保红线、保发展、惠民生.doc

保红线、保发展、惠民生一、中国现有土地制度的历史和现状1.我国土地制度的确立，也是经历了一个漫长的过程。第一次是抗日战争时期（1941年），实行地主减租减息，农民交租交息的土地政策。意义：减轻了地主的封建剥削，改善了农民的物质生活，提高了农民抗日和生产的积极性，有利于联合地主一致抗日。（土地是地主的）第二次是人民解放战争时期，1947年，中国共产党召开全国土地会议，决定在解放区进行土地改革，制定了中国土地法大纲。大纲规定：没收地主土地，废除封建剥削的土地制度，实行耕者有其田的土地制度，按农村人口平均分配土地。（土地是农民的）意义：这种土地政策极大地激发了农民参加革命的积极性。翻身农民踊跃参军，积极支援前线。农民的支持，成为解放战争迅速取得胜利的一个可靠保证。第三次是新中国成立后巩固政权的斗争时期，1950年中央人民政府颁布了中华人民共和国土地改革法，废除封建土地所有制，实行农民阶级的土地所有制。（土地是农民的） 意义：1.1952年底，全国土改基本完成，3亿多无地或少地的的农民分到了土地；2.彻底废除了封建剥削的土地制度，彻底改变了农村的生产关系，促进生产力；3.广大农民成了土地的主人，在政治上经济上翻了身。1958年国家建立高度集权的计划经济体制、人民公社制度和城乡分隔制度，在土地制度上则建立起了传统的土地集体所有制“三级所有，队为基础”。 同时宪法明确规定“任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地”， 这就形成了旧的土地使用制度的主要特征，一是土地无偿使用，二是无限期使用，三是不准转让。改革开放前，中国城镇国有土地实行的是单一行政划拨制度，国家将土地使用权无偿、无限期提供给用地者，土地使用权不能在土地使用者之间流转。（土地是农民集体所有的）从80年代起，中国开始土地管理制度的改革，主要分两方面进行。第一，土地行政管理制度的改革。1986年，国家通过了土地管理法，成立了国家土地管理局（实行统一管理：1、乡镇企业蓬勃发展，造成耕地锐减；2、多头管理：农林牧渔和计划部、建设部，管理混乱）。第二，土地使用制度的改革，把土地的使用权和所有权分离，在使用权上，变过去无偿、无限期使用、无转让性为有偿、有限期使用、在一定条件下有转让性，使其真正按照其商品的属性进入市场。（保持土地是农民集体所有的农业生产责任制）目前我国实行的城乡二元的土地公有制结构，城市土地为国家所有，农村土地为农民集体所有。国家拥有高度集中分配土地资源的权力，国家规定和管制城乡土地的用途，建设用地绝大部分只能用国有土地，集体不可购买国有土地，国家可以强制征收集体土地。在现行的法律框架下，农民集体所拥有的农村土地产权是不完全的。集体经济组织只有土地占有权、使用权、收益权，而没有完全的处分权，农村土地只能通过国家的征收才能改变所有权主体和所有权性质。然而，在现行征地制度下，农民的土地财产权利被忽视，补偿不足。从现行的土地管理法的相关规定来看，在征地补偿方面，采取的是对被征收土地给予适当补偿，以被征地农民的生活水平不降低为原则；补偿标准是以产值的倍数为依据。（全国、省均不一样）土地管理法第47条规定，国家建设征收土地，按照被征收土地原用途进行补偿。征收耕地的补偿费用包括征地补偿费、安置补助费及地上附着物和青苗补偿费。（征地补偿费为该耕地被征前三年平均年产值的6-10倍；安置补助费按照需要安置的农业人口数计算，每人的补助标准是该耕地被征收前三年平均年产值的4-6倍。根据规定，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过耕地被征收前三年平均产值的30倍，这意味着农民及其所在集体最多只能取得该土地不超过30年的农业收益）。地方政府以很低补偿征得的土地，往往被以数十倍甚至数百倍的差价转手用于商业性开发，引起农民的不理解和强烈不满。（金柯房产地价？） 2、中国现有土地制度面临宏观调控 自2003年土地参与国家宏观调控以来，土地宏观调控成为一个热门而敏感的话题，针对房价高涨、盲目投资严重、城市低水平扩张以及部分行业产能过剩等现象，我国的土地政策发生了很大的变化，作为经济社会发展供应者的土地资源又被赋予了调节者的新角色，而“从严从紧”则成为了土地管理的主旋律，土地政策被提升到了保障国家宏观经济平稳运行、社会可持续发展的战略高度。 我国出现过三次“圈地运动”： 第一次“圈地运动”开始于1987年，各地出现大量兴办“乡镇企业”高潮，尤其沿海的江浙地区，形成了乡镇企业圈大院，村村点火、处处冒烟的局面，占用耕地很多，在1992-1993年达到高峰。1986年，土地管理法出台，规定了国有土地的行政划拨和有偿出让两种形式并存的土地配置制度，提出了建立土地市场的初步构想。1989年3月，全国人大修改了宪法，补充了“土地使用权可以依法转让” 一句。深圳特区等率先采取公开拍卖方式试行土地有偿出让，此后，各地纷纷开展了土地开发，土地从无价值，可以无限奉送的“免费品”，成为稀缺的资源，进入市场流转、增值。然而，制度创建的初期，游戏规划难免存在漏洞，这使一些炒家看到了发财的良机。据悉，当时在一些地区只要通过关系获得土地，一转手就可以获倍乃至数十倍的暴利，于是，寻租现象蜂拥，“圈地运动”轰轰烈烈地开展起来了。据统计，截至1993年3月，中国内地县级以上的开发区达6000多个，占地1.5万平方公里，比当时城镇城区用地面积总量1.34万平方公里还多出0.16万平方公里。绝大多数开发区只是挂牌、圈地，几年过去了，仍是荒草满地。第一次“圈地运动”的主要后遗症是，银行沉淀了数百亿元的资金，留下了数千万平方米的烂尾楼，至今仍未完全消除。当时南方的一们省长对此次“圈地运动”进行反思的时候，表示要建烂尾楼展馆，以警示后人。 第二次“圈地运动”开始于1998年。当时，邓小平同志南巡讲话后，各地为了加快发展，兴起大办开发区和开发房地产热潮。再加上98年住房实物分配制度被停止。货币化分房制度开始建立，从而，房地产业的地位重新获得肯定。但是，由于土地管理法的修改，占用耕地权力被上收，拿地变得困难。于是，一些地方绕过法律规定，巧用各种名义圈地。如法律规定占用土地35公顷以上须报国务院批准，有的地方就化整为零报批。于是，新一轮开发、圈地热涌现，但在此次“圈地运动”中设立开发区，延续到了第三次“圈地运动”，并为后者的疯狂圈地埋下了伏笔。 第三次“圈地运动”开始于2002年下半年，这是历次圈地热潮中势头最为凶猛的一次。这次“圈地运动”的主要特点是地方政府违规，且主要是开发区圈地。据国土资源部公布的数字，2003年，全国共清理出种类开发区（园区）6015个，规划面积3.51万平方公里。超过全国城镇建设用地的总和，是第一次“圈地运动”开发区占地总量的一倍多。第三次“圈地运动”的危害远远超过前两次： 造成大量土地闲置或盲目开发。据了解，在全国省级以上900多家开发区中，国家批准规划面积近3000万亩，已经开发的仅占规划面积的13.57%，有近2600万亩土地闲置。按每亩10万元开发成本计算，未开发的2600万亩，至少需要2.6万亿元的启动资金。 粮食安全堪忧。据专家计算，我国每年粮食供应要保持在4990.25亿公斤左右。播种面积大体上需要保持在每年16.6.亿亩左右。圈地导致耕地大幅度耗损，已经影响到粮食供给。 损害农民利益。在国家无法为农民提供全面的社会保障之前，必须保障农民拥有稳定的土地承包经营权，这是农民家庭保障最基本的经济基础，也是农民最后一道生活安全保障。不少地方在征地中，不安排农民就业，经济补偿又不到位，造成了不少农民失地又失业，严重影响社会稳定。 侵蚀国家土地收益。国家已经明确要求经营性土地一律实行拍卖、招标和挂牌交易，但一些开发区仍采用协议出让方式，导致了国家土地收益大量流失。据保守估计，国有土地收益每年流失逾百亿元。 从近几年来我国土地参与宏观调控的政策来看，连续出台的一系列土地调控政策成为保障本轮经济增长周期平稳运行的重要手段，土地宏观调控体系构建在政策层面取得了较快的进展，大体可以分为三个阶段： 第一阶段：从2002年下半年到2004年上半年，土地宏观调控侧重于规范土地出让制度并开展土地市场整顿，有力地遏制了一些地方的固定资产投资过热的情况。以此为契机，国有土地出让的制度得到了统一规范，即所有经营性用地一律实行招标拍卖挂牌出让，大大改变了过去招标拍卖挂牌出让土地的面积占有偿用地总面积的比例只有2%到5%而导致的土地暴利局面。另外，全国土地市场秩序治理整顿工作也成果显著。据中国国土资源公报统计数字显示，到2003年年底，各地停止审批设立新的开发区和开发区扩区；全国原有各类开发区6015个，已撤销了3763个；各地发现土地违法行为17万多件，立案查处了近13万件，结案12万多件，罚没款超过12亿元，收回土地面积近6000公顷。在此一系列政策的调控下，我国土地买卖纳入拍卖轨道，过去建设用地供应主要以新增建设用地为主、违法占地猖獗等势头得到初步遏制，公开、公平、公正的土地使用制度开始得到初步建立。 第二阶段从2004年下半年到2006年上半年，针对部分行业投资的快速上涨，土地宏观调控侧重于严格耕地资源保护、调整土地供应以及稳定住房价格等方面。由于我国土地资源十分匮乏，再加上经济发展和城市建设的影响，“十五”期间全国耕地面积净减少9240万亩，耕地资源保护形势十分严峻。为此，国土资源管理系统积极参与宏观调控，严把土地尤其是耕地闸门，在2005年有效地遏制了乱占滥用耕地、农用地转用增长过快的势头。考虑到“十一五”期间社会经济发展对建设用地的需求依然旺盛，因此必须长期坚持最严格的土地管理和耕地保护制度，促使土地利用效率不断提高。另外，在此期间由于住房价格的整体飙升，人们普遍关注政府控制土地供给、严格的耕地保护政策以及拆迁难度增大所引起的土地供应不足。在此背景下，一系列关于加大土地供应力度、优化土地供给结构、调整土地供应方式的政策相继出台，别墅类用地遭到了停止供应，高档住房用地供应也得到了严格控制，并且开始着手土地市场信息监测及披露制度等机制建设。虽然如此，由于只偏重控制土地的增量供应，并未对土地的存量进行有效调控，更重要的是缺乏土地收益的合理分配机制及对地方政府土地管理行为的有效约束，导致2006年上半年固定资产投资尤其是房地产固定资产投资仍然在高位运行。 第三阶段从2006年下半年开始一直持续到现在及将来的一段时间内，国家开始从土地利用规划和计划、土地出让、土地审批、土地征用、土地收益分配、土地监管、耕地保护、土地管理责任制度等方面来全方位构建土地调控网，虽然其中部分内容还有待于深入研究，但足以表明中央政府运用土地政策参与国家宏观调控的决心和信心，我国的土地宏观调控体系基本完成了初步构建。其中，关于建立国家土地督察制度有关问题的通知明确了建立网格化垂直管理的土地督察制度，通过赋予地方土地督察部门权力的独立性，从而有力推动地方上落实国家出台的一系列土地政策调控措施。招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范和协议出让国有土地使用权规范提出了建立用地预申请制度；进一步从源头上统一了土地出让程序和标准，明确了相关操作规范。最后，国务院最近又下发了关于加强土地调控有关问题的通知，由于其政策的全面性以及“调标”又“调本”的土地调控特征，在土地政策参与国家调控的道路上具有里程碑的意义，或者可以说是我国土地宏观调控系统建立的一个标志。其中，该通知明确规定了将3国有土地使用权出让总价款全额纳入地方预算，实行“收支两条线”管理，从而拉开了有可能影响房地产调控成败的土地出让金制度改革大幕，使得土地出让金重新纳入到财政预算的规范管理中来，有利于纠正地方在土地开发上的短期行为，使土地出让金的运用更加透明规范，同时有效确保相关利益群体的合法权益。而对于外界广泛争议的工业用地问题，通知也明确规定建立4工业用地出让最低价标准统一公布制度最低价标准不得低于土地取得成本、土地前期开发成本和按规定收取的相关费用之和，工业用地原则上应当招拍挂公开出让。此外，调整责任内容、实行问责制、明确考核依据和调整土地审批方式等完善土地管理责任制度的有关政策也得到了集中体现，其与国土资源部门一直以来强调的健全土地法规机制一道将有力地保障土地宏观调控取得理想的成效。二、近几年我国的土地政策的重点2011年，国土部门提出的工作主题是“保发展、保红线、保民生”， 就是要妥善处理经济发展和粮食安全问题，同时要更好的维护群众利益，要把保护耕地摆在更为突出的位置，突出强调改善耕地质量，为稳定粮食生产奠定坚实的基础；要以保障和改善民生为出发点和落脚点。工业化、城镇化和农业现代化的加速推进，经济社会发展用地需求十分旺盛，但是又要保障粮食安全、坚守18亿亩耕地红线绝对不能逾越，土地管理“两难”局面日益加剧。1、保护耕地 1 保护耕地的由来：上世纪末，美国世界观察研究所所长布朗发表的一篇著名文章，题目就是谁来养活中国。一方面人地矛盾，中国人口增加、消费结构改善，粮食需求将大幅度增加；另一方面耕地危机，中国耕地特别是优质耕地迅速减少。在这“一增一减”情况下，谁来养活中国？（我国承载世界上7%土地养活世界上20%人口）2】土地基本国策立法；在1998年修订的土地管理法中将“十分珍惜和合理利用每寸土地，切实保护耕地是我国的基本国策”这一项土地基本国策以立法形式确认其法律地位，不仅表明土地管理在国家行政管理中的重要地位，而且还表明作为基本国策的土地管理方针具有长期性和稳定性。3】保证耕地总量只能增加不能减少为主要目标。2008年10月，国务院颁布实施的全国土地利用总体规划纲要（20062020年）确立了到2010年和2020年全国耕地保有量为18.18亿亩和18.05亿亩的目标，并将这一指标作为土地利用的约束性调控指标。（保护耕地六项措施：行政、经济、法律） 1.1 用途管制制度 1】定义：土地用途管制制度是指各级政府编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地，土地所有者和使用者应当严格按照国家确定的用途利用土地。土地用途管制制度是我国土地管理制度的核心。国家严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。 2】分级限额审批：根据我国行政区划，规划分为全国、省（自治区、直辖市）、市（地）、县（市）和乡（镇）五级，即五个层次。上下级规划必须紧密衔接，上一级规划是下级规划的依据，并指导下一级规划，下级规划是上级规划的基础和落实。 1.2耕地占补平衡制度 1】定义： “耕地占补平衡”于1999年提出，占用耕地补偿制度是国家实行的一项保护耕地法律制度。它是指非农业建设经批准占用耕地，占用多少，就必须开垦多少与所占用的耕地数量和质量相当的耕地，没有条件开垦或者开垦的耕地不符合要求的，应依法交纳耕地开垦费，专款用于开垦新的耕地。2】法定义务：占用耕地补偿制度是实现耕地占补平衡的一项重要法律措施。耕地占补平衡是占用耕地单位和个人的法定义务。3】实施： 按照“占多少，垦多少”的原则，由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地；没有条件开垦或者开垦的耕地不符合要求的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳耕地开垦费，专款用于开垦新的耕地。 （吴江耕地开垦费13340元/亩，占用基本农田加收40%） 1.3耕地占用税 耕地占用税，占用耕地建房或者从事非农业建设的单位或者个人，依照规定缴纳耕地占用税。耕地占用税以纳税人实际占用的耕地面积为计税依据，按照规定的适用税额一次性征收。占用基本农田的，适用税额应当在规定的当地适用税额的基础上提高50。（吴江耕地占用税26667元/亩） 1.4新增建设用地的土地有偿使用费 新增建设用地的土地有偿使用费，是指国家在新增建设用地中应取得的平均土地纯收益。国务院或省级人民政府在批准农用地转用、征用时，土地有偿使用费由取得新增建设用地的县、市人民政府缴纳，目的是通过各级政府来控制新增建设用地规模。（吴江新增建设用地的土地有偿使用费32000元/亩） 1.5基本农田保护制度 基本农田，是指按照一定时期人口和社会经济发展对农产品的需求，依据土地利用总体规划确定的不得占用的耕地。基本农田是耕地中的精华，对此实施更为严格的保护，必由国务院报批。（一）基本农田保护规划制度。 （二）基本农田保护区制度。三）占用基本农田审批制度。 四）基本农田占补平衡制度。 （五）禁止破坏和闲置、荒芜基本农田制度。 （六）基本农田保护责任制度。 （七）基本农田监督检查制度。 （八）基本农田地力建设和环境保护制度。 2005年全国基本农田保护检查在册的基本农田面积为15.89亿亩，其中耕地1536亿亩，是当年耕地保有量（2005年耕地1 8.31亿亩）的83.59。 1.6、非法占用耕地罪 即违反土地管理法规，非法占用耕地改作他用，数量较大，造成耕地大量毁坏的违法行为。非法占用耕地罪的主体既包括自然人，也包括法人；该罪的主观方面是故意，客观方面表现为非法占用耕地，数量较大，造成大量耕地毁坏的行为；该罪侵犯的客体是国家对土地特别是对耕地进行保护的管理制度。 根据刑法第342条：非法占用耕地罪处5年以下有期徒刑或拘役，并处或单处罚金。 2、坚持节约集约利用土地 徐绍史部长说：“既要保护粮食安全的耕地基础，又要确保经济发展的用地需求。要突破这个两难处境，在节约、集约用地、不占少占耕地的同时，必须节流与开源并举，想方设法增加耕地面积。”促进经济发展方式转变，节约集约用地是关键， 节约集约用地：主要包括了三层含义，一是节约用地，就是各项建设都要尽量节省用地，千方百计地不占或少占耕地；二是集约用地，每宗建设用地必须提高投入产出的强度，提高土地利用的集约化程度；三是通过整合、置换和储备，合理安排土地投放的数量和节奏，改善建设用地结构、布局，挖掘用地潜力，提高土地配置和利用效率。 节流就是坚持节约集约利用土地。我国节约集约用地制度的形成，大致经历了三个阶段：2004年国务院关于深化改革严格土地管理的决定提出“实行强化节约和集约用地政策”；2008年，国务院关于促进节约集约用地的通知指出“切实保护耕地，大力促进节约集约用地”；同年，中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定明确提出实行最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度。 走节约集约用地的路子是破解用地难题、拓展发展空间的根本途径。一要健全和落实资源节约集约利用措施。比如加大新增建设用地取得、使用和保有成本，加快形成节约集约用地倒逼机制。大力推广应用先进节地技术，建设和使用多层标准厂房，鼓励开发利用地下地上空间。充分利用现成的项目、现成的厂房和经过审批的土地招商引资。加快实施城乡建设用地增减挂钩，解决县域经济发展用地需求，弥补用地指标不足。二要建立节约集约用地考核奖惩激励机制。例如积极开展国土资源节约集约模范县（市）创建活动，在全社会营造节约集约用地的良好氛围。健全节约土地标准、评价体系和激励约束机制，把资源节约、综合开发利用等指标纳入政府年度责任目标考核体系。调整工业用地标准，大幅度提高单位建设用地投资强度、单位土地面积产出率，努力实现土地综合利用和收益的最大化。三要切实提高土地利用效率。把深入挖潜、盘活存量，转化低效益土地作为未来发展的根本之路。实行建设项目批后公示、批后监管警示、竣工用地验收等制度，确保建设用地全程监管。建立闲置土地定期清理和查处制度，加大城中村改造和合村并城、空心村整治力度，加快盘活存量土地，达到地尽其用。 3、以土地整治和城乡建设用地增减挂钩为平台，促进城乡统筹发展 开源主要是以城乡建设用地增减挂钩政策为平台，在农村土地整治、集体建设用地流转等领域复垦，开发，增加新增耕地面积，破解土地瓶颈约束，促进城乡统筹发展。 农村土地整治，1】定义：农村土地整治是依法在农村地区对田、水、路、林、村进行综合整治，目的是提高土地的利用率。国土资源部2003年颁布实施了全国土地开发整理规划,确立了新增建设用地土地有偿使用费、耕地开垦费、土地复垦费和土地出让收入用于土地开发部分的专项资金。 2】要建立“政府主导、国土搭台、部门联动、统筹规划、聚合资金、整体推进”的工作机制，实行田、水、路、林、村综合整治，重点开展农田整治，增加耕地数量，提高耕地质量；有条件的地区，对农村散乱、废弃、闲置的宅基地和集体建设用地进行整治。3】农村整理出来的土地，首先要复垦为耕地；其次满足农民建房、村庄基础设施和公共服务配套设施建设；再次留足发展非农产业用地；最后运用城乡建设用地增减挂钩政策，将农村节余的建设用地指标调剂到城镇使用，促进小城镇发展，同时要把获得土地级差收益返回农村用于新农村建设，形成良性循环。4】目标：通过农村土地整治，使城乡土地资源、资产、资本有序流动，使农民居住向中心村镇集中，耕地向适度规模经营集中，产业向园区集中，实现耕地增加、用地节约、布局优化、要素集聚的目标。 推进农村土地整治工作，5】关键是要加强引导，规范推进，尊重农民意愿，惠及农民群众。要防止不顾当地发展条件和客观环境，让农民通通住楼房的现象出现，应保留农耕文化特点和当地民风民俗。要防止农村缺钱、城市缺地，两者一拍即合，大量农村土地继续流向城市。要把农民满意不满意、拥护不拥护、受惠不受惠作为衡量农村土地整治成效的根本标准，做到整治前农民乐意，整治后农民满意，切实让农民得到实惠，真正实现城镇化进程与新农村建设良性互动、统筹城乡发展。 4、加强土地执法监察，严肃查处土地违法违规案件 土地执法监察的目的是实现国家的土地管理职能，保证土地管理法律法规的全面实施。 它包括两层含义：一是对土地行政主管部门是否依法履行职责进行监督检查，对那因施用违法行政行为所造成的损失给予补救和补偿;二是对土地所有者和土地使用者是否依法合理利用土地进行监督检查，预防和制止一切违法占地和侵害土地合法权益的行为发生和查处土地违法行为。法律制裁主要是追究行政责任，包括给予当事人行政处罚或行政处分，将土地犯罪移送有关机关处理等。 土地执法监察的具体内容 1、监督检查土地管理法律、法规的贯彻执行情况; 2、受理对土地违法行为的检举、控告; 3.调查土地违法案件 4.受理不服土地行政处罚决定申请复议的案件 5.指导、监督检查下级土地管理部门的土地监察工作6.协助有关部门调查处理土地行政管理人员在依法执行职务时遭受打击报复的案件 。 我国从2006年开始建立国家土地督察制度，该制度的执行有利于加强土地监管，落实最严格的土地管理制度。全面强化土地督察和执法监察。坚持每季度公开通报和挂牌督办一批违法案件。切实抓紧做好每一年度的土地矿产卫片执法检查和实施问责相关工作，及时发现和报告土地、矿产的违法违规行为。所谓卫片执法检查，就是依据卫片对一个行政区域开展执法检查，通过对卫片所反映的土地利用情况发生变化的地块逐一进行核查，就可以掌握该行政区域的新增建设用地情况，发现和查处违法用地。检查首次由部门行为上升到政府行为，2009年是土地卫片执法检查覆盖全国的第一年，全国31个省（区、市）、2859个县全部包括，也是首次根据检查结果，依据违反土地管理规定行为处分办法（15号令）实施问责；2010年度的卫片执法检查首次实现土地、矿产两个领域全国全覆盖。卫片执法检查的主要任务有两个：第一，严肃查处违法批地、违法供地、违法占地，既查事，又查人；第二，对违法问题严重的县级以上地方人民政府和其他责任部门实施问责。三、吴江现阶段土地管理工作 1、吴江土地概况 全市土地面积1237.44平方公里（其中太湖水域59.94平方公里），根据第二次土地调查数据，我市耕地面积为345185.4亩，园地面积183427.35亩，城镇村及工矿用地面积400349.7亩，交通运输用地84028.05亩，水域及水利设施用地面积780014.6亩，其他土地60226.8亩。（构成比例如图所示）分析：我市水域面积占全市市土地面积的42%我市的城镇化率超过45%（水域面积78万亩，农用地面积58万亩，房屋、交通等面积78万亩）2、近几年吴江在土地管理方面取得的成就第一，积极对上争取，破解发展瓶颈坚持“有限指标保重点，一般项目靠挖潜”的原则，以“争取增量、盘活存量、集约利用、盘活农村建设用地”等为主要措施，积极构建常态化的用地服务保障机制。自“双保工程”开展以来，2009年至2010年报批新增建设用地35个批次5042亩：其中国家计划年度批次3070亩，点供项目指标1595亩，独立项目指标377亩；同时为全市应对金融危机、“扩内需、保增长”提供了有力的资源支撑。2009年以来，我市共申报城乡建设用地增减挂钩项目46个，申报建新区总面积 8213亩：省批复1个，批准建新区1173亩，苏州批复19个，批准建新区6454亩，吴江批复26个，批准建新区1759亩，已批项目进展顺利。按照“企业满意、政府受益、群众认可”的总体要求，着力打造阳光土地市场。认真研究制定每季度的土地出让计划，并及时在媒体上进行公示;适势调整供地速度，严格控制“毛地”出让。2009年和2010年，对房地产开发用地持续、饱和供应，2009年上市49宗土地，地块面积3726亩，成交金额 82.1亿元；2010年上市39宗土地，地块面积2646.5亩，成交金额63.59亿元；其中2009年上市住宅地块面积3336.7亩，成交金额76.6亿元；2010年上市住宅地块面积2045.6亩，成交金额53.29亿元。同时又对南部城区和滨湖新城区域都储备了相当的开发地块，有节奏地拿出不同类型的开发地块投放市场，及时满足市场需求，这一做法也是我市房地产市场一直处在相对稳定状态的根本保证。完善耕地占补平衡制度。我市严格按照国土资源部关于加强耕地占补平衡监督管理的通知的要求，从补充耕地项目入手，在项目实施、备案、核实和补充耕地占补挂钩使用、占补考核等环节上强化监督管理，做到制度健全，责任明确。从2001年以来，我市经批准立项实施的国家投资土地开发整理项目有5个，完成新增耕地15421亩；省投资土地开发整理项目有4个，完成新增耕地1206亩；省以上投资土地开发整理项目4个，新增耕地2872亩；经批准实施的城乡建设用地增减挂钩项目区有6个，增加耕地面积2593亩，建新区占用耕地1241亩，实际新增耕地1351亩。第二，落实最严格的耕地保护制度，层层落实责任，增强保护耕地的法定性和强制性。依据吴江市耕地保护责任目标考核办法，明确各级政府的一把手为保护耕地的第一责任人，市政府和镇政府、市国土局和镇国土分局（所）都签订耕地保护责任状和基本农田保护责任状，明确了耕地保护的责任人、耕地保有量和基本农田保护面积等考核指标。同时，积极健全各项机制，构建共同责任体系，耕地保护工作逐步实现了多家管、大家用的良好局面。第三，完善土地换保障，并接轨城保新机制。在征地安置人员上，我市率先在苏州市实行“土地换保障”的征地补偿安置制度，被征地人员年龄为16周岁以下的，按每人6000元的标准一次性领取生活费，不纳入社会保障。被征地人员16周岁以上（包括16周岁）的，按人均2万元的标准一次性投保（新标准：省人均2.6万元的标准一次性投保，2011-4-1起执行,），女性满55周岁、男性满60周岁到龄每月领取生活保障金。土地补偿费的30%部分可以留被征地的农村集体经济组织，其余部分全额分配给被征地农民。同时市政府还大力推进“城保”扩面工作，加快提升农村居民参保适龄人员参加“城保”的比例。深入推进“土保”人员接轨“城保”。到目前为止，我们吴江从2004年实行“土地换保障”以来，土地换保障人数达18万人，到目前已有6万人“土保”接轨“城保”，有6万人已到年龄开始享受保障待遇。3、当前我市土地利用中存在的主要问题3.1新增城乡建设规划用地指标较紧2010年，省厅下达我市的2010-2020年新增城乡建设用地指标为6762亩，很难满足我市未来几年经济发展的需要。市局向国土资源部、省国土厅反映我市经济发展对土地需求的实际情况，请求上级部门增加允许建设区规划指标。2011年3月份，省厅追加我市允许建设区规划指标5238亩，5月底，省厅考虑到新一轮规划修编中各地规划空间不足，特别是县（市）规划指标尤为紧张的情况，又增加了一部分规划流量指标，共下达我市14133.3亩允许建设区指标。截止目前，我市的允许建设区指标共有26133.3亩，规划空间依然偏紧。3.2经济建设的快速发展，用地供需矛盾越来越突出2006年至今，上级下达给我市的用地计划指标平均每年只有1280亩，从对我市2010年用地指标需求情况分析和对2011年全市用地需求了解看，今年我市用地需求预计仍将近万亩。但国家对新增建设用地量实行严格控制，每年我省下达我市的用地指标有限，即便通过省匹配用地指标和追加指标，我市仍将有大几千亩的指标缺口。同时，随着全市经济社会的快速发展，对用地的需求持续增大，这一矛盾将愈发尖锐。3.3耕地占补平衡内部挖潜越来越困难国家对耕地“占补平衡”有着明确的规定，非农建设占用耕地的，必须补充相同质量和面积的耕地。我市土地未利用率低，可开发利用的后备资源相对较少，宜耕后备资源更少。全市现有后备资源13360亩，主要是内陆滩涂，其中经过简单开发有可能可用于“占补平衡”的为3860亩，其余都是开发难度、开发成本比较高的。这份“家底”远远不能满足我市新一轮发展中的用地需求。随着我市城市化、工业化步伐加快，大量的土地被占用，而我市土地后备资源匮乏，通过土地开发复垦整理产生的耕地占补平衡指标越来越少，内部挖潜越来越困难。截止目前，占补平衡项目库仅余1243亩，耕地占补平衡已超临界位。近几年，主要是依靠购买省内异地指标来解决我市耕地占补需要，随着苏北经济建设的快速发展，土地后备资源逐渐减少，其自身耕地占补平衡的压力不断增大，再要依靠购买异地调剂指标已极为困难。3.4节约集约水平不够，土地利用效率有待提高近年来，我是通过大力推进产业转型升级，加快产业集聚区发展，实施城乡一体化建设，全市节约集约用地机制不断完善，节约集约利用程度明显提升。但是，一些地方和用地单位节约集约的意识尚未真正牢固树立起来，建设项目申报用地仍然存在“宽打宽算”现象，土地闲置或低效利用尚未得到根本遏制。同时，农村居民点普遍存在分散建设、占地面积大、空闲地多的现状，土地利用率较低。3.5违法用地依然存在，耕地保护任务艰巨国家明确提出坚守18亿亩耕地红线，具体到我市，就是要确保全市耕地保有量稳定在54.79万亩，基本农田面积稳定在62.44万亩。近年来，通过土地执法监督机制的不断完善，以及土地卫片执法检查的开展，极大地震慑了违法违纪用地行为。但是，一些地方仍不同程度地出现违法违规用地。这些用地虽然得到了及时查处，但是有的没有拆除复耕到位，这将直接影响我市每年度开展的土地卫片执法检查，并加大了耕地保护的压力。四、解决途经1、向上争取规划：调整土地利用总体规划，使土地利用布局更合理。计划：点供（一亿美元以上项目），独立选址（交通、水利、能源）2、盘活存量2.1建立倒逼机制，推进土地高效利用2.1.1加强批后监管。建设用地项目在报批过程中受规划、立项、环评、用地预审等往往被人为“拔高”，如省里规定各产业集聚区的单位土地面积平均投资强度不得低于280万元/亩，工业用地建筑密度高于40%，容积率大于0.8影响，但建设项目在实际建设中，又人为的低于供地标准，批后监管不到位带有一定的普遍性，也是用地粗放的根本原因。目前，我市初步建立了建设用地项目的验收制度，对于项目建设低于供地标准要求的，坚决不发国有土地使用证，考虑使用土地的合法性，先行发放二年期限的临时土地证，一直要达到供地硬性指标再换发长期证。建立闲置土地定期清理和查处制度，对于批而未供、供而未用的闲置土地和存量低效建设用地进行清理，符合法定收回的要坚决收回，符合企业用地回购的要协商回购，达到地尽其用。2.1.2要提高工业用地准入条件。各地新上工业项目在符合产业集聚区主导产业的原则上必须向产业集聚区集中,特别是要重点加快推进市级产业集聚区内的多层标准厂房建设。将工业项目用地供地面积与企业的注册资本、投资强度、亩均产出挂钩，以提高项目用地投资强度，使供地向用地少、附加值高的项目倾斜。建议各产业聚集区投资强度不得低于400万元/亩，工业用地建筑密度高于60%，容积率大于1.0。对投资额度在亿元以下的工业项目，原则上不再单独供地，可通过购买、租赁等形式入驻产业集聚区标准厂房。2.1.3要对标准厂房建设进一步给予扶持。凡用于建设多层标准厂房的项目用地，优先解决用地指标。专项用于多层标准厂房建设;凡规定应当使用标准厂房的建设项目必须进入标准厂房，严禁单独供地。凡利用新增建设用地进行标准厂房区建设的，按土地开发建设整体方案单独组织建设用地报卷，不受批次数量限制，优先报批。2.1.4加大盘活利用存量建设用地的力度。鼓励和引导城区工矿企业“退城进园”、“退二进三”，鼓励工业企业在现有厂区进行技术改造和产业升级。对现有企业低效厂房要进行综合整治，优化生产线布局，鼓励企业多余厂房和土地依法对外出租。对于经济效益不佳、长期亏损且符合进入标准厂房的企业,原划拨工业用地可以通过政府收购、土地置换等方式盘活。2.1.5积极整合行政机关、事业单位土地资源。对全市行政机关和事业单位办公用房、用地情况开展全面调查，研究制定全市行政机关和事业单位办公用房面积标准以及人均用地标准，腾出或置换多余土地，优先满足社会需求。2.2抓好土地综合整治，破解土地瓶颈约束持续开展土地综合整治从根本上破解土地瓶颈约束。虽然国务院出台的关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点切实做好农村土地整治工作的通知(国发201047号)文件精神，采取坚决措施严防片面追求增加城镇建设用地指标的倾向，坚决制止以各种名义擅自开展土地转换等行为，严禁突破挂钩周转指标，严禁盲目大拆大建和强迫农民住高楼和严禁侵害农民权益。但我们要着力探索符合我市市情的增减挂钩工作思路，建立全市项目区备选库，成熟一个上报一个；建立健全政府推动、国土资源部门搭台、相关部门联运的工作机制。我市农村土地综合整治大有可为。第二次土地调查结果显示，全市村庄占地总面积 16.5 万亩，农村人均占地面积230平方米，大大高于全国150平方米平均水平。全市农村村庄按城镇周边多层楼房、传统的农耕型村庄按集中连排住宅分类进行综合整治，理论上可减少占地5万亩以上。更何况我们在推进城乡一体化进程中农房安置有的采用货币安置和小高层安置。全市城镇化建设需要村庄整治出的耕地作为保障，才可解决规划用地指标不足的矛盾，才能保障占补平衡的需要。把村庄整治工作抓好、抓实、抓出成效，将一部分村庄以增减挂钩方式组织实施，缓解用地紧的矛盾;将一部分村庄按农村土地综合整治项目来实施，用于耕地占补平衡指标使用。对农村宅基地和村庄整理节约的土地首先补充耕地，调剂为建设用地的优先用于农村基础设施建设、公益事业和产业集聚区发展，方便农民就近转移就业，并留足农村经济发展用地。把宅基地换城镇住房、换社保与宅基地的联合整治结合起来，采用城乡建设用地增减挂钩办法，集聚建设用地资源，优化城乡建设用地布局，加快现代新市镇建设和新农村建设。建立城乡统一土地市场。对放弃宅基地进入城镇购买商品房的农户，政府对原住房直接给予货币补贴。置换搬迁安置房的农户，按面积实行房屋补偿，统一规划建设后置换给农户，农户也可以到统一规划的新社区自建，换一个地方。思考1：重庆地票交易模式引发的思考农村宅基地管理直接关系到土地特别是耕地资源的保护与利用，直接关系到农民的生产生活，直接关系到国计民生问题，而现行农村宅基地管理制度中，存在的宅基地无偿、无期限、无流动使用、产权缺失等问题已经成为制约新农村建设的瓶颈。在全面推进城乡一体化，深化农村产权制度改革的大背景下，如何管理好农村宅基地建设、加强对农村宅基地的管理，使宅基地管理逐步走向规范，是当前我们政府的一项意义非常重大的民生工程。从2010年8月开始，作为中国统筹城乡综合配套改革试验区的重庆市以解决农民工城镇户口为突破口，开始全面启动户籍制度改革，为了发现农村土地价值，加大反哺“三农”力度，重庆独创了地票交易模式即用地票流转农村土地，具体做法是：成立农村土地交易所，交易城乡建设用地挂钩指标，农村宅基地及其附属设施用地、乡镇企业用地、农村公共设施和农村公益事业用地等农村集体建设