浅议突发事件应急管理—学年论文.doc

本文档系作者精心整理编辑，实用价值高。绪论二十一世纪以来，全球灾难频发。我国更是一个多灾多难的国家，从2003年的SARS非典到08年年初的雪灾、5.12汶川大地震、甲型H1N1流感再到西南旱灾、玉树大地震。一次次的灾难考验着我国政府对突发事件的应急管理能力。政府作为公权的代表，必须在处理危急事件过程中起主导作用。建立应急型政府，实现政府应急管理的常态化，已成为政府管理社会的一项重要职能。我国是一个自然灾害、公共卫生事件、事故灾难等突发事件多发的国家。每年约有20万人因此死亡，直接经济损失3000亿元。如“非典”、“H1NI”、“汶川大地震”等造成的影响更为深远，损失难以统计。所以我国应急管理体制是否完善直接影响到我国的经济发展。近年来，突发事件频发不断考验着我国政府应急管理能力。面对连续发生的大型公共危机及灾难，中央和各级地方政府采取了众多措施，最终取得了抗灾救灾的胜利。在此过程中，我们不难看出中国政府对突发事件应急管理能力的不断升级，但现有体制在实际运行中还存在很多问题，具体应急管理工作难以落实，因而很大程度影响应急管理工作的成效。健全并完善我国政府急管理体制迫在眉睫。一我国政府应急管理现状（一）我国应急管理概况我国是一个自然灾害、公共卫生事件、事故灾难等突发事件多发的国家。每年约有20万人因此死亡，直接经济损失3000亿元。如“非典”、“H1NI”、“汶川大地震”等造成的影响更为深远，损失难以统计。以2003年SARS危机事件应对为契机，我国已逐步建成了综合性的政府应急管理体制。随着2006年1月8日国务院发布的国家突发公共事件总体应急预案出台，我国应急预案框架体系初步形成。是否已制定应急能力及防灾减灾应急预案，标志着社会、企业、社区、家庭安全文化的基本素质的程度。 应急管理是对突发事件的全过程管理，根据突发事件的预防、预警、发生和善后四个发展阶段，应急管理可分为预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援、事后恢复与重建四个过程。应急管理又是一个动态管理，包括预防、预警、响应和恢复四个阶段，均体现在管理突发事件的各个阶段。应急管理还是个完整的系统工程，可以概括为“一案三制”，即突发事件应急预案，应急机制、体制和法制。现代社会中的突发事件，有着三个明显的特点：一是损失大。突发事件往往不仅造成财产损失，还造成人身损失；不仅造成眼前损失，还造成长远损失。二是影响广。突发事件不仅造成经济影响，还会产生社会影响、政治影响。三是社会关注程度高。随着社会的发展和进步，人民对生命的珍爱、对财产的关注、对行为的预期、对秩序的渴望，比以往任何时候都要高。因而，对政府如何应对突发事件的关注程度相应的也更高。 (二)从汶川大地震看中国应急管理能力我国政府在5.12汶川大地震表现出来的应急管理有以下几个方面值得肯定：1、信息沟通机制渐趋完善社会公众面对重大危机产生的极度恐慌，主要源于获取信息的不足，因此一个具备完善的应急管理机制的政府，在危机发生后，善于利用各种主流媒体，建立公开、顺畅、权威的沟通渠道，及时、全面、准确地发布相关信息，以稳定人们的心理预期，增强政府的凝聚力和公信力。汶川地震发生后，新华社、中央电视台、中央人民广播电台、国家地震局均在第一时间通报了地震消息，各大媒体更以全天直播形式报道灾情和救灾举措，其迅捷、权威的发布时效与发布方式，很好地确保了公众知情权，抑制了谣言和猜疑，缓解了不安定因素，稳定了社会秩序，得到了公众的理解与支持，更显示了政府应对危机的能力和水平。此次信息沟通机制发挥了应急预案中的关键性作用，可称为中国应急管理信息的典范。12、反应快速，体现了政府较强的应急处置能力地震发生后不到一个小时，国务院总理温家宝就登上了前往灾区的飞机。与此同时，中国军队、国家减灾委、国家地震局等纷纷启动应急预案。震后两个半小时，中国地震局抗震救灾指挥部已向灾区派出了30人的现场工作队。从地震发生到信息发布，到启动应急预案，抢险救灾，所有这些工作都在两小时以内启动。这充分说明，中国的应急机制运转越来越灵活和有效，应急机制的制度建设和经验积累已经有了较大提升。3、发挥非政府组织与公众的作用在应急管理中，政府因其地位、职责和手段之所在，必然要扮演主角，起主导作用，但仅有政府的力量是远远不够的，还必须有社会力量的参与和支持，才能成功应对突发公共事件的挑战。在这场历史罕见的灾难面前，中国整个社会和人民都动员起来，产生了强大的凝聚力，令人动容，催人泪下。所有中国人，掀起了募捐的风暴，上到大的企业家、各类明星，下到普普通通的农民和下岗工人，无不慷慨解囊，踊跃奉献，以前所有的各种不满和牢骚都被抛弃到了一边，整个华夏大地此时只有一个声音，那就是“众志成城，抗震救灾”。根据民政部公布的数据，截至5月19日13时，全国共接收国内外社会各界捐赠款物108.34 亿元，其中捐款89.27 亿元，物资折款19.09 亿元。在灾区现场，除人民子弟兵以外，活跃着大批大批的志愿者参与救助工作。在灾难面前，政府和社会各界都紧密地联系在了一起。24、渐趋理性，紧密联系国际社会汶川大地震发生后，世界各国政府和人民向中国政府和人民表达了真诚的关心和无私的援助。中国政府以开放的胸怀，主动接受来自国际社会的各种援助，以最快地速度安排了多国专业救援队伍前往灾区，与中国军民并肩作战。在这场大灾难中，中国与世界的联系更为紧密，充分展示了一个理性的政府面对突发的重大自然灾害时应有的积极心态。在这次抗震救灾工作中，中国政府高效、透明、及时、人性化的应急管理机制赢得了国内外的广泛赞誉，联合国秘书长潘基文也盛赞此次中国“不抛弃，不放弃”式的救灾行动为国际社会救灾提供了一个成功的参考范例。二我国政府应急管理面临的问题（一）缺乏统一的应急管理综合协调机构目前，我国部分经济发达地区的一些城市已设置了专门的应急管理机构，将公共危机应急管理作为政府的一项日常工作来抓，局部的、针对某一方面的应急管理机制正在形成。但广大中小城市和中西部地区，应急管理还远远没有走上制度化、规范化的轨道，特别是在国家层面上，还缺乏一个常设的，具有会商决策功能的应急管理综合协调部门。（二）应急管理法制不健全、不完善我国至今还没有一部统一处置各种灾害及重大事件的紧急状态立法，没有适合于各类灾害和安全生产事故的紧急状态的法律规范，没有以法律、法规的形式明确各级政府、有关部门、工作人员以及社会力量在参与应急治理工作中的职能、权限和义务，也没有形成完善的程序化应急管理模式。如雪灾中一些地方单纯强调局部管理，动辄封闭高速公路，使一些本可以慢速通行地段车辆大量积压，交通堵塞严重，这在一定程度上影响了政府应急管理工作的有效进行，对发挥整体救灾能力有诸多不利和束缚。（三）政府预警能力不强、信息披露机制不科学中不少民众质疑气象部门的预警能力，5月份的汶川大地震相关部门事先也无任何预告。当然，灾害预警能力较弱的一个重要原因是相关技术设备落后。危机预报失准的直接后果就是不能及时引起危机区域民众及相关组织的警觉，导致一些地方政府应急反映滞后，延误危机处置的最佳时机。另外，我国目前的信息披露机制不够科学，缺少统一的信息网络系统。南方雪灾之初，气象部门和救援部门各自为阵，把各自情况逐级上报，等待上级做出决策，这中间浪费太多的时间。应急管理和常态管理的无区别，限制了政府的及时预警，这在不经意间耽误了危机的及时处置。3（四）管理层级太多，基层政府缺少处置危机事件的应有决策权一直以来，我国各级政府沿用的是一种金字塔式的等级森严的层级组织管理体制，权力高度集中在上级政府，上级政府的政策和指示是通过各级政府以及相关部门层层传递，基层的信息也是通过各级政府组织层层上报。这种集权制的官僚组织模式固然有其优点，但当面临公共危机事件时，这种传统的政府组织体制在一定程度上却成为政府危机决策的阻滞因素，因为政府层级过多，权力过于集中，基层政府缺乏决策权，使得很多发生在基层的突发事件不能及时有效应对而扩大变成全局性事件。按照政府管理的分权效率理论，基层政府是绝大多数公共危机的当然主体，通常离公共危机事件最近，到达危及现场最快，避免危机造成损失最小的一级组织，但这一级组织却没有发挥好应有的作用，影响了决策效率。4三政府应急管理能力的提升办法（一）构建全国统一的应急管理部门目前，我国国务院虽设有应急管理办公室，多数地方应急管理组织一般为临时组建，受当地政府领导。面对大面积、交叉型、高破坏性的突发性公共危机事件时，现有的这种机构无力承担领导全局的重任。因此，根据当前实际，首先应构建国家、省、市、县四级应急管理机构，使之具有跨部门、统一的应急管理综合协调的权力和职能，主持和处理不同级次的应急管理工作，便于在出现大型危机时的应急联动，形成条块结合，以块为主的管理机制，并将常态管理与应急管理相结合，更好地从类别管理、部门管理转向全面整合的应急管理，不断提高各级政府全面应对突发事件的联动能力和快速反应能力。其次，国家应通过立法赋予各级应急管理部门应有的职责和权限，使应急管理部门有法可依，使其协调各种参与危机治理力量的关系更具有可操作性，从而保证应急管理的顺利进行。（二）增强政府预警能力和危机意识第一，针对我国灾害预警能力低、预警设备较差、技术较落后的状况，政府要加大建设灾害预警系统的投资，更新设备，对可能出现的灾害尽早提供预报，及时提醒民众及相关组织做好防灾抗灾的准备，最大程度的减少灾害所造成的损失。第二，要建立科学的信息披露制度，借助统一的信息系统，以务实的态度及时向社会公布相关信息，以实现应急管理各参与力量的信息共享，及时开展应急协调和管理。我国政府对西藏藏独分子的骚乱活动、以及汶川地震信息的披露，既很好地维护了公民的知情权，也提高了政府的公信力，并受到了国际舆论的赞扬。汶川救灾期间相关部门就及时预警了多次余震和天气情况，对治理堰塞湖、减少地震损失有不可否认的作用。第三，要对政府部门及全体工作人员开展危机教育，培养危机意识。特别是对危机处理机构及人员，要根据所要防范的突发事件的性质和内容，定期地有针对性地开设各种培训班，培训相关知识和技能，提高危机事前决策的民主化、科学化水平，并具备应急防范及处置的能力。（三）大力发展民间非政府自助组织在我国，一个健全的危机应对体系，应由国家机构为主导，以地方政府力量为主体，以社会非政府组织为辅助的几个部分组成。我国政府在危机处理中表现出强大的组织力和控制力，而社会自助力量却显得分散而弱小，但在参与灾害性事故的应急处置中，社会力量的参与程度是衡量一个国家或地区在事故处置方面社会化程度高低的一个标尺。因此，在当前灾害事故频发的情势下，大力发展民间非政府自助组织，并在应急机构中增设专门部门对其进行管理，在政府的引导下，由各级应急机构组织紧急响应者、自愿者组织、非政府组织积极投入救灾之中，可弥补政府应对危机抓大放小的不足。汶川抗震救灾中许多自愿者开展的心理辅导、伤员护理、寻找受灾者亲人的活动，就起到了很好的作用。同时要加强公民参与的制度化建设，并以法律的形式对危机治理中公民参与的内容、方式、途径作出明确规定，使公民参与制度化、规范化。这有助于树立公民高度的主人翁责任意识，提高民众的爱国热情，增强民众的自豪感和民族的凝聚力，更有利于实现政府、社会力量对公共事务的共治，减低政府应急治理的成本。（四）确保政府应急管理的信息公开1、政府应急管理的信息公开意义国家突发公共事件总体应急预案则明确规定：“突发公共事件的信息发布应当及时、准确、客观、全面”，“信息发布形式主要包括授权发布、散发新闻稿、组织报道、接受记者采访、举行新闻发布会等。”在20022003 年抗击“非典”的斗争中，前期工作由于信息统计不准确、发布不及时而导致疫情扩散、公众一片恐慌，引起海外传媒与民众对中国政府封锁信息的不满与指责；后期工作由于勇于承认失误，快速、准确地公布疫情信息而得到了国际社会的谅解、合作，很快挽回了国家声誉，最后取得抗疫成功。这一事例从正反两面凸显了我国在应对突发事件时信息处理方面存在的问题和实行信息公开的重要性和必要性。政府应急管理的信息公开的意义主要有以下几点：（1）、突发公共事件初期信息公开能够尽快争取公众的支持和避免事态恶化突发公共事件初期信息公开能让公众及时了解突发事件的真相， 能帮助人们了解和判断该事件将给社会和个人带来哪些不利的影响， 能让公众及时知晓政府的态度和采取的应急措施，从而降低社会公众的心理恐慌度，使人们积极行动起来，对政府的工作给予支持和配合，避免事态的恶化。当今全球化和信息化的时代，这种通过信息控制来处理问题的方式已经越来越弊大于利，结果甚至会欲盖弥彰。其严重后果就是政府公共行政信息的失语或者弄虚作假， 使得危机中的公众因不满意政府在公共信息发布上的“造假”行为和“保密”行为而宁愿相信传闻和流言。（2）、突发公共事件应急处理过程中信息公开有助于恢复政府公信力和建立起政府与公众的良好互动关系信息公开伴随着整个突发公共事件的处理过程。由于突发公共事件的突发性、紧急性和现场情况的混乱等，有可能导致政府最初发布的信息不完整、不准确，从而招致公众对政府的不满和不信任。因此政府需要在随后的时间里尽快核实情况，发布完整准确及时的信息。另外，政府在处理突发公共事件过程中把应对事件的方案和措施以及需要公众配合的防范措施告知公众，能让公众做到心底有数，使公众在知晓信息的情况下，能有效地参与突发公共事件的防范与控制，并对政府应急管理行为进行监督，从而建立起政府与公众间的良好互动关系，这有利于快速顺畅地解决危机事件。5结论 二十一世纪是全球性灾难频发的年代，我国更是一个自然灾害、公共卫生事件、事故灾难等突发事件多发的国家。政府对突发事件的应急管理能力直接影响到我国的经济发展与社会稳定。政府应加强对突发事件的应急管理能力，制定相应的应急管理法规，全国范围统一建立常设应急管理部门机构；增强政府预警能力和危机意识；突发事件发生后，政府在紧张处理事故的同时还应该确保应急管理的信息公开，让全国人民了解灾难处理现场的发展，消除人民群众心中的恐慌；发展民间非政府自助组织，做到全民互救。