政府投资与评价(大纲)2.doc

政府投资与评价 教学大纲第一章、政府投资概论教学目的：要求学生在理解政府与市场关系的基础上，了解政府投资的含义与范围，掌握政府投资的原则及方式研究对象重点与难点：政府投资的范围与方式第一节 政府投资含义与特点一、政府投资的含义在任何社会中，社会总投资都是由政府投资和非政府投资两大部分构成的。政府投资是指政府为了实现其职能，满足社会公共需要，实现经济和社会发展战略，投入资金用以转化为实物资产的行为和过程。二、政府投资的特点（一）政府投资项目大多数集中在为社会发展服务，非盈利的公益性项目。（二）超大型政府投资项目比一般项目投资大、风险大、影响面大。（三）政府投资项目具有比一般项目更严格的管理程序。第二节、政府投资的原则一般而言，在市场经济条件下，政府投资选择必须遵循以下几个原则：一、弥补市场失效的原则二、维护市场配置功能的原则三、调节国民经济运行的原则第三节、政府投资的范围一、社会公益性、公共服务领域1、公检法司、政权机构、国防2、科教文卫3、社会保障、社会福利4、社会稳定发展二、基础性投资领域1、农林牧渔水利气象等基础设施2、能源、交通运输、邮电通信、地质勘探3、支柱产业、高新技术产业。问题：合理划分中央和地方政府投资范围。第四节、政府投资管理模式一、我国政府投资管理方式目前，我国政府投资工程管理方式主要包括下列几种：（一）建设指挥部型。（二）项目法人制型。（三）事业单位型。（四）企业法人型。（五）政府部门型。二、政府投资管理方式的弊端我国政府投资项目管理方式由于是由过去计划经济体制发展下来的，虽然随着改革的发展有很大的改进，但仍然存在很多弊端：（一）专业知识缺乏，工程隐忧多多。（二）机构设置重复，浪费现象严重。（三）资源使用分散，重点项目资金得不到保障。（四）政府投资项目超概算层出不穷。（五）缺乏有效的后评价体制。三、现代项目管理方式现代项目管理方法是近年来发展起来的一个管理学科的新领域，是在总结了各种各样项目管理的一般规律的基础上建立起来的一套管理理论和方法，适用于现代社会各行各业的各种项目的管理。第五节、政府投资具体方式一、我国政府投资方式分类（一）投资拨款（二）资本注入（三）投资补助（四）贷款贴息（五）债权投入（六）税收投入二、政府投资拨款方式（一）方式形式：投资拨款，土地划拨，资产划拨（二）特点：直接投资，无偿投入（三）适应范围：社会效益显著，外部性强无收费机制、无资金流入的项目是市场失效而政府有效的部分。如义务教育、敞开式道路、卫生防疫等等（四）投资目标：实现社会效益最大化为目标与宗旨弥补市场失灵的缺陷、实现公平的资源配置、稳定经济三大功能（五）投资原则：必保来源、基础层次、优先安排、不可替代三、资本金注入方式（一）方式形式：投资资本、土地入股、资产入股（二）特点：属于直接投资、有偿投入（三）适应范围：主要限于准公共物品领域，具有明显外部性、自然垄断性、排他性的基础领域、收费公路、非营利医院、电信、政策性金融机构等等，兼有社会效益与不明显的经济效益（四）投资目标：改善财务结构、保持必要控制力、放大社会投资三大功能（五）投资原则：关键性领域、滚动不分红四、政府政策性融资方式（一）方式形式：贴息、担保、政策性贷款等等（二）特点：属于间接投资、无偿投入（三）适应范围：主要限于私人物品领域，具有明显的竞争性（四）投资目标：放大竞争性领域的投资效益、间接实现国家产业政策目标（五）投资原则：量力原则、扶弱即公平原则五、政府投资补助方式（一）方式形式：转移支付、资金补助、土地补助、研发委托等等（二）特点：属于直接投资、无偿投入（三）适应范围：要限于准公共物品领域，具有明显外部性、自然垄断性、排他性的基础领域、收费公路，非营利医院、电信、政策性金融机构等等（四）投资目标：主要为了弥补基础设施投资收益低于成本的不足；弥补中小企业投资风险的能力不足；弥补落后地区投资环境差异；弥补外部效益、弥补市场失灵或低效、促进公平配置、放大社会投资三大功能（五）投资原则：扶弱原则、扶新原则、扶优原则、扶小原则六、税收杠杆方式（一）方式形式：税收优惠(如特别折旧、进口设备税收减免、所得税减免、税前扣除研发费用)（二）特点：无偿投入，导向性（三）适应范围：主要限于私人物品领域、重点是高科技产业与衰退产业（四）投资目标：放大竞争性领域的投资效益、间接实现国家产业政策目标，减少民间投资的风险、减低民间投资的成本、提高民间投资收益（五）投资原则：量力原则、扶优助弱原则七、各种方式的综合运用（一）公益性项目公益性项目应当拨款投资为主，以间接投资(包括贴息、政策性金融等)为辅。公益性项目主要涉及科、教、文、卫、体、环保、广电等设施；公检法司等政权设施；政府、社会团体、国防设施等领域。与经营性项目和基础性项目相比，公益性项目的社会效益最高而经济效益最低，是一般企业无力或无意承担的，政府应当从总体上承担此类项目的投融资责任，主要采取无偿的直接投入的方式，可以采取全额或大部分拨款、土地划拨、税收免除等投资方式。表7 公益性项目政府投资方式的运用项目特点社会效益显著，外部性强，无收费机制、无资金流入的项目，是市场失效而政府有效的部分投资范围科、教、文、卫、体、环保、广电等设施；公检法司等政权设施；政府、社会团体、国防设施等领域投资主体投资主体应由政府担当，资金来源应以财政投入为主，必要时可以采取部分政策性金融的手段投资方式主要采取投资拨款、土地划拨、资产划拨等方式实现功能弥补外部效益、弥补市场失灵或低效、促进公平配置使用原则优先、不可替代、刚性（二）准公益性的投资项目准公益性的投资项目应当以资本金注入和产业补助为主，以间接投资(包括贴息、政策性金融等)为辅。准公益性项目主要涉及农、林、牧、渔、水、气象基础设施、能源、交通邮电运输业；地质勘探业、基础科研、基础原材料、城市公用事业以及高等教育、医疗服务等社会事业等等。我们知道，准公共领域投资项目不同于一般竞争性领域与公益性领域，是有收费机制和资金流入，须承担部分公共职能、具有明显的外部性与一定的经营性，政府定价且不足以补偿成本的建设项目。投资主体应以社会团体与企业为主投资，政府部门可以提供适当补贴或提供必要的资本金作为引导资金，弥补外部效益、弥补市场失灵或低效、促进公平配置。准公益性项目政府投资方式的运用项目特点有收费机制和资金流入，具有承担部分公共职能、具有明显的外部性与一定的经营性政府定价且不足以补偿成本的建设项目投资范围能源、交通邮电运输业、地质勘探业、城市公用事业、高等教育、城市医院、社区健身俱乐部、电视台等等投资主体投资主体应由社会团体与企业为主投资，政府部门适当补贴或投资引导投资方式资本金注入和产业补助为主，以间接投资(包括贴息、政策性金融等)为辅实现功能弥补外部效益、弥补市场失灵或低效、促进公平配置使用原则效率优先，有效引导，关键控制（三）一般竞争性项目一般竞争性项目的投资方式应用。应当以间接投资(包括贴息、担保、政策性贷款等)为主，以直接投资(即资本金注入、产业补助)为辅。与公益性项目和基础性项目不同的是，经营性项目的最大特点就是投资的社会效益(即外部性)较弱，经济效益较高，因而投资主体主要由企业来担任。但由于经营性项目受到技术进步、企业规模、信用等级等多种因素的影响，完全依靠企业特别是中小企业的独立投资，难以发挥更大的投资效益。因此，政府部门的投资主要采取间接投入为主导的投资方式，如通过信贷贴息、政策性贷款、信用担保等投资工具的使用，降低企业投资的商务成本、技术进步成本与社会成本，用“四两拨千斤”的办法，即用很少的杠杆资金投放来实现放大企业投资效益的目标。同时，对于一些关系国计民生的关键行业，如中国的四大专业银行遇到资本充足率不足的问题时，国家财政还是需要通过资本金的输入起到稳定金融的作用。一般竞争性项目政府投资方式的运用项目特点有收费机制和资金流入，可通过市场进行有效配置，其动机与目的是利润最大化投资范围食品、服装、汽车等等投资主体经营性项目的最大特点就是投资形成是价值增值过程因而投资主体主要由企业来担任投资方式主要采取间接投资(包括贴息、担保、政策性贷款等)等方式实现功能降低企业投资的商务成本、技术进步成本与社会成本使用原则效率优先、量力而行、四两拨千斤八、改革设想(一)在纯公益性领域，采取“官资民用(官事民办)”等新型投资建设方式，“少花钱、多办事”(二)推进准公共领域政府投资方式的改革，支持社会力量参与公共工程建设，取得“少花钱，办大事”的效果(三)推进经营性领域政府投资方式的改革，放大社会投资产业化的投资效益，取得“少花钱，办好事”的效果练习题1如何理解政府投资的含义？政府投资有哪些特点2目前我国政府投资方式主要有哪些？存在什么问题？第二章、政府投资管理体制教学目的：通过本章的教学使学生在了解我国政府投资管理体制的历史演变，掌握政府投资管理体制建立的原则、政府投资管理体制的基本内容、政府投资管理体制制度创新与改革，了解构建我国政府投融资体制新格局。重点与难点：政府投资管理体制制度创新与改革，如何构建我国政府投融资体制新格局。 第一节、我国政府投资管理体制的历史演变一、政府投资体制模式（一）集权投资模式（二）分权投资模式（三）社会主义财团投资模式（四）分散投资模式二、我国投资体制的历史演变（一）19491957年国民经济恢复时期和“一五”时期（二）19581960年“大跃进”时期（三）19611965年国民经济调整时期（四）19661978年“文革”时期和十一届三中全会前两年（五）19791987年改革起步阶段（六）19881993年深化改革阶段（七）1994年以后构建市场经济政府投资模式阶段第二节、政府投资管理体制的目标模式一、转型期投资体制的特征（一）投资主体：由以政府为主向以企业为主转变（二）投融资渠道：由以财政渠道为主向以金融渠道为主转变（三）投资运行机制：由以计划机制为主转向以市场机制为主（四）投资宏观管理：由以直接干预为主转向以间接调控为主二、转型期中国投资体制的缺陷（一、政府投资体制模式二、我国投资体制的历史演变一、转型期投资体制的特征一）投资主体不成熟（二）投融资渠道不畅通（三）投资运行机制不完善（四）投资宏观调控机制不健全三、我国投资体制改革的目标模式（一）确定投资体制改革目标模式的原则1、投资体制的效能原则2、投资体制的市场取向原则3、投资体制与国际适度对接的原则（二）我国投资体制改革目标模式的总体框架1、以企业为最主要的投资主体2、以市场机制为基础调节投资主体的投资行为3、发挥政府投资的宏观调控作用四、构建我国政府投资宏观调控体系（一）完善市场经济基础（二）合理划分政府间投资范围与权限（三）选择最优政府投资管理模式第三节、政府投资体制的制度创新一、深化政府投资体制改革，发挥政府投资的宏观调控作用（一）适当提高政府投资在财政支出和全社会投资的比重，为政府宏观调控能力的发挥创造条件（二）进一步明确政府投资的范围（三）解决好历史遗留问题，如“拨改贷”（四）增加基础设施建设投资，为经济发展提供良好的环境二、构筑科学的政府投资项目决策机制（一）政府投资项目决策应遵循的原则（二）政府投资项目决策程序（三）政府投资项目决策的内容三、强化政府投资风险的约束机制四、全面推行项目招、投标制和工程监理制五、加强和完善投资宏观调控体系第四节、构建政府投融资新格局一、政府财政投融资涵义及由来产生于日本。是以政府信用为基础筹集资金，以投资（入股）或融资（贷款）方式将资金投入政府企业、地方政府、民间企业以及居民家庭的金融活动。二、构建我国政府财政投融资新格局（一）明确财政投融资的资金来源（二）规范财政投融资的资金运用（三）加强财政投融资的管理练习题1、简述我国投资管理体制的演变过程。2、如何认识转型期中国投资体制的缺陷？3、如何构建我国政府投资宏观调控体系？4、政府投资项目决策的内容有哪些？5、如何强化政府投资风险的约束机制？6、如何构建我国政府财政投融资新格局？第三章 政府投资评价方法第一节 政府投资评价的含义和作用一、政府投资评价的含义（一）政府投资评价的含义 （二）政府投资评价的特点二、政府投资评价的作用（一）政府投资评价是财政管理的重要环节（二）政府投资评价是提高公共项目质量的重要保障（三）政府投资评价是优化公共项目布局的重要依据（四）政府投资评价是构建公共财政体系的必然要求第二节 政府投资评价的内容和程序一、政府投资评价的内容（一）项目社会评价（二）项目经济评价（三）项目政策评价（四）项目可持续性评价二、政府投资评价的程序（一）评估问题的提出 （二）评估方案的制定 （三）评估材料的搜集 （四）评估的实施 （五）评估总结第三节 政府投资评价的一般方法一、政府绩效评估指标体系（一）影响指标 （二）职能指标 （三）潜力指标二、政府投资评价的一般方法（一）成本效益分析（二）对比分析法（三）公共选择法（四）最小费用法（五）逻辑分析法 练习题 1、政府投资评价的作用有哪些？2、政府投资评价的一般方法有哪些3、试述政府投资评价的程序。第四章 政府社会公益及服务项目投资及评价第一节 政府社会公益及服务项目投资的内容一、社会公益性投资（一）公检法司投资 （二）政权机构投资 （三）国防投资二、公共服务性投资（一）科教文卫投资 （二）社会保障及社会福利投资 （三）社会稳定发展投资第二节 政府社会公益及服务项目投资的评价一、社会公益性投资的评价（一）评价原则（二）评价方法（三）评价程序一、公共服务性投资的评价（一）评价原则（二）评价方法（三）评价程序练习题1、社会公益性投资如何评价？2、公共服务性投资如何评价？3、怎样认识公共服务性投资的评价原则第五章 政府农业产业投资及评价第一节 政府农业产业投资的内容和意义一、政府农业产业投资的内容2006年中央政府“三农”支出3397亿元，比2005年增加422亿元，2007年计划安排3917亿元，比2006年增加520亿元。（一）农业基础设施投资：水利、道路、电网、通信、安全饮水、沼气等投资；（二）农业科技推广投资：科技、技术推广等投资（三）农业教育和培训投资：义务教育、职业教育、职业培养。二、政府农业产业投资的意义（一）有利于巩固农业的基础地位1、农业是国民经济的基础；2、农业是弱质产业；3、农业是低效益产业。（二）有利于发挥财政资金的运用效果1、落实“三农”政策；2、支持新农村建设。（三）有利于提高农业科技发展水平第一节 政府农业产业投资的评价一、农业基础设施投资的评价（一）评价原则：适用性，安全性，可持续性。（二）评价方法：重点是目标评价法（三）评价程序：确定项目目标，委托评价机构，搜集评价资料，进行综合分析，出具评价报告。二、农业科技推广投资的评价（一）评价原则：适用性，基础性，收益性。（二）评价方法：重点是成本效益评价法（三）评价程序：确定项目目标，委托评价机构，搜集评价资料，进行综合分析，出具评价报告。三、农业教育和培训投资的评价（一）评价原则：实用性，普遍性，有效性（二）评价方法：重点是综合指标评价法（三）评价程序：确定项目目标，委托评价机构，搜集评价资料，进行综合分析，出具评价报告。练习题1、农业基础设施投资如何评价？2、农业科技推广投资如何评价？3、农业教育和培训投资如何评价？第六章 政府基础设施投资及评价第一节 政府基础设施投资的内容和意义一、政府基础设施投资的内容（一）公共设施投资（二）其它基础设施投资二、政府基础设施投资的意义（一）有利于解决经济发展的瓶颈（二）有利于发挥财政资金的宏观调控作用（三）有利于提高国民经济发展的整体发展水平第二节 政府基础设施投资的评价一、公共基础设施投资的评价（一）评价原则（二）评价方法（三）评价程序二、其它基础设施投资的评价（一）评价原则（二）评价方法（三）评价程序练习题1、公共基础设施投资如何评价？2、其它基础设施投资如何评价？3、政府基础设施投资具有何种意义？第七章 政府支柱产业、高新技术产业投资及评价第一节 政府支柱产业、高新技术产业投资的内容和意义一、政府支柱产业、高新技术产业投资的内容（一）政府支柱产业投资机械电子，石油化工，汽车制造，建筑业。（二）政府高新技术产业投资信息技术，生物技术，新材料技术。二、政府支柱产业、高新技术产业投资的意义（一）有利于提升经济发展的层次水平（二）有利于发挥财政资金的导向作用（三）有利于促进国民经济结构的稳定与发展第二节 政府支柱产业、高新技术产业投资的评价一、政府支柱产业投资的评价（一）评价原则（二）评价方法（三）评价程序二、政府高新技术产业投资的评价（一）评价原则（二）评价方法（三）评价程序练习题1、政府支柱产业投资如何评价？2、政府高新技术产业投资如何评价？3、政府支柱产业投资具有何重要意义？第八章 政府国有资本投资及评价教学目的 本通过本章的教学使学生了解政府国有资本投资的特点和作用，学会用所学知识对政府国有资本投资进行评价。重点与难点政府国有资本投资的评价方法和程序教学时数4课时教学内容第一节 政府国有资本投资的内容和意义一、政府国有资本投资的内容和形式（一）政府国有资本投资的内容1、非营利性国有资本2、盈利性国有资本（二）政府国有资本投资的