赴法国、德国司法考察报告.doc

赴法国、德国司法考察报告 赴法国、德国司法考察报告 年1月北京市海淀区人民检察院以纪检组长袁春桔为团长一行8人组成司法考察团对法国、德国等欧洲国家进行了为期12天的考察访问考察团先后拜访了法国司法部、德国科布伦茨州法院检察院等单位通过与其法官、检察官、行政官员进行座谈、参观等活动形式对法、德两国的司法制度进行了学术考察对其检察制度特别是检察机关的体系设置、基本职能、检察官的选拔任免以及司法保障制度等进行了比较全面和深入的了解本次考察访问活动增进了我院与法、德两国相关机构及检察系统的联系与交流使我们增长了知识、开阔了视野、启发了思维促使我们在比较中认清了本国和他国司法制度、检察制度之长短可谓是收获颇丰现就考察情况总结报告如下： 一、法、德两国检察制度的主要特点 检察机关是法国和德国司法组织的重要组成部分在国家法律生活中扮演着重要角色两国检察院均附设在法院系统内按照法院的级别分为若干等级如法国有最高法院检察院、上诉法院检察院、初级法院检察院等德国有联邦法院检察院、州法院检察院、地方法院检察院等检察院的管辖范围取决于其所配合工作的法院的管辖范围两国检察制度的主要特点是： （一）检察机关的职权范围较广且呈进一步扩展趋势 法国检察机关的职权较多主要有：1、对刑事案件进行侦查、起诉并且有终止追究刑事责任的权力检察官指挥司法警察进行初步调查并且决定是否移送预审法官进行侦查法国实行职权主义的刑事诉讼采取以公诉为主自诉例外的诉讼原则除少数轻微刑事案件允许被害人提起自诉外其余的均由检察机关以国家的名义提起公诉2、出庭公诉监督审判活动在审判过程中检察官可以传唤证人调取证据有权直接对被告人、证人提出任何问题；有权对证人证言失实和适用法律不当的判决提出上诉、申请复审或者对某些违背法律的判决宣布无效法国检察官还执行某些司法监督职能如：有权审查初级法院的案件、参加解决各种法律问题的会议、对法官进行考核和监督发现问题记入考勤簿并向司法部长报告3、监督判决的执行并且可以直接要求警察协助对无法执行的判决可以要求停止执行4、以国家利益代表的身份参与民事诉讼对于法院受理的民事案件检察官可以调阅其卷宗可以书面形式向法院提出意见也可以附属当事人的身份参与民事诉讼此外检察机关还对经纪人、公诉人、律师等职业人员以及户籍管理等人员的活动予以法律监督 在与法国检察官的座谈中我们了解到法国检察官在司法活动中特别是在刑事司法活动中占有十分重要的地位是唯一介入全部司法程序的司法官员随着时代的发展检察机关在刑事诉讼中的职权进一步扩大主要表现为检察官决定不起诉的范围扩大拥有越来越多的刑罚权在当事人承认有罪且所犯罪行可能判五年以下有期徒刑时检察官可与被告人协商对其的惩罚但对可能判处五年以上有期徒刑的犯罪则不能协商；检察官可以选择让被告人做公益劳动作为替代性刑罚如被告人同意检察官提出书面意见由法官决定在司法档案上予以记录法国的这一做法比英美国家的辩诉交易更进一步其实质是一种新的审判方式和刑罚执行方式此外法国检察机关的职能还从诉讼领域扩展到社会事务的其它方面如城市安全问题政府在制定相关政策时经常吸收检察官参加检察官除了办案还经常向有关方面提供法律咨询与有关部门签订预防犯罪、社会安全保卫等方面的协议 德国检察机关在刑事诉讼方面的职权主要有：1、负责对刑事犯罪和违法行为进行侦查有权指挥司法警察；2、决定是否提起公诉；3、在法庭审理阶段担任国家公诉人同时监督审判程序是否合法；4、在认为必要时提出抗诉；5、对刑罚的执行进行监督因德国实行起诉法定主义因此只有检察院才有权提起诉讼其检察机关代表国家和政府利益不仅有权提起公诉参与诉讼全过程包括负责刑罚的执行而且有责任保证刑事诉讼程序的正确性和合法性在参与民事诉讼方面德国联邦最高检察官作为联邦公共利益的代表人有权对婚姻无效、雇佣劳动、宣告失踪人死亡等权利纠纷案件以及生产企业疏忽造成的重大环境污染案件、重大侵犯消费者权益案件等涉及国家和社会公众利益的重大民事案件提起诉讼、参加诉讼并对不符合法律的判决提出抗诉 （二）检察官依法独立行使职权同时接受并服从其上级的领导 法、德两国检察机关虽然都附设在法院系统内但检察官和法官是两个相对独立的系列检察官是司法部的代表接受司法部长的指挥和领导如法国法律规定最高法院检察院总检察长处于独立的法律地位他不从属于司法部长他与最高法院院长同为国家最高司法官是国家司法的总代表其主要职责是对国家整体执法活动进行监督检察官承办案件时享有独立的公开指示权、表明个人态度权和拒绝停止追究指令权 在法、德两国下级检察官必须服从上级检察官的命令全国各级检察官必须服从总检察长的命令总检察长必须服从司法部长这一点使检察官的身份更类似行政官员但是检察官也有一定的独立性一般工作不用向上级请示汇报除非案件十分疑难复杂以至于超出了自己的能力两国检察官与法官的最大区别在于检察长能指挥检察官做而法院院长不能要求法官判两国的司法部只负责司法政策的制定和司法人员的行政管理一般不过问具体案件与此同时作为政府的代表为了保证国家司法政策的执行遇有重要情况和重大事项检察官都应及时向司法部长报告此外为了保证执法上的总体平衡司法部长对个别特殊情况也作一些具体指示如发现检察官对罪该起诉而没有起诉的他可以指示检察官起诉；但凡属检察官决定起诉的案件他不能指示检察官不起诉 两国检察机构上下级之间的关系是领导关系上级可以向下级发布有约束力的指示如接收案件或指定移送案件在德国由于实行联邦制所以州检察机构不受联邦检察机构的直接领导他们之间的关系体现为协调关系法国国家上诉法院检察院作为基层法院检察院的上级也是在基层法院检察院与中央司法机关之间起一种纽带和桥梁作用以保证国家司法政策的统一正确实施（三）检察官领导司法警察进行侦查活动并在刑事诉讼侦查阶段监督司法警察的行为 无论是法国还是德国检察院和警察机关都是两个相互独立的机构但在违法犯罪案件的侦查中两者配合得十分密切实行“检警一体化”的侦查模式由检察官控制并指挥警方的侦查活动在法国检察官有权指挥所在法院辖区范围内的司法警察或司法警官的一切活动诸如要求他们按照检察官指定的方式、地点和期限检查被追诉人的身份等等检察官享有法律授予司法警官的一切权力和特权在刑事诉讼侦查阶段检察官还有权监督司法警察和司法警官的行为如果司法警察和司法警官在侦查过程中有不当或违法行为除各级监督者进行的内部纪律检查并给予纪律处分如批评或短期停职外总检察长有权对其实施纪律处分；情节严重的检察官可以对其提起公诉追究刑事责任 在德国检察官被称作“司法界的国王”警察在侦查中扮演着检察官助手的角色检察官有权要求警察对某起违法犯罪事件进行侦查同时作为侦查工作的主体监督警察的侦查活动是否符合法治原则检察官对违法犯罪行为也可以直接进行侦查对嫌疑人进行逮捕和搜查对证人进行保护和传唤其在侦查中具有非常广泛的权力并有权要求警察对其侦查活动进行配合从德国刑事诉讼法的规定与理论角度来看德国检察官虽然享有侦查权但是由于缺乏足够的人员、专门的侦查设备和技术除某些特别重大的案件以外检察官自己很少直接进行侦查往往委托或授权警察进行大部分侦查工作司法实践中公众主要向警察报案警察接受报案后通常会立即通知检察官该案件的存在通知的形式可以是电话、电子邮件或者传真的方式进行如果不涉及有关强制措施的令状申请问题检察官一般不会干涉警察的调查活动直至侦查结束警察才将案件移送给检察官警察不具有终结侦查的权力 法国检察官与德国检察官在侦查中的权限有所不同的是当检察官将案件侦查终结决定起诉时必须将案件交付预审法官进行预审预审法官制度是法国的司法传统之一预审法官只能在收到检察官的起诉书或者民事原告人的申诉书后方得进行侦查预审法官亲临犯罪现场时检察官和司法警官即卸去职责由预审法官负责完成侦查行动预审法官也可以指派司法警官进行侦查侦查终结后预审法官应将侦查材料移交检察官使用在预审过程中检察官可以要求预审法官进行一切他认为有助于查明案件真相的行动；对于预审法官在预审活动中所采取的搜查、扣押、讯问签发逮捕证等所有行为他们都有权进行法律监督而德国刑事诉讼则没有这一环节 （四）检察官的选任、晋升程序严格检察队伍素质较高 法国和德国在选任检察官方面有三个特点：1、对担任检察官的条件要求较高法国检察官的任职条件是在大学学习四年毕业后通过国家司法官考试再到西部波耳多市所在的国家司法官学院学习两年半经过实习办案考试合格后其中优秀的才有资格担任检察官或是法官德国法律对所有司法职业人员的职业资格考试要求相同即必须通过两次国家考试第一次考试是在大学法律专业毕业之后；第二次考试是在法院、检察院、律师事务所或政府部门实践至少两年之后只有通过以上两次国家考试才有资格担任法官或检察官在德国由于担任检察官与担任法官的司法资格相同因此检察院和法院之间的人员流动也比较频繁无论是联邦还是洲均鼓励这种身份的转变以防止司法人员的业务素质过于单一2、选任检察官的程序极为严格其一是任命的主体地位要求很高德国的联邦检察官以及法国的全部检察官均是由总统任命的其二是程序严格在德国联邦检察官和州检察官的任命权限分别归属于联邦和州两级联邦检察官分为联邦总检察长、联邦检察官、高级检察官三个等级联邦总检察长和联邦检察官的任命须经过四道程序：经联邦司法部长提名并向联邦总理建议总理同意后提交上议院讨论通过最后由联邦总统批准高级检察官则可不经议会讨论程序由司法部长提名经总理同意后即可直接报联邦总统任命各州的检察官均由州检察院检察长提名报州司法部长任命3、实行遴选制度在法国除了通过经常性司法官考试进入司法官队伍之外法律还规定了通过直接遴选进入司法官队伍的渠道根据规定以下三类人可以直接遴选为司法官（指普通法院系统的司法官包括法官和检察官）：一是在经济或社会司法领域已经从事过4年司法工作的法律专家；二是法学博士他们需同时持有其博士学位专业以外学科的高等文凭；三是领取国家津贴的法律专业教员和研究人员这些人需从事该工作3年以上并持有在高等院校法律专业任教的高级职称证书年5月30日组织法为领取国家津贴者下了一个更广泛的定义即“在公立高等院校法律专业从事教学和科研职业的人员”在德国实行的是上级检察院检察官从下级检察院检察官中遴选的制度以保证上级检察院检察官具备较高素质新任检察官必须先在市检察院工作经过一段时间后才可以选拔到州检察院任职 德国的检察官晋升职务需要经过考试和竞争由司法部决定而不是由检察长决定晋升为高级检察官需要司法部的官员进行考察高级检察官与普通检察官的比例约为1：9一般需要任普通检察官达到一定年限才可以竞争高级检察官为了保障检察官享有公平晋升的权利检察长、主任检察官职位出现空缺以后实行公开选拔在州司法部公报上公布职位和录用条件填补空缺职位的检察官人选不限于出现职位空缺的检察院的检察官下一级职务的检察官均有机会通常情况下本州内所有的检察院都会有人申请参加竞争在晋升时参加竞争的检察官的考试成绩、学历水平、日常工作评定等都是重要的依据如果检察官表现特别突出也会破格晋升但有一年的试用期市检察院的检察官晋升职务之前必须到州检察院实习半年接受考察合格的才能晋升为了确保检察官晋升的公正性德国法律规定司法部公布初步结果以后每个报名者都有权提出异议主张自己更能胜任这一职位这样一个职位可能会长期空缺选拔过程一般会持续个月到一年左右由于选拔严格所需时间长也使得检察官的平均年龄偏高一般要到岁左右才能胜任主任检察官负责一个业务部门的工作 法国的各个法院一旦出现法官、检察官职位空缺亦采取公开的方式由符合任职条件的人员进行竞争年5月30日法律还专门规定了法官晋升流程的限制：一是任何法官在他工作5年以上的法院都不得晋升为一级法官但最高法院除外二是任何法官都不能被任命为其工作的大审法院的院长但是如果法官填补的职位相当于提升为上一等级的职务可以作为例外三是如果没有在一个等级从事过两种工作任何法官都不得任命为上一等级的职务如果法官从事的是审判职务他应当在两个不同的法院任职不过最高法院的法官可以免除这些条件的限制四是任何法官如果他不是一级法官或者任最高法院法官之后没有任过其他法院一级法官的职务都不得被任命为最高法院特级法官的职务法国对检察官的任命基本适用对法官的任命规则但有两点区别一是最高司法会议可以对一级和二级检察官提出任命意见但该意见对政府没有约束力二是特级检察官可以根据最高司法会议的意见任命但对最重要的职位如最高法院的检察长和巴黎法院的检察长则由部长会议决定任命不必征求最高司法会议的意见 （五）检察官的社会地位较高保障制度有力 在法国和德国检察官享有近似于法官的身份、经济和特权保障俗称检察官为“站着的法官”因为法庭上检察官发言时是站着的而真正的法官被称为“坐着的法官” 法、德两国检察官的工资待遇均高于同级政府公务员的工资标准与法官工资水平一致对此德国同行的解释是：和其他公务员相比法律部门公职人员所受的教育较高准入条件严格因此在整个政府部门中法律部门公职人员的工资标准也较高德国检察官的工资完全按照职位和年龄来确定检察官工资大致分为基础工资、年龄工资、职务工资几个部分每两年晋升一次德国没有为检察官设置等级无论是在州检察院还是市检察院处于同一职务层次上的检察官的基础工资和职务工资都是一样的如果检察官年龄相同州检察院的普通检察官、主任检察官和市检察院的普通检察官、主任检察官的工资收入相同但是由于年龄工资占有较大比重低一级职位上年长的人的工资可能比上一级职位上的年轻人的工资高据介绍在法国一个刚刚任职的检察官月薪二万法郎一般检察官到退休时月薪可达四万法郎；他们夜间和周末加班均有奖金奖金相当于薪金的40 法国规定检察官的退休年龄为65岁而普通公务员的退休年龄为60岁德国的检察官一旦任命是终身制非因法定事由、经法律程序不被免职检察官退休适用公务员退休的一般规定和其他公务员一样无论男女其法定退休年龄都是岁大多数检察官通常在岁退休从而结束其职业生涯但由于工作的特殊需求可以推迟退休推迟退休不得超过岁检察官退休以后不再保留职务享受公务员退休工资（约占原工资的左右）退休的检察官、法官可以不经过考试直接从事律师工作 （六）实行预备司法官培训制度并重视在职检察官的业务培训 在法国通过司法官考试的预备司法官（也叫司法进修生）需继续接受一段时间的培训考试合格后才能进入司法官队伍法国国家司法官学院是唯一一所培养司法官的专门学校预备司法官的培训时间原规定为24个月现已延长至31个月录取的预备司法官应进行宣誓并作出从事10年以上司法官职业的保证培训期间他们可以参加法官的庭审检察官的公务活动；作为编外成员参加民事和轻罪审判活动宣读公诉状和裁判文书参加会议并发表意见；可以参加重罪法庭的合议不过没有权利发表意见他们也可以在律师事务所进行实习培训结束时通过结业考试的学校按成绩排出名次供他们选择职位时使用各地司法官职位空缺统一登记列表按表分配工作程序完全透明由成绩好的预备司法官先行挑选成绩差的随后挑选这种做法较好地避免了分配工作时容易产生的矛盾法国的司法官培训制度注重面向用人单位服务司法实践从司法官学院培训出来的预备司法官均是实用型人才是完全具备司法官素质的合格人才一旦分配到法院、检察院便立即可以独挡一面开展工作 为了保证法官、检察官的执法水平适应形势发展的需要法、德两国都很重视司法人员的在职业务培训法国所有的法官、检察官每年都要接受一次业务培训他们每次升职之前也都必须经过相应的业务培训国家一有新的法规出台所有法官、检察官都必须学习领会在德国成为检察官以后培训的主要内容是司法辅助知识如经济、金融知识培训由民间机构组织如检察官学会每年会组织一至两个月的专题学习检察官可以向司法局申请参加得到同意后学习费用由政府负担 （七）注重检察机构的独立性由国家财政统一拨付司法经费 为了维护司法的统一性和公正性法、德两国在司法经费方面采取中央集权的方式检察官履行职责所需经费由国家财政统一制定、拨付逐级下发到每个地区法院检察院故各级各类检察院检察官除了依法办好案件维护国家、公众和当事人的合法权益毋须再去考虑本部门或本人的其他利益亦不必为办案、开会、公务接待等费用问题耗费精力 （八）对检察官行使权力的制约、监督机制较为完备 为了防止检察权的滥用近年来法国、德国在扩大检察机关的职权和增强其独立性的同时采取了以下措施加强对检察权行使的制约和监督机制： 第一通过诉讼程序本身加强对检察权行使的制约如德国的强行起诉程序法律规定当检举人接到检察官终止诉讼的决定时如果他同时是被害人则他有权在两周之内向该检察官的上级检察官（通常是州检察官）提出申诉上级检察官审查后可以决定继续开始诉讼程序也可以维持终止诉讼的决定对于后者检举人可以在一个月之内向州高级法院申请作出强行起诉决定州高级法院可以驳回申请也可以决定提起公诉当作出提起公诉的决定时检察官必须执行该决定正式提起公诉但在进一步的诉讼中检察官仍然可以坚持自己的主张甚至可以建议法院作出无罪的判决 第二加强对检察官违法失职行为的惩戒法、德两国都有严格的检察官惩戒制度在德国如果有针对检察官的投诉司法部会转到州检察院调查处理如果被投诉的是检察院的高级官员则由司法部任命官员进行调查另外检察机构内部也设有纪律委员会通过专门的纪律诉讼程序对检察官的执法行为进行监督对违规行为进行惩罚必要时召开有司法议员、检察机构和法院的代表参加的表决会罢免检察官处罚过程往往是由检察长任命一个独立调查员进行调查搜集证据调查属实后报告检察长作出处罚决定告知人事部门并报司法部确认批准记录归档处罚的类型大致有：写检查、罚款、减工资、调低岗位级别、调离现有岗位等如果被处罚的人有异议可以向法院起诉由司法部任命一个法官来进行独立调查经过行政法庭下设的纪律法庭审理作出最终判决检察官发生的犯罪同样由刑事法庭审判如被判刑一年以上就不能再做公务员判刑一年以下的由司法部门决定是否继续担任职务在法国对检察官的纪律处罚由司法部实施根据1958年12月22日条例第45条规定其司法官纪律处罚的种类包括：斥责并记入档案；调动工作岗位；撤销部分职能；降低级别；暂时解除职务一年全部或部分取消待遇（由年5月30日组织法增加）；降职；如果司法官没有退休保险的话通过退休或辞职结束职务；罢免取消或不取消享受退休保险的权利在上述列举的纪律追究之外司法调查局长、检察院检察长以及行政管理中心主任还可给予口头警告处分从上面的介绍可以看出法国年5月30日的法律又增加了纪律处罚的种类其充分说明法国对违纪司法官的处理是相当严厉的也是不断加强的为了保证纪律处罚的透明性法国对司法官的纪律处罚听证会一般公开举行处理决定也公开宣告其保持严厉的纪律制度对于保证司法官正确行使权力起到了一定的促进作用 二、感想与启示 （一）法、德两国检察机关的领导体制以及司法保障制度值得我国检察制度改革予以借鉴为了便于高效地行使检察权法、德两国的检察机关均实行垂直领导即下级检察机关除受上级和最高检察机关的领导外不受地方权力机关和政府的领导在司法经费保障方面两国均采取中央集权的方式由中央统一制定、拨付我国检察机关实行的是双重领导制即地方各级检察机关既要受上级和最高检察机关的领导又要受同级国家权力机关的领导和监督在司法经费上则完全依赖地方财政予以维持从理论上讲我国的这种体制既可维护法制的统一又可发挥地方的积极性应是一种合理的选择但从实际运作来看这种“双头马车式”领导体制对检察机关依法独立行使职权不无阻碍尤其在地方各级检察机关因其人财物由地方人大和政府管理并且权力机关还有权决定某些案件这样所谓“检察机关依法独立行使职权”必然会受干扰或影响导致地方、部门保护主义和不良利益驱动由此建议参照我国工商、技术监督部门管理体制改革经验在省级以下检察机关实行垂直领导制；同时进一步完善我国的司法保障制度实行人员编制与经费相挂钩的模式克服司法地方化的趋势为司法公正的实现创造更为良好的社会环境 （二）英美法系和大陆法系的刑事司法制度各有利弊我国的刑事诉讼模式改革应结合国情科学地取长补短公正和效率是世界各国司法机关的共同追求但在追求的内容和方式上大陆法系国家与英美法系国家差别较大法、德等大陆法系国家更注重对实体公正的追求注重社会公共秩序的维护以法国为例对无罪判决如果检察官认为有罪可以提出上诉；而英国则是不允许的因为这侵犯了一事不再理原则对于轻罪和违警罪法国采取书面证据为主口头证据居次原则法庭很少让证人出庭作证；而在英国无论重罪、轻罪证人都得出庭作证在庭审方式上法国和德国在开庭之前法官一般都要对检察官提交的案件材料进行审查如果法官、检察官对案件的意见不一致法国可以将案件提交上诉法院进行协调处理；德国法官可以拒审待检察官重新收集证据材料后再送由三名法官组成的审判庭进行审理因此法官通过案件的预审缩短了办案时限提高了办案效率但这种阅卷制度所带来的一个巨大缺陷在于容易造成法官先入为主过多地受卷宗内容的影响而英美法系国家在正式开庭之前法官如果审查材料则被认为是有违客观、公正和超脱的审判原则因此其往往以牺牲效率来追求程序上的公正由上可见我国正在进行的刑事诉讼模式改革既不能片面强调与英美法系的庭审方式接轨也不能完全照搬法国、德国等大陆法系模式应结合国情科学地借鉴吸收双方的优点和长处建立有中国特色的刑事司法制度 （三）我国检察机关在民事、行政诉讼中的职权范围需进一步扩展检察机关参与民事、行政诉讼活动在当今已成为世界通例法国是最早以法律规定检察机关参加民事诉讼职权的国家当公法秩序受到损害时检察官有权为维护公法秩序提起民事诉讼实践中检察官或作为主要当事人主动提起民事诉讼或作为联合当事人积极参加各种民事诉讼在德国虽然检察机关参与民事诉讼的范围并不宽但其确定了检察官作为公共利益代表人参加诉讼的制度检察机关在确认婚姻无效、宣告失踪人死亡等案件的诉讼以及涉及国家和社会公众利益的重大民事案件中也享有广泛权力比较而言我国检察机关在民事、行政诉讼中的职权范围要窄得多根据法律规定检察机关仅有权在生效的民事、行政判决或裁定确有错误的情况下提起抗诉鉴于各国法律已普遍认可当国家和社会公众利益受到重大损失而无人起诉时赋予检察机关起诉权的做法因此这也应当成为我国司法体制改革的一项内容（未完待续） （接上文） （四）法国的司法官考试制度对于我国司法考试制度具有借鉴和学习意义法国司法官会考与我国司法考试相比具有以下两个特点：一是司法官考试与律师考试分别进行没有全国统一的司法考试司法官会考通过后被录取为司法进修生（即预备司法官）而我国采取的是统一司法考试的形式考试通过后同时具有从事法官、检察官、律师工作的资格二是法国司法