低碳经济背景下加快推进我国排污权交易的建议.pdf

2 年第 1 2,R s 血 a n d_ r e 。 t R e s 。 陀 h 文章编号 ：1 0 0 0 7 6 9 5 ( 2 0 1 1 )1 2 0 0 8 9 0 4 低碳经济背景下加快推进我国排污权交易的建议 孟 弘 血 了 厶 ( 中国科学技术发展战略研究院，北京1 0 0 0 3 8 ) 摘要：提出加强排污权交易的法制建设、构建科学有力的排污监测和监管体系、实行排污权初次分配有偿化、 积极培育完善的排污权交易市场等加快推进我国排污权交易的建议。 关键词：排污权交易；总量控制；环境管理；低碳经济 中图分 类号 ：X 3 2 3 文献标识码 ：A Pr o p os a l s f or Ac c e l e r a t i ng t h e De v e l o pme n t o f Emi s s i o ns Tr a d i ng i n Ch i n a u n d e r t h e Ba c k g r o u n d o f Lo w - c a r b o n Ec o n o my ME NG Ho n g ( C h i n e s e A c a d e m y o f S c i e n c e a n d T e c h n o l o g y f o r D e v e l o p m e n t ，B e i j i n g 1 0 0 0 3 8 ，C h i n a ) Ab s t r a c t ： B a s e d o n t h e f o r e i g n e x p e ri e n c e an d p r a c t i c e o f o u r c o u n t r y o n t h e e mi s s i o n s t r a d i n g ， t h i s p a p e r p r o p o s e s t o s tr e n g t h e n t h e l e g a l s y s t e m，b u i l d a s t r o n g s c i e n t i f i c mo n i t o ri n g a n d s u p e r v i s i o n s y s t e m o f s e w a g e ，i mp l e me n t e o mp e n s a - t i o n f o r t h e i n i t i a l d i s t r i b u t i o n o f t r a d a b l e e mi s s i o n r i g h t s a n d a c t i v e l y c u l t i v a t e t h e p e r f e c t e mi s s i o n s t r a d i n g ma r k e t s i n o r d e r to a c c e l e r a t e t h e d e v e l o p me n t of e mi s s i o n s t r a d i n g i n C h i n a Ke y wo r d s ： e mi s s i o n s t r a d i n g；t o t a l c o n t r o l ；e n v i r o n me n t a l man a g e me n t ；l o w c arb o n e c o n o my 在低碳经济背景下，环境成为一种稀缺资源。 当前，发挥市场配置资源的基础性作用、提高环境 资源的配置效率、降低全社会污染治理成本、协调 经济发展与环境保护的矛盾已成为我国环境保护工 作适应市场经济体制的重要任务。作为市场化污染 减排的有效手段 ，排污权交 易越来越受到众多 国家 的重视 ，并逐渐发展成为各国环境保护领域普遍采 用 的一种环境经济政策。 1 排污权交易是市场化污染减排的有效手段 1 1 排污权交易的提 出及其实质 排污权交易是 由美 国经济学家戴尔 斯 ( D a l e s ) 于 1 9 6 8 年在其著作 污染、财富和价格 中首次 提出的，它是将市场机制引入环境污染治理的重大 创新。排污权交易是指 在某 区域环境容量和污染物 排放总量确定的前提下 ，将排放 总量分割成若干规 定 的污染物排放量 即若干排污权并合理分配给排污 单位，建立排污权交易市场并允许具有不同边际污 染治理成本的排污单位对这种权利进行市场交易， 以此来减少污染物的排放、降低全社会污染治理成 本、提高环境资源的配置效率。排污权交易的基础 是排放总量控制和排污权 的初始分配。 1 2 开展排污权交易的重要作用 ( 1 )有利于实现经济与环境的协调发展，提高 环境管理效 率。传统 的治污方式 以排 污收 费为主 ， 属于先污染后治理的后端管理模式 ，客观上造成 了 “ 付费即可排污”的不合理状况，往往导致经济发 展与环境保护的对立。当经济高速发展时，众多新 污染源的出现必将导致 区域内污染物排放总量的增 加 ，甚至超过环境容量而造成环境质量的急剧恶化 ， 此时政府将面临着发展经济与环境保护的两难选择。 相 比之下 ，排污权交 易在解决经济与环境 的协调发 展时则显示 出很大 的灵活性。排 污权交易充分利用 市场机制 ，对排 污进行总量控制 ，使得 区域 内的污 染物排放总量保持稳定 ，确保 了环境质量不会 随经 济增长而恶 化。出售排污权可以获利 ，老污染 源就 有动力提高自身的治污能力，并把富余的排污权出 售给新污染源，满足经济增长的需要 。同时，政府 或环保组织也可收购排污权并 阻止排污者使用这部 分排污权，以满足不断提高的环境质量 目标。此外， 排污权交易能够使污染者成为环保资金投入的主体， 缓解国家环保投资的不足，提高环境管理效率 。 ( 2 )有利于提高企业的治污积极性，促进环保 产业发展。传统的排污收费是一种非市场化的配额 收稿 日期 ：2 0 1 01 1 2 9 。修 回 日期 ：2 0 1 1 0 1 2 1 基金项目：国家软科学研究计划项目 十二五科技发展战略重点选择方法及综合评价模型研究”( 2 0 0 8 G X S 3 K 0 4 6 ) 孟弘：低碳经济背景下加快推进我国排污权交易的建议 交易 ，对处于被动地位的企业只有管制而没有激励 ， 企业缺乏治污和减排的积极性。而排污权 的卖 出可 以使超量减排的企业获得经济回报，实现市场对企 业环保行为的补偿 ，因而排污权交易可使企业为 自 身的利益而提高治污的积极性，使污染排放总量控 制 目标真正得 以实现 ，使治污从政府的强制行 为变 为企业 自觉的市场行为。此外 ，排污权交易也促使 企业加大治污技术的研 发和应用 ，采用先进的清洁 生产技术，降低能源和资源的消耗量，增加资源的 回收利用 ，从而带动环保产业的发展 。 ( 3 )有利于实现环境资源的优 化配置 ，调整优 化区域产业结构。由于企业之 间总是存在边 际污染 治理成本的差异 ，治理成本低 于交易价格的企业可 以多削减、少排放而将剩余 的排污权 出售 以获取额 外的经济利益，治理成本高于交易价格的企业可以 购买排污权而少削减、多排放并实现污染治理成本 的最小化。通过市场交易 ，排污权从治理成本低的 企业流向治理成本高 的企业 ，实现了环境资源 的优 化配置 ，并促使区域产业结构 向生产效率高 、污染 水平低的方向调整。 2 国内外排污权交易的实践 2 1 国外排污权交易及启示 排污权交易始于 1 9 7 7年的美国，当时美国联邦 环保局 ( E P A )在实现 清洁空气法所规定的空 气质量目 标时提出了排污权交易的设想，并制定了 一 系列政策法规 ，允许不 同企业之间转让和交换容 许排 出量。起初，美国规定纳入排污权交易的只是 S O ，规定了一定时期内 S O 消减 的总量控制指标和 各有关企业的容许排 出量。对超 出容许排 出量的企 业，强制其支付高额罚金，并于次年扣除其超额排 出的数量 ，以有效控制全 国的排放总量。对 由于技 术 、设施落后不得 已超过容许排 出量 的，可 以与其 他容许排出量保有者进行交易。通过这种容许排出 量的设置和不断完善 ，美 国企业在最大范围内有效 控制了 S O ：的排 出量。可见 ，排污权交易有利于企 业 自觉减排。 德国根据 京都议定书和相关法规要求，对 国内所有 C O ： 排放的机器设备进行调查 ，对于排放 量达到一定数量的设备，企业要经联邦环保局审核 后方可取得一定的排污权并可进行交易。在 2 0 0 2 2 0 0 3年间，德国共调查了 3 9 0 9家企业，其中 1 8 4 9 家企业经审查参与了2 0 0 5 2 0 0 7年的排污权交易。 同时，严格规范排污权交易的申报程序，生产企业 要按其归属逐级申报，联邦政府环保部门是唯一受 理并分配排放权的部门。可见，权利的高度集中有 利于排污权交易的管理。 全球排污权交易市场发展迅猛。国际碳排放交 易市场主要有阿姆斯特丹的欧洲气候交易所、德国 的欧洲能源交易所 、法国的未来电力交易所 ，E l 本 、 加拿大、俄罗斯 、澳大利亚也有 自己的排污权交易 市场。芝加哥气候变化交易所是全球首 家国内气候 交易所 ，其 2 0 0 6年的碳排放交易量达到 5 5 3亿吨。 2 0 0 6年 ，全球排污权交易额已达到 2 8 0亿美元。可 见 ，健全 的排 污权交 易市场 是排 污权 交易 的有力 保障。 2 2 我 国排污权交易的实践 】 1 9 8 7年 ，上海市 闵行 区开展了我 国首次水污染 物 C O D的排污权交易。1 9 9 4年 ，在实行排污收费制 度的同时 ，原 国家环保局在包头、开远、柳州 、太 原 、平顶 山、贵阳 6个城市开展 了大气污染物排污 权交易的试点。1 9 9 6年 9月 ，国务院在 “ 九五” 期 间全 国主要污染物排放总量控制计划 中正式提 出 ，总量控制作 为我 国的一项环境政策 ，为排污权 交易实施提供了制度基础。1 9 9 7年北京环境 与发展 研究会和美国环境保护协会合作开展排 污权交 易研 究项 目，第一阶段整个项 目以本溪和南通为案例城 市 ，开展城市一级的排污权交易研究。2 0 0 1年 9月 ， 美国未来资源研究所和中国环境科学研究院联合开 展 “ S 0 2排污权交易机制”项 目，以太原市为实施 案例城市，太原 2 6 家大型企业参与示范，在该项 目 的帮助下太原市发布了 Ck 原市二氧化硫排污交易 管理办法 ，这是我国第一个关于二氧化硫排污交易 的地方性规章。同年，南通天生港发电公司与南通 另一家大型化工公司进行了二氧化硫排 污权 交易 ， 这是我国第一例二氧化硫排污权交易。2 0 0 2年5 月， 原 国家环保总局发布 关于二氧化硫排放总量控制 及排污交易政策实施示范工作安排的通知 ，并与美 国环保协会合作 ，在 l 7省市开展 “ 二氧化硫排放总 量控制及排污交易试点 ”项 目。2 0 0 4年，南通市环 保局审核确认由泰尔特公司将排污指标剩余量出售 给亚点毛巾厂 ，转让期限为 3年 ，每吨 C O D交易价 格为 1 0 0 0元 ，这是我国首例成功的水污染物排污权 交易。2 0 0 7年 1月 3 0 E t ，粤港两地政府公布 珠江 三角洲火力发电厂排污交易试验计划 ，酝酿多年的 粤港两地二氧化硫排污权交易进入快车道。2 0 0 7年 1 1 月 ，嘉兴市建立 国内首家排污权交易机构排 污指标储备交易 中心。2 0 0 8年 3月，武汉光谷联合 产权交易所建立排污权交易平台，把排污权交易引 入产权交易市场。2 0 0 8年 8月 5日，上海环境能源 交易所和北京环境交易所分别在京沪两地正式挂牌。 2 0 0 8 年9月2 4日，天津产权交易中心、中油资产管 理有限公司 、芝加哥气候 交易所联合成立天津排放 权交易所， 并拍卖二氧化硫剩余指标。2 0 0 9年 3月 2 7 E t ，华中地区第一家环境资源交易机构湖北环境 资源交 易所在武汉成立 ，首 日交易 C O D排放 指标 5 0 0吨。2 0 0 9年 l 0月 ，国家环保部分别在湖北 、湖 南、浙江 、江苏、天津 5个省市启动了国家排 污权 孟弘：低碳经济背景下加快推进我国排污权交易的建【 义 9 l 交易试点工作 ，取得了较好的示范效应 。 2 3 我 国排污权交易中存在的突出问题 2 3 1 法律体系不健全。国外的经验表明，排污权 交易的实施是一个系统工程 ，从选定污染控制项 目、 确定污染物排放总量、许可证的发放等都需要完善 的法律体系予以保障。目前，我国排污权交易尚处 在试点阶段，在国家层面缺乏规范、可操作性强的 法律。从我国的交易实践来看，排污权交易法律基 础薄弱、法律依据不充分的问题非常突出。我国只 在现行的 大气污染防治法 、 水污染防治法等 防治污染的法律 中提到了排污总量控制及排污许 可 证制度 ，但并没 有对排污 权交易做 出具 体 的规定 。 我国甚至不能在法律上界定排污权这种权利，更没 有排污权交易技术指南 ，导致排污交易的规则 、交 易主体的责权利、交易纠纷的裁决、交易行为的税 收优惠等问题均没有解决。迄今，仅江苏省、太原 市等一些省市出台了排污权交易的地方性法规，而 其他省市的排污权交易实践则缺乏法律基础，导致 试点存在盲目 性和违规操作行为。 2 3 2 排污监测和监管能力不足。众所周知 ，对企 业的实际排污量进行准确监测和严格监管是推行排 污权交易的重要保障。美、德等发达国家早已建立 了完善的排污实时监测系统和监管执法体系，但我 国目前仍然存在排污实时监测技术和装备落后、环 境基础数据缺失、监管执法能力不足等问题。许多 地区尚不能达到排污权交易所需的监测条件，比如 监测设备不能提供有效 数据，企业 购买排污权 的数 量没有依据等，致使环保部门难以掌握企业的实际 排污量，对交易情况的跟踪记录和核实难以全面、 有效开展 ，直接影响排污交易市场的建立 ，对排 污 权交易的有效实施提 出了重大挑战。从监管执法 角 度来看，排污权交易要求环保部门具有较高的监管 执法能力 ，需要依靠严 厉的处罚来规范企业 的违法 排污行为。然而 ，我国 目前对违法排污者 的制裁一 般是责令停工、限期整改、低额罚款，难以对违法 者起到震慑作用 ，较低 的违法成本导致企业违法排 污愈演愈烈。另外 ，排污权交易过程 中政府失灵问 题依然存在，尤其在我国法制建设不完善的情形下， 对环保部门行政权力的行使缺乏有效的监督，难以 抑制权力寻租行为 ，导致排污执法不公的现象 时有 发生 ，无法实现公平合理 的排污监管。 2 3 3 排污权初始分配存在争议。在排污总量确定 之后，合理地将排污权分配给企业是排污权交易的 重要前提。 目前 ，排污权 的初始分配主要有偿分配 和无偿分配两种方式，两种方式各有优缺点，究竟 采取哪种初始分配方式在我 国还存 在较 大争议 。在 我国排污权交易的最初实践中，初始分配多采用无 偿分配的方式，这不仅有利于减少排污权交易推广 的阻力 ，而且 由于排污企业 也为社会福利做 出了一 定贡献 ，例如增加税 收、促进就业等 ，无偿获得一 定的排污权也是对其所做贡献 的一种奖励 。但是有 偿的初始分配 ，在效率和公 平性方面 以及环境保护 和市场交易中有更大的优势 ，这种分配方式一是提 高了排污企业 的准入 门槛，为污染型企业设置经济 壁垒，以市场手段对效率低下的污染企业进行 了限 制 ；二是限制 了恶意囤积排污指标 ( 排 污权垄 断) 的行为，迫使企业不要 占有多余的排污权，以便充 分利用有限的环境资源为经济建设发挥更大 的作用 ； 三是激励排污企业 自觉削减排 污量 以便减少购买排 污权的费用 ；四是有利于让排污权 在排污权市场 中 充分流通起来 ，发挥市场对环境资源的优化配置作 用 ；五是提供了环保资金 J 。此外 ，我 国排污权交 易也缺乏科学的排污权初始价格形成机制 ，如何确 定排污权初 始价格 在试 点实践 中也存在较 大争议。 初始定价过低，不能体现环境资源对排污单位的制 约作用 ；初始定价过高，则又将给企业带来过高负 担 ，更有可能导致政府寻租行为的产生。 2 3 4 排污权交易市场不规范。排污权交易市场是 市场经济下开展排污权交易的场所 ，也是市场进行 环境资源优化配置的重要渠道。 目前 ，我国并 没有 形成严格意义上的排污权交易市场 ，实际进行 的排 污交易案例大多都是在当地环保部门协调下完成的， 并不完全属于市场交易行为。政府 “ 拉郎配”的交 易模式在我国排污权交 易中具有很强的代 表性 ，以 行政命令代替市场运作的现象屡见不鲜，政府过多 的参与影响了排污权交易的公平、公正、公开，这 种违背市场机制 的行为导致交易难 以反映环境资源 的稀缺程度 ，更难以体现排污权交易制度的诸多优 势。我国排污权交易市场不规范还表现在排污权 的 交易费用偏高 、实施程序复杂、操作难度大等方面 ， 这也是我国排污交易市场发育缓 慢、交易数量极低 的重要原因，往往出现 “ 零供给” 排污交易 的市场 困境。此外 ，我国排污权交易市场大多处于分散运 营的状态，缺乏统一的操作平台，信息不对称成为 突出问题 ，导致地方排污权交易市场分割现象严重。 3 加快推进我国排污权交易的建议 3 1 加强排 污权交易的法制建设 排污权交易作 为一种 以市场为基 础控制环境污 染的经济管理手段，需要完备的排污权交易法律体 系予 以保障 ，才能确保排 污权 的合法性 、排 污权分 配的公平性及排污权交易的合法化，才能保障企业 在排污权交易市场中公平竞争，才能充分发挥排污 权交易优化配置环境资源 的优势。因此 ，需要相关 立法来确立合法的排污权，从法律上保障排污权的 市场主体，明确将有偿取得的排污权与其他生产要 素一样纳入企业产权范围，尽快规定排污权的交易 范围和交易方式 ，明确规定排污权的市场规则 和管 9 2 盂 弘：低碳经济背景下加快推进我国排污权交易的建议 理机构 ，明确政府 和排污者 的权利与义务 ，减少执 法过程中的不规范性 ，完善排污权交易制度 ，以保 证排污权及其交易的合法化 。由于我 国规范排污权 交易的法律相当滞后 ，建议环保 部门和立法部门要 紧密结合 ，加大协调力度 ，加强我国排污权交易的 法制建设 ，尽快构建符合我 国国情的排污权交易法 律体系。 3 2 构建科学有力的排 污监测和监管体 系 排污权交易能否成功 ，关键在于能否准确监测 污染源的实际排污量并 实行严格监管。需要依法规 定污染物排放 总量及各企业 的容许排污量，制定科 学的监测标准和监测方法 ，加强实时排污监测技术 和设备的研发 ，扩大在线监测设备 的安装范围，加 大构建污染源基础数据库信息平台、排放指标有偿 分配管理平 台、污染源排放量监测核定平台、污染 源排放交易账户管理平 台的力度 ，构建以计算机 网 络为基础的排放跟踪系统 和审核调整系统 ，确保有 效监测各类污染物排放。此外 ，还需要政府健全排 污执法监管体系 ，严把排污交易审批关 ，杜绝 “ 权 力寻租”现象 ，加大监督检查和超标排污的处罚力 度，提高排污企业的违法排污成本，保障排污权交 易的有序进行。基于我国排污监测和监管能力不足 的现实情况 ，建议环保部 门与相 关部 门加强合作 ， 采取有效措施尽快构建我国的排污监测和监管体系。 3 3 实行排 污权初次分配有偿化 排污权属于企业 的产权 ，因而排污权 的初次分 配关系到排污权交易市场 的正常运转。与初次排污 权无偿分配相 比，初次排污权的有偿分配更加遵循 市场规律，能够通过市场机制促使排污权从治污效 率高的企业 向治污效率低 的企业流动 ，实现环境资 源的优化配置 ， 促 进产业结构 的调整和清洁生产的 普及 ， 有利于上下游地区环境资源补偿机制的建立 ， 更有利于国家整体 的环境保 护。在我国，环境对污 染容纳能力的有限性 、总量控制任务的艰巨性和污 染源的复杂多样性 ，使得排污指标十分紧缺 J 。因 此 ， 建议我国开展排污权交易时实行排 污权初次分 配有偿化，以充分体现 “ 污染者付费的原则” ，对 新建单位采取拍卖和奖励 等有偿方式 分配排污权 ， 再通过排污权交易市场实现污染源之间排污权 的二 次分配 ，促进企业之 间的公平竞争 ，确保实现污染 控制区的总体经济效益最大化。 3 4 积极培育完善的排 污权交易市场 实践表明，规范完善的排污权交易市场是开展 排污权交易的重要保 障