论食品行业协会在食品安全监管中的角色重构.doc

论食品行业协会在食品安全监管中的角色重构 刘亚新 （中南财经政法大学法学院，湖北武汉430073） 摘要：市场机制的失灵、政府规制的失败与食品安全监管的复杂性、技术性等，预示着食品安全信息是影响食品安全监管的重要因素。食品行业协会在食品安全信息掌控方面的优势地位，决定了其应该成为食品安全监管的重要组成部分。然而，食品行业协会当前的角色定位并不能满足目前食品安全监管的需要，应该对其进行进一步的改革和重构，以适应当前经济社会的发展。本文从食品安全监管角度，以食品安全信息不对称及食品行业协会角色定位为主要为主要研究内容，对食品行业协会在食品安全监管中角色缺失的问题进行分析，进而对食品行业协会角色重构的可行性与制度安排进行论证。 关键词：食品行业协会；食品安全监管；角色重构 ：D922.1：A：1673-2596（xx）04-0058-03 食品行业协会作为独立于政府和市场的第三方，其成立和发展的理论基础是弥补食品领域内市场机制的失灵和政府规制的失效。根据保罗?萨缪尔森的观点，市场机制失灵的原因有以下四种：公共物品供给的缺失、产品的负外部性、不正当的竞争和信息的不对称。鉴于食品领域自身的情况，市场机制失灵的根本原因应该归结为信息的不对称。政府规制工作的展开同样离不开对食品安全信息的掌控。从本质上讲，食品安全信息的掌握同时困扰着市场机制和政府规制作用的发挥，是影响食品领域资源配置和安全监管的根本因素。然而，食品行业协会凭借着其在食品领域内的特殊地位，决定了其在食品安全信息的掌控上具有绝对的优势。因此，在食品安全监管的过程中，政府、市场、第三方的合作式监管从本质上讲是对食品安全信息供给的互补，是一种高效的食品安全监管模式。 一、食品行业协会的角色现状 行业协会是行业内企业及其他经济组织自愿组成的自律性行业组织，它作为独立于政府与市场的第三方，既是沟通政府和市场的纽带，又是社会多元利益的协调机构，还是实现行业自律、规范行业行为、开展行业服务、维护行业利益、保障公平竞争的社会组织。食品行业协会作为行业协会的组成部分，同时也应该满足以上行业协会的本质特征。 食品行业协会的发展通常经历三个阶段：一是为企业牟利的资本积累阶段；二是从营利、诚信、社会责任等多重角度引导企业综合发展的阶段；三是从企业、消费者、政府三个方面维护食品产业的健康发展与社会的和谐安定阶段。当前，我国食品行业协会工作的重心更偏向于服务于企业，特别是为极个别的少数企业牟利；其次是服务于地方政府，促进地方经济的跨越式发展。然而，在服务于社会与消费者方面，食品行业协会并没有兑现其成立宗旨中所提及的承诺。在协助政府进行食品安全监管方面，食品行业协会的职能没有得到应有的发挥。现实生活中，食品行业协会甚至会为了企业的利益，欺瞒政府部门，为肇事企业开脱，损害消费者的知情权和生命健康权。 二、食品行业协会角色定位中存在的问题 （一）信息共享的缺失 食品行业协会作为食品企业及其他经济组织共同组建的自律性组织，为食品产业谋发展是其无法推卸的本职工作。然而，当前过分地维护食品产业甚至是个别食品企业的利益，而不顾社会整体利益与消费者合法权益，是不符合其成立宗旨的。打破这种利益链条，突出食品行业协会的公益性，信息共享是极为重要的，这也是同时服务于企业、消费者、政府的内在要求。缺少了信息共享这一基础性环节，政府的规制工作就变得无从着力，也就无法进行系统性高效监管，政府工作的效率将被极大地削弱。食品产业内的企业竞争将变的无序，恶意事件得不到自律性监管，进而将损害食品产业的整体利益；消费者将无法影响市场对资源的有效配置，市场机制的作用得不到应有的发挥，社会整体利益与消费者权益将在无形中被侵蚀。在对协会章程的相关内容进行梳理后发现，深圳食品行业协会的主要功能有：将有关企业发展的战略、企业对政府扶助的需求等信息传递给政府，帮助企业从政府的政策和立法上获得更多的利益与支持。关于食品安全信息交流的相关规定几乎无从查找，相应的措施和工作也并没有具体的展开，协助政府对食品安全信息不对称进行规制的角色定位严重缺失。 （二）食品行业协会角色缺失的体现 食品行业协会信息共享职能的缺失从根本上已经决定了其在角色职能的发挥上存在着严重的问题。下文将从食品企业、消费者、政府三个层面，以食品信息共享职能的缺失为突破口，对食品行业协会具体角色职能的现状进行分析。 1.食品企业的角度 食品行业协会信息共享职能的缺失无疑将影响会员企业间的信息分享与交流，进而影响到食品产业的整体利益。信息共享的缺失，意味着食品行业协会工作的不透明，这样更容易滋生“腐败”，最终将食品行业协会演变成为某个食品企业或者私人谋取利益的工具。在这个信息决定胜败的时代，拥有了信息就等于拥有了竞争的优势地位。食品行业协会的信息优势地位决定了其信息共享的缺失或服务于个别企业的行为必然会引起不正当的竞争，影响市场机制和政府规制市场作用的发挥，既不利于食品产业的健康发展，又不利于食品企业的优胜略汰。 2.消费者的角度 食品行业协会在维护社会整体利益与消费者合法权益方面职能不到位。食品行业协会很少开展有关消费者参与的活动，不重视向社会和消费者披露有关的食品安全信息，缺乏与消费者进行信息交流的意识。过分的强调对食品企业与产业利益的维护，而忽视与社会和消费者的有效沟通，是食品行业协会职能定位的一大缺陷。消费者与企业之间的关系，犹如手推车的两个辕，离开任何一方都不能保障食品产业的健康发展。 3.政府的角度 食品行业协会协助政府相关部门对食品安全问题进行规制的角色存在不足。对食品安全信息的掌控情况是影响政府相关部门高效执法的重要因素之一，而这正是食品行业协会的优势所在。帮助政府对食品安全问题进行规制，还消费者和企业一个纯净的食品市场环境，是食品行业协会公益性的体现，是其作为第三方应尽的职责，然而其在这个方面的功能却没有有效发挥。 三、食品行业协会角色重构的可行性分析 （一）信息优势的发挥 食品行业协会是由食品企业会员共同组建的，它不仅是连接企业、消费者、政府的“桥梁”，而且还为行业内各企业信息交流的平台。同时，会员企业是各地的食品企业或组织，通过交流沟通，食品行业协会很容易就可以收集到有关企业生产的环境状况、技术水平、甚至是潜规则、市场上存在的违法生产等情况。 食品行业协会利用其在信息收集方面的优势，可以促进食品安全信息在市场上自由流通，或者有效地传递给政府执法部门，进而促进市场机制和政府规制作用的发挥。首先，食品行业协会就食品安全信息与政府相关部门进行分享，可以有效的降低政府收集信息的成本，进而降低政府的执法成本，同时也使政府的执法行为具有一定的目的指向，提高了政府执法的效率。其次，食品行业协会就食品安全信息与消费者进行有效的沟通，有助于培育消费者的消费理性，维护消费者的知情权、选择权和生命健康权，进而有助于消费者“用脚投票”作用的发挥，净化食品产业，优化市场资源配置。最后，食品行业协会在其企业会员之间的信息共享无疑将强化他们自律性监管职能，使协会对企业、企业相互之间形成一个自律性监管体系，进而规制食品产业，引导其健康快速发展。 （二）价值取向的重合 食品行业协会在食品领域内理应具有三种角色定位：维护食品产业的整体利益、协助政府对食品安全问题进行规制、服务于社会和消费者，而这三种角色功能的发挥都离不开食品信息的共享。同时，只有尽可能地将食品产业内的信息进行充分交流和传递，保持信息供给的平衡，才能最终维护市场机制与政府规制作用的发挥。首先，食品行业协会通过与政府进行食品安全信息的互动，不仅降低了政府相关部门的执法成本，提高了执法效率，同时也为食品行业的健康发展扫清了障碍。食品行业协会的根本目的是为食品产业的长远发展牟利，而这种价值取向与政府对食品行业监管的价值取向是不谋而合的。其次，食品行业协会与消费者关于食品安全信息的沟通，一方面可以维护消费者的知情权、生命健康权，另一方面也可以强化市场机制作用的发挥。食品行业协会通过与消费者的信息沟通，宣传和普及食品安全知识，披露市场上食品的违法生产情况，帮助消费者鉴别市场上的不合格产品，进而协助消费者构筑理性、科学的消费观念，全面维护了消费者地合法权益。消费者依据食品行业协会的信息披露工作，对市场上存在的非法生产的产品、不合格的产品等进行抵制，通过“用脚投票”的方式，将非法食品生产企业驱逐出市场，发挥市场机制对食品市场的净化作用，这无疑给合法生产的企业营造了一个健康的发展环境。 四、食品安全监管中行业协会的角色重构 食品行业协会角色的重构要以最大限度地发挥其信息优势为出发点，摒弃以往为食品企业牟利这一单一的角色定位，塑造服务于食品产业、消费者与政府的三位一体式角色。 （一）食品产业的角度 食品行业协会应该重视食品企业间的信息互动，维护食品企业的合法权益，为食品产业的健康发展保驾护航。作为食品企业的守护者，食品行业协会应该力促食品安全信息供给的平衡。一方面，服务于食品企业，为食品企业的发展壮大扫清各种障碍，并为其提供更多的信息、技术、政策等方面的支持。另一方面，及时对食品安全信息进行披露，帮助企业规避食品产业的系统性风险。例如三聚氰胺事件，部分企业的非法生产经营行为招致消费者对整个牛奶行业的不信任，转而投向选择国外的牛奶企业，给国内整个牛奶行业带来了系统性风险。 （二）消费者的角度 食品行业协会应该与消费者建立亦师亦友的伙伴关系。一方面应该积极地向消费者宣传和普及食品安全知识，灌输科学的食品安全观，引导消费者进行科学、理性的消费。另一方面，应该做好就食品安全问题与消费者进行风险沟通的相关工作，防止消费者的生命健康权受到侵害，维护消费者的合法权益。这不仅是食品行业协会公益性的具体表现，更是为合法食品企业谋取长远利益的必然选择。 （三）政府的角度 食品行业协会应该成为政府相关部门对食品产业进行规制的得力助手。一方面，食品行业协会应该及时地向政府反馈食品产业发展的状况，帮助政府相关部门制定促进产业发展的政策、法规。另一方面，食品行业协会应该协助政府相关部门肃清食品市场上的违法犯罪行为，维护合法生产经营会员企业权益。政府执法的关键是对食品安全信息的收集，而这正是食品行业协会的优势所在。 五、食品行业协会角色重构的制度构建 我国食品安全法第七条关于食品行业协会角色定位的法律规定已经无法满足当前社会、经济发展的需要，我们应该从食品行业协会与食品企业、消费者、政府三者之间的角色功能定位出发，以食品安全信息的有效传递为途径，以食品产业的健康发展为宗旨，强化食品行业协会协助政府、服务消费者的职能，对第七条进行修订。同时，我国的食品安全法应该赋予食品行业协会一定的监督权，使得食品行业协会拥有对其会员食品企业或非会员企业的生产经营状况进行监督的权利，并对相关的情况进行披露，以协助政府相关部门的执法，维护消费者和食品企业的合法权益。 注释： 郭薇著.政府监管与行业自律论行业协会在市场治理中的功能与实现条件M.北京：中国社会科学出版社.xx.15. 汤