XX市区行政审批现状及改革思路.doc

XX市区行政审批现状及改革思路XX市区行政审批现状及改革思路XX市是推行政务公开、实行集中审批模式的发源地。自1998年市政府创建办事大厅以来，我市已经历了四轮行政审批制度改革。在不断探索和实践中，我市的行政审批建设积累了许多有益经验，取得了长足发展。为进一步减少行政审批项目、优化政府职能、提高办事效率、有效改善投资环境等方面发挥了积极作用。一、我市行政审批制度建设现状（一）历次行政审批制度改革情况从2001年行政审批制度改革工作全面启动以来，国务院已先后五批取消和调整行政审批项目。国务院于今年的8月22日召开常务会议，再次起动第四轮行政审批制度改革。我市根据国务院、省政府深化行政审批制度改革意见，先后开展了三个轮次行政审批制度改革。第一轮次行政审批制度改革于2000年2月全面推开，主要以优化政府审批职能为目标，重点削减取消不属于政府职能，不应由政府直接管理的审批事项。这轮改革在原有审批、审核、核准事项总数1014项基础上，大幅消减到517项，削减率为49%；第二轮行政审批制度改革于2002年8月展开，主要以削减政府行政审批事项、提速审批时限为重点。经过本轮次削减审批事项、提速审批时限，我市的行政审批、审核、核准、备案事项从662项，削减为369项，削减率为44.3%，每个事项审批时限平均压缩6.3个工作日，提速率为38.5%。有效提高了行政审批效率；第三轮行政审批制度改革是在2004年行政许可法实施后，围绕依法清理和规范、服务型政务平台构建展开的。经过省、市二次清理，市本级保留执行行政许可事项377项，平均承诺期限由法定的21天提前为7天，提速率为67%。为了进一步推进构筑城市群，共建大XX步伐，以建设服务型政府为要求，着力建立监管分离、责权一致、运行高效、结构优化、监督有力的新型行政审批体制机制，目前我市又展开了第四轮行政审批制度改革。第四轮行政审批制度改革以再造审批流程为理念、以构建综合服务平台为根本、以规范和整合审批要素为抓手、以推进行政审批信息化管理为手段，进一步深化行政审批制度改革，清理规范行政审批事项，着力创新新型审批运行机制和审批方式，构建公正、规范、科学、高效、便民的服务型政务平台，推动服务型政府建设，优化我市经济社会发展环境。经过多轮次行政审批制度改革，为有效推进我市政务公开、优化审批职能、提高管理效率，为有效改善投资环境、推动地方经济快速发展打下坚实基础。（二）办事大厅创建历程结合历次行政审批制度改革，XX市政府为了方便企业、群众办事，不断提高政府办事效率，结合国家、省行政审批制度改革步伐，结合本地经济、社会发展需要，分步开展办事大厅创建和行政审批体制建设工作。一是在全省或者说是在全国率先建立起建设项目联审制度。早在1994年，XX市政府为了有效改善投资环境，促进地方经济快速发展，率先建立起我市的建设项目联合审批制度。通过对建设项目实行联合审批，有效节省建设项目审批时间，提高了项目审批效率。二是适时建立集中办事大厅，方便企业、群众办事。1998年，XX市政府为了方便企业、群众办事，整合各部门资源，适时建立起办事大厅，对外实行公开办事、集中办公、联合审批、定点收费管理，最终实现方便办事、提高效率目的。三是建立行政服务中心。2001年9月在原市政府集中办事大厅基础上，按照服务投资、方便市民、统分结合、并联审批、全程代理、强化监督要求，采取统分结合审批机制，建立起我市的行政服务中心。行政服务中心以服务投资、集中办事为目的，主要受理与企业投资领域关联度较高的审批事务。四是建立综合办事大厅，从行政服务中心向综合办事大厅转化。2007年4月，市政府对办事大厅再次进行整合扩容，将38个部门（单位）约430项审批事项统一纳入综合办事大厅（市农科教大楼），整合了政府各部门的约76%行政审批、审核、核准、备案事项，有效提高了集中办事率。通过实施建设项目的联合审批、创办政府办事大厅、整合行政资源建立综合办事大厅等，极大方便了企业、群众的办事、有效改善了投资环境，提高了我市的行政审批效率，为我市地方经济发展奠定了基础。（三）综合办事大厅现况经过前期四个轮次行政审批制度改革和便民窗口建设，通过前一阶段按照市本级行政机关内设机构审批职能归并工作实施方案要求，对行政审批职能进行了归并和审批程序优化。目前市本级有行政审批部门40个，已进办事大厅部门38个，进驻率约占应进大厅部门（单位）的95%。涉及行政审批主体单位58家，已进办事大厅行政审批主体单位50家。大厅现设办事窗口59个，有窗口工作人员76人，其中合同制（临时工）工作人员18人。在已进驻办事大厅的38个部门中，已列入职能归并改革的有37个。在列入职能归并改革的37个部门中，有28个部门涉及到行政审批机构改革工作。涉及到行政审批机构改革的28个部门中，已完成行政审批处单设的有市发改委、市国土局、市建设局、市规划局、市商务局、市环保局、市公安局7家，设一挂一的部门有经信委、民政局、水利局、林业局、文化局、安监局、药监局7家，增挂牌的有12家，不设立行政审批处室的有旅游局、司法局2家。剩余的9个部门为不列入此次市本级三定工作范围但列入职能归并改革范围的部门。已进办事大厅的行政审批项目数量有441项。其中许可事项326，非许可审批事项115项，应进大厅审批事项705项，其中行政许可事项373，非行政许可审批事项332，约占应进办事大厅行政审批项目事项的63%。二、行政审批制度建设存在问题改革开放以来，我国在经济体制改革领域取得了举世嘱目的成就，社会主义市场经济体制初步建立，与此对应的政治体制特别是行政管理体制的改革则起步较晚。政府在履行社会管理和提供公共服务过程中，越来越难以满足社会经济文化发展需要。一场政府新的自我革新刻不容缓。因此从十六大开始，我党便建立深化行政管理体制改革，建设服务型政府的改革方向。在深化行政管理体制改革之初，以行政审批制度改革最为活跃，XX更是感知行政管理体制改革较为迫切的区域，1998年便率先成立全国第一家行政服务中心。我市的行政审批制度改革，以创建行政服务中心作为行政审批制度改革的重要内容。体现了服务型政府的执政理念，得到了广大人民群众的积极拥护，为优化行政审批手续、提高行政审批效率、促进我市经济快速发展发挥了积极作用。但从以往我市多轮次审批制度改革实践来看，行政管理体制改革远非单纯建立一个行政服务中心这样简单，审批制度改革更易受改革环境、管理体制、审批制度等因素制约，从而影响行政审批制度改革的进一步深入。目前，我市在深化行政审批制度改革和行政服务中心建设中，仍有许多制约因素和问题存在，主要集中在以下几个方面：（一）市区范围办事地点不集中，呈现点多散乱现象行政服务中心是政府为了有效提高管理效率，着力创新新型审批运行机制和审批方式，构建公正、规范、科学、高效、便民的服务型政务平台，推动服务型政府建设，达到优化经济、社会发展目的。目前市本级除农科教大楼行政服务中心办事大厅可对外办理行政审批事项外，其余项目均在市行政服务中心下设的16个分中心进行。下设的16个分中心分别承担办理涉及市民生产、生活和财产、保障等方面发生频率高的审批服务事项，包括4个工商注册登记分中心、4个公安办证分中心、医疗保险、养老保险、就业保险、2个房地产交易所、土地登记、运管稽证、车辆管理等分中心。除此之外，市区范围内还有婺城区、金东区、市开发区、金西开发区、金东开发区行政服务中心，致使市区行政服务中心呈现点多、散乱、分布不集中现象。（二）行政服务中心可办事项单一政府建立办事大厅，其目的就是为了方便企业、群众办事，提高办事效率、减少旅途奔波，有效节省老百姓办事时间，达到高效快捷之目的。但在我市目前办事窗口建设中，由于受场地、环境设施等因素制约，办事大厅虽经多次移址扩容，整合优化，将市本级约95%政府部门（单位）引进办事大厅，将政府约76%的行政审批项目纳入服务中心，但这些举措，实际每次只局限于政府行政审批事项由点到面的扩张，只注重于行政审批窗口的设立、部门的进驻、行政审批事项的布局等单一行政审批窗口构建，并未将涉及居民生产生活紧密相关、且发生频率较高的服务项目纳入大厅，为老百姓建立一个能办诸多事项的一站式综合办事窗口，致使我市办事大厅利用率低下、行政服务中心办事单一不综合。（三）机构松散、审批层级重叠行政层级多，造成政府行政管理成本高、管理效率低下是全国设区市体制中的一个共性问题。我市和全国其他设区的地市基本情况类同。市本级政府与区级、区级政府与开发区之间，各级政府（机构）在权力分配、利益调整、资源配置过程中，受政府自利性影响，加重了事权划分、利益分配、资源配置的不合理，导致市与区、区与开发区之间的财权、事权和职权的分配矛盾。于是，就出现了上下级部门责任的不明确，权力职能交叉，办理一个审批项目会涉及不同层级政府机构的不同部门，同一个审批项目可在市、区多地行政服务中心办理，这种体制性障碍在我市尤其突出。如市开发区与市本级的交叉管理问题，由于我市延续了对开发区的放权体制，使得开发区获取了相当于区政府的自主权，事实上承担了应由政府管理的经济社会文化管理事务，与市本级管理的市区城市建设区域发生了职能重叠。（四）多数窗口行政审批项目少，审批业务不饱满目前，市本级已进行政服务中心审批主体单位50家，已进办事大厅行政审批项目326，非行政许可审批事项115项。部门（单位）在办事大厅设立窗口59个，实有窗口工作人员76人。在涉及行政审批机构改革的28个部门中，已按XX市人民政府关于实施行政机关内设机构审批职能归并工作的试行意见（金政发200882号）文件要求，以单设、一挂一或增挂等形式，完成了行政审批机构的设置。以行政授权方式，多数部门已完成行政审批的一站式服务建设。由于窗口审批业务受部门授权、审批项目数量、审批范围、集中度等因素影响，凡部门放权宽、审批项目数量多、集中度高的行政审批窗口如建设、规划、商贸局，较行政审批部门授权少、审批项目数量寡、集中度低的审批窗口如发改委、林业、水利、行政执法局等，前者行政审批业务即饱满，后者即业务量稀少。以市建设局为例,该局归并前有行政许可事项39项、非行政许可事项36项、初审转报省厅事项12项。设立行政审批处后，该局对行政审批工作进行归并，将建设局（包括下属单位）65.5%的审批事项其中：行政许可39项、非行政许可6项、初审转报省厅12项全部落实办事窗口，交由行政审批处统一对外实施审批，因此，形成该局办事窗口审批事项集中、业务饱满。而市发改委共有审批项目12项，授权窗口办理的有外商投资项目核准和国内企业投资项目备案两项，交由窗口办理的审批事项只占委总项目数的16.6%。2010年全年共办理各项审批26项，2011年办理19项，2012年1至9月办理审批19项（均为国内企业投资项目备案业务），呈现窗口可办审批业务稀少，不饱满状况。三、对策及改革思路深化行政审批制度改革，加快政府职能转变，努力构建服务型政府建设是多级政府历次改革的主要内涵。国务院为进一步推动政府行政审批制度改革，多次出台意见，引导地方政府从以往清理、规范行政审批事项逐渐向行政服务中心建设转变，从单纯削肿减项转变到理顺行政审批运行体制机制上来，为进一步推动地方行政审批制度改革奠定方向。但是，审批制度改革是一项长期的、不间断工程，不会一戳而就，需要几代人为之共同努力。而行政审批机制、行政服务中心建设，更容易受制度、体制、环境等诸多因素制约，从而影响改革的深度和变革的力度，直至影响改革的成败。为了进一步深化我市行政审批制度改革，以建设服务型政府为要求，不断推动综合办事大厅建设，有效改善投资环境，着力建立监管分离、责权一致、运行高效、结构优化的新型行政审批体制机制，特提出如下建议：（一）整合政府有效资源，推进审批职能归并，努力构建大区域综合办事平台为深化行政审批制度改革，加快政府职能转变，以建立批管分离、运行高效的行政审批运行体制为目标，按照一个行政机关的审批事项向一个处室集中、行政审批处室向行政审批服务中心集中的改革思路，确保进驻行政审批服务中心的审批事项到位、审批权限到位，为有效减少审批环节、提高审批效率方面迈出了重要一步。但我市在深化行政服务中心建设方面，仍存许多缺憾。主要体现在现行行政服务中心在构建综合办事窗口、方便老百姓办事方面，还受限于办事大厅场地小、环境差，大厅可受理业务少的短板；服务中心下设16个分中心，分别布局在市区的江南江北，存在点多、散乱形象；将涉及市民生产生活、办证登记、财产保障等方面发生频率高的服务事项布局于分中心，致使老百姓办事多地跑，未能真正体现便民；市区行政审批业务分设，由婺城区、金东区、市开发区、金西开发区、金东开发区等各级政府行政服务中心分别办理，存在机构设置重叠、多头管理、办事大厅业务不饱满、行政管理资源浪费等倾向。这些问题的存在，无疑制约了我市行政审批制度的改革，阻扰了服务型政府的构建和便民举措的落实，造成政府管理资源浪费、增加了政府行政管理成本，影响了行政审批制度改革的进一步深化。因此，行政审批制度改革还须从综合办事场所构建抓起，对市本级、婺城、金东、市开发区，金西开发、金东开发区等各级政府及服务机构进行有效资源整合，对市、区、开发区各级政府行政服务中心审批职能进行优化组合，推进审批职能归并，组建集XX市区大区域行政审批、关系百姓生产生活、办证登记、财产保障等诸多服务事项于一体的综合办事平台，有效减少重叠设置、多头管理环节，不断提高办事窗口的综合办事能力，切实提高办事效率。（二）拓展服务中心外延，建立一站式办事平台，为改善投资环境打基础目前市本级38个部门在办事大厅设置的59个窗口中，主要以办理政府行政审批类事项为主。而办理工商注册登记、医疗、养老、就业保险，房地产交易、土地登记等业务的16个行政分中心，确分散在市区的多个不同地段。由于行政服务中心只能办理政府行政审批事项，致使许多关系老百姓生活密切的服务事项，难以在现行办事大厅中完成，给前来办事的企业和群众带来许多不便。行政服务中心应该成为事难办场景下，政府为企业群众打造易办事的便捷通道。成为政府门难进境况下，努力改善服务、提高行政效率，服务于大众的有效途径。成为规范政府行政审批行为，着力营造公正、规范、科学、高效的服务型政务平台。政府应从单一办理行政审批项目模式中走出，从改善、解决企业、群众办事入手，以构建一站式综合办事窗口为抓手，充分整合政府的人力、才力等有效资源，在单纯办理政府行政审批基础上，注入居民生产生活紧密相关、发生频率高的服务类事项，形成一个集行政审批、资源配置、公共服务、内外监督、纳入关系百姓生产生活、办证登记、财产保障等诸多服务事项一体的一站式综合办事场所，努力为企业、老百姓提供一个一站式的、服务项目齐全的、面对面的综合服务窗口，最大限度为企业、老百姓打造顺畅的通道、服务齐备的平台、舒心的办事环境，以真正造福企业、群众办事。如义乌市的365综合办事大厅，就是召集政府行政审批、土地房产登记过户、规划测绘、放样、评估、登记、医疗、养老社会保障等服务事项一厅，组成政府、服务机构一体的对外服务窗口，为企业、群众提供一个方便、高效、快捷的办事场所，达到方便企业、群众办事的目的。为构建良好投资环境打下坚实基础。（三）精减部门审批要素，优化内部审理程序，推动行政审批制度改革进一步落实今年8月22日，国务院决定再次掀起我国新一轮行政审批制度改革。随着行政审批制度改革的不断深化，为有力促进政府职能转变、促进依法行政建设、促进政府管理创新、促进政府系统预防和治理腐败的体制机制建设等发挥了十分积极作用。我市的行政审批制度改革，通过多轮次改革、创新和发展，行政审批项目数量大幅减少，行政审批期限大幅缩短，行政审批效能明显提升，行政审批行为进一步规范，改革卓见成效。但在政府历届行政审批制度改革过程中，由于受时间、环境、制度、观念、习惯等局限因素影响，也不乏部分单位、部门，在未彻底改变传统的审批模式和习惯做法，只注重改革工作举措，注重项目审批形式，不讲究工作实效，漠视项目审批要素的压缩。只注重审批时限数字缩减，不愿对本部门繁杂行政审批手续进行优化提高，致使政府行政审批改革不断，我行我素内部审理工作依旧，项目从开始申报到项目落地行政审批总体用时没有得到缩减，行政审批改革换汤不换药。如此种种，严重影响了政府行政审批效能的正常发挥，阻碍了地方经济快速发展，阻扰了行政审批制度改革的进一步深化。为了能使新一轮行政审批改革工作得到深入，部门的行政审批制度改革还须从以下几个方面加强：一是按照国务院新一轮行政审批制度改革工作总体要求，适时调整企业投资项目管理政策。目前，根据XX市人民政府办公室关于印发XX市企业投资项目核准和备案暂行办法的通知规定，对境内企业投资项目实行备案管理。由于国内企业投资受市场供求、宏观经济景气度、行业内竞争状况等因素影响，企业能够根据其自身发展需要、市场需求情况，自主确定投资方向，投资规模，自主调整、控制投资风险。因此，在企业这一投资行为中，政府对其实施备案管理没有实质意义，起不到项目管理、产业引导、投资控制作用。相反，对境内企业投资项目实施备案管理，无形中给企业投资设置了障碍，添加了前置条件，影响了企业的投资举动。政府这一监管行为，也与当前积极鼓励企业投资相违背。因此，应根据国务院提出对公民、法人或者其他组织能够自主决定，市场竞争机制能够有效调节，行业组织或者中介机构能够自律管理的，政府都要退出的要求，适时调整政府的投资项目管理方式，取消企业投资备案事项，以最大限度放权、还权于企业。二是对行政服务中心办事窗口进行优化。行政服务中心办事窗口是政府提升效率、方便企业、群众办事的重要通道，是政府联系群众、关心百姓、体贴企业的桥梁和纽带。经过前期多轮次行政审批项目实施清理，政府审批程序得到了优化，审批效率得以提升，各级部门行政审批事项大幅减少，政府还权与企业的力度得到不断增强。但随着行政审批事项的大幅减少，加上各部门行政授权、放权力度不一，有些部门未能真正按照市政府一个行政机关的审批事项向一个处室集中、行政审批处室向行政审批服务中心集中的改革思路，充分授权、放权于窗口，致使多数行政服务中心办事窗口每天可办行政审批业务少，审批项目数量十分有限，每月平均只能办理两个企业的投资项目备案业务。窗口平时无业务可办、无项目可批，工作人员整天闲置，造成窗口严重的人力资源浪费。因此，政府部门应从科学发展角度出发，统筹安排部门行政审批业务，适时对本单位行政审批事项、行政服务中心办事窗口、窗口工作人员等进行优化、布局。一方面如若确因部门行政审批事项少、可办业务零散或因部门行政审批事项重大，按规定不宜或不能授权窗口办理的，可采取取消设置在服务中心的办事窗口（如经贸委），将部门类似项目备案等窗口零散行政审批业务进行授权，交由行政服务中心综合办事窗口进行办理，达到提高办事效率、缩减窗口工作人员和行政成本目的。另一方面从深化行政审批制度改革入手，大力开展部门行政审批制度改革。根据市政府改革思路，依托中心办事窗口资源，主动放权行政审批处，实现部门审批事项向行政审批处集中。支持审批处用权，实行一个窗口对外，其他业务处（室）为行政审批处提供技术支持和履行业务监管职能，与行政审批处形成相互配合又相互制约的关系，使行政审批处成为部门审批工作的主力军，改变以往审批服务工作线多面广、协调困难局面，达到管理与窗口服务的双赢。三是大力开展内审要素精减。在以往历次行政审批制度改革过程中，政府往往将改革重心放在减少审批事项、压缩审批时间上。减少行政审批事项以达到放权企业，以压缩行政审批时间来提高行政审批效率。经过多次减项压时，行政审批