求，通过补贴一部分款项，把原来的一套老宅变为多套新的住房，使得父母兄弟由原来的合住变为现在的分开居住；而第二种，即环西村的住宅，每户只能分得一块宅基地，从而不能变一户为多户。2.2.2居住主体年龄、生活习惯和偏好决定择居取向的差异上海市目前已步入老龄化社会，60岁以上人口占17%。因青年农民到外地打工，常年在农村中生活的往往是一些上了岁数的老农夫妇。孙桥被调查的48位户主中，有27位年龄在50岁以上，占所有调查人数的56.25%。他们虽然已经不是农业生产的主力，但农民与生俱来的对土地的依赖及多年养成的生活习惯，使他们仍然喜好休憩之余在屋前宅后的庭园中种植一些蔬菜。搬迁到环西村的农民中，大都在门前的绿地上种上了各种各样的蔬菜，有的还搭起了供植物攀藤的竹架。因此，这些以老龄人口为主的家庭，多选择了住在环西村独门独院式的住宅内。在对环西村7户被访者家庭调查中，有5户家中常年有老人居住而子女在外地工作。另一方面，以中、青年为主的家庭，能够适应多层住宅的生活方式。2.3对环西村模式的反思环西村渐进式迁并方式优点在于，符合农民意愿，符合村民自我更新住宅的自然过程，但有两个问题：一是迁并过程过长，与土地集约利用、农田规模化经营的目标不符。因为迁并村用地的复垦必须是全村所有农户都迁走才可实施。调查过程中孙桥镇镇长形象地说“全村只要有一户还没有拆掉旧房，复垦就无法进行”。这与环东村有相似之处。二是由于环西村是统一规划，但不是统一建成，故市政基础设施无法一次到位，影响了居住环境水平。3乐安村农村住区的更新问题考察3.1乐安村不属迁并对象，但面临更新改造乐安村位置靠近孙桥镇中心，是一个遗留下来的传统自然村，现有住户约40户，无行政建制，由村委会行使各种管理权力。乐安村原为一个以农业种植为主的村落，大多数居民以务农为主。随着土地资源的调整，乐安村的土地有的被政府征用，有的被村里集中转让，有的承包给外乡人种植，现在乐安村的耕地主要为每户自留地和部分居民耕种的口粮地。乐安村整体地势低洼，原有许多河浜，道路为乡村自然形成的土路，道路线形不顺，往复迂回现象严重，交通不便；原给水为镇上统一给水，排水是各户直排入河浜，造成了很大的水污染，各种管线都不齐全；垃圾乱堆乱放现象严重，各种家禽、牲畜随意散放，对环境影响严重。改造前每到梅雨季节乐安村就会大量积水，加上排水设施落后，使乐安村成为一个臭水塘，严重影响居民生活质量。随着经济的逐步发展，农村的生活状况有了颇为显著的变化，调查过程中了解到现代农村村民对生活状况的改善要求反映十分强烈，各户不断地地自宅进行翻新改造和新建，而村镇也对村镇居住、生活环境及配套设施进行改造。在各种分析改造活动中暴露出各种各样的问题及不足。3.2乐安村更新方式的选择现在农村住区的更新方式归结起来有3大类：一是保障基本生活水平的改造方式，以“地下”为主。主要从市政基础设施供给水平的提高入手，提高农民居住生活水平，如敷设上、下水管，有的还加燃气管道、电力、电讯管线等；二是相当于城市旧城改造的方式，不仅对基础设施系统进地完善，而且对道路、绿化、住房都进行更新改造，使原有村舍的面貌得到较全面改善；三是结合迁村并点的要求，移地集中建设全新的农村社区，使村民居住环境的各个方面均达到较理想的水平。相比起来，第一种改造方式所达到的水平已经不能适应村民生活方式日益“城市化”的需要；而第三种改造方式固然理想，但对大多数村民来说，居住环境改造超过自身经济承受能力，给村集体财政也带来较大压力，在近期看来有困难。因此在政策规定中不属于迁并对象的乐安村同大多数同类型的自然村和行政村，采用了上述第二种改造方式。应该说这种改造方式与目前村集体财政及农民收入承受能力还是比较适应的。4小结4.1农村社区可持续发展需要居住地的集中目前我国发达地区农村的住宅和乡镇企业分散状况是几十年来形成的，近些年来“离土不离乡，进厂不进城”的乡镇工业发展思路进一步加剧了或者说固化了这一状况。在孙桥镇域20.9km2的土地上竟然分布有410个自然村，如此多的村落及其地镇工业分散分布，必然使土地利用效率低下，缺乏集聚效应，对农村农业规模生产、乡镇企业提高资源利用效率不利，对农民的生活环境质量的提高也必然带来负面影响。4.2迁村并点实施策略需要注意把握时机应该认识到目前分散局面有其历史、长期、复杂、必然的因素，改变这一状态同样需要长期的工作，是一个渐进的过程，决不能一蹴而就，急于求成，否则要付出新的代价。环东村迁村并点与环西村渐进策略的对比充分说明了这一点。在调查中，不时会感到一些遗憾。因为随着中国社会体制改革首先在农村展开，80年代中后期和90年代初期是农村面貌发生变化最快的时候，当时人们欣喜地看到农村面貌发生巨大变化，农民开始盖起了小洋楼。如果是在当时人们在欣喜的同时就能预见到土地使用过于分散的问题，提出适当集中的政策，遇到的阻力和困难会比现在小得多。也就是说，如果“三集中”的方向能在早些时候就被人们预见，实施效果会比现在好得多，实施成本会比现在小。因为在调查中发现大部分农户的住宅都是钢筋混凝土结构的两三层楼房，使用期最长的不过十来年，短的只有四五年，也就是农民建房的高峰期已经过去，迁并的时机不是处于最佳时期，再加上近两年乡镇企业发展陷入低谷，农民收入增加放缓，农民对改善更新住宅的需求相对萎缩。这些都增加了当前农村迁村并点的难度。环东村和环西村遇到的难题从不同程度上反映了上述问题。4.3质疑迁村并点的中心村模式新