（企业管理专业论文）东道国政府在政府特许权项目中的作用研究.pdf

燮望盔堂堡主堂垡笙壅 ! ! 三垒0 5 厂中文摘要 ， 我国改革开放以来，共吸引了3 0 0 0 多亿美元的外资。但这些 资釜中只有2 投向了基础设施部门，而且这些投资都是国家性的 项目贷款，由我国政府承担全部项目风险，偿还贷款；随着我国 经济发展格局的重新规划，基础设旌的建设已成为制约我国深化 改革的“瓶颈”。政府特许权项目是利用国外私人资本建设基础设 施的有效方法。由于基础设施项目建设的特点，东道国政府必须 为吸引私营部门投资在法律体制建设、政策制定、提高行政管理 效率和提出有吸引力的风险分配机制等方面做出努力。y 本文在b o t 项目法律环境的分析中，着重讨论了b o t 项目 所需要完善的各种经济法律法规：区分发达工业化国家和发展中 国家讨论了各国项目立法的特点；并指出在我国当前情况下由国 家制定关于规范政府特许权协议的法规的迫切性。本文对项目行 政管理体系的分析主要建立在各国不同的行政管理特点的基础 上，阐述了建立高效行政管理体系的关键因素，并对比分析了我 国和澳大利亚不同的行政管理体系。风险管理部分着重于讨论东 道国政府应承担的风险，项目风险分摊的一般原则。这一部分还 探讨了政府担保与项目投资收益率之间的关系问题，指出政府一 般不应对投资收益率进行担保。 l 本文的创新之处就在于总结了许多b o t 项目实例并从中分析 东道国政府在项目实施中的作用：同时以我国等发展中国家的实 际情况作为论文分析的潜在对象，具有明显的针对性。厂。 论文的框架主要包括两个大部分：第一部分是对政府特许权 项目的概述，提出了b o t 项目的概念、b o t 项目带给东道国的 潜在好处、b o t 项目的特点和东道国政府在项目中的作用；第二 部分是文章的重点，它以东道国政府综合性的b o t 政策作为讨论 的起点，详细阐述了东道国政府如何采取措施促进项目实施、建 设完善的法律体系、高效的行政管理体系和建立吸引私营部门投 资的风险分配机制。 关键词：政府特许权项目项目管理法制建设风险管理 v 方交逶大擎硕圭学位论文 a b s t r a c t d u r i n g t h er e f o r ma n d o p e n u pp e r i o d ，f o r e i g n i n v e s t m e n t w o r t h yu s $ 3 0 0 b i l l i o nw a sp u ti nc h i n at o t a l l y 鞋o w e v e r , t h e r ei s o n l y2 o f t h a tw a sd e v o t e dt ot h ei n f r a s t r u c t u r ec o n s t r u c t i o nu n i ta s n a t i o n a ld e b t 。w h i c hm e a n si t i st h eg o v e r n m e n tw h ot a k et h e r e s p o n s i b i l i t y o fp a y i n go f ft h el o a na n da l lt h er i s k sr e l a t e dt o p r o j e c tc o n s t r u c t i o na n do p e r a t i o n i nt h e 珀t u r e c h i n aw i l lb ei n g r e a t n e e do fm o r ei n f r a s t r u c t u r e sw i t hh e r d e e p r e f o r ma n d s t r a t e g i c a l l ye c o n o m i ct r a n s f e r o b v i o u s l y ，t h e r ei sac o n t r a d i c t i o n b e t w e e nn e e d sa n dd e m a n d s b o tm o d e li sam e a n st om a k ef u l lu s e o f f o r e i g ni n v e s t m e n ti ni n f r a s t r u c t u r eu n i t d l i et oi t sc h a r a c t e r i s t i c s g o v e r n m e n t a lh e l pw a sn e e d e di nt h ep r o g r e s s t h ea t t r a c t i v eb o t s t r a t e g y , c o n s u m m a t e j u r i s t i cs y s t e m a n d h i g h - e f f i c i e n c y a d m i n i s t r a t i v em a n a g e m e n ta r ei ng r e a td e m a n d 。t h et h e m eo ft h i s p a p e r i st h eg o v e r n m e n t a lm a n a g e m e n ta n d h e l p o nt h ea b o v ef r o n t s i nt h e a n a l y s i so f l a we n v i r 6 n m e n to fb o t p r o j e c t ，e m p h a s i z e s w e r ep u to nt h ev a r i e t i e so f fj a wn e e d e d ；t h ed i f f e r e n c eo f i e g i s l a t i o n b e t w e e nd e v e l o p i n gc o u n t r i e sa n dd e v e l o p e dc o u n t r i e sr e s p e c t i v e l y w e r ea l s oa n a l y z e d ；t h en e c e s s i t yo fl e g i s l a t i o no fs p e c i a ll a wf o r b o tm o d e lw a sp o i n t e do u t 0 nt h ef o u n d a t i o no fa d m i n i s t r a t i o n s y s t e m ，b a s i s w a s p u t o nt h ed i f f e r e n c e so fa d m i n i s t r a t i v e m a n a g e m e n ta m o n gd i f f e r e n tc o u n t r i e s ，w h e r et h e r e w a sa l s oa c o n t r a s t i v er e s e a r c ho nt h ea d m i n i s t r a t i o ns 3 7 s t e mb e t w e e nc h i n aa n d a u s t r a l i a ；t h ek e yi n g r e d i e n t si nt h eb u i l d i n go fh i g h l ye m c i e n t m a n a g e r i a l o f f i c ew e r ea l s od i s c u s s e di nt h i s p a r t o n 巍耋s k m a n a g e m e n t ，t h ev a r i e t i e s o fr i s k sw h i c hs h o u l db et a k e n b y g o v e r n m e n tw e r e d i s c u s s e d ；i ta l s os t i p u l a t eh o w t os h a r e p r o f i t sa n d t h el o s s e sb e t w e e nt h e p a r t i c i p a n t s t h ep r i n c i p l e s o f 越s k m a n a g e m e n tw e r ei i k et h i s ：t h ep a r t i c i p a n tw h i c hc a l lt a k ec o n t r o l o v e rak i n do fr i s ks h o u l db e a rt h i sk i n do fr i s k 。t h er e l a t i o n s h i p b e t w e e n g o v e r n m e n tg u a r a n t e e a n d p r o j e c t s r e t u r nr a t ew a s d i s c u s s e di nt h i sp a r t g e n e r a l l ys p e a k i n g ，t h er e t u r nr a t es h o u l dn o t b eg u a r a n t e e d 蕈氧ei n n o v a t i o no ft h ep a p e rw a si t sd i s c u s s i o no nt h er o l eo f 北方交通大学硕士学位论文 g o v e r n m e n t i n p r o j e c tm a n a g e m e n tw i t hm a n yb o tp r o j e c t e x a m p l e s t h e c o n d i t i o n si nd e v e l o p i n gc o u n t r i e s ，s u c ha sc h i n a ， w a st h eu n d e r l y i n ga n a l y z i n gt a r g e t sw i t ho b v i o u sp e r t i n e n c e t h e r ew e r et w om a i np a r t si nt h e t h e s i s ：t h ef i r s to n ew a st h e g e n e r a ls u r v e yo fg o v e r n m e n t a lr o l e t h ec o n c e p to f b o t m o d e l ，t h e p o t e n t i a l b e n e f i t st oh o s tc o u n t r y ，t h ec h a r a c t e r i s t i c so fb o t p r o j e c t s a n dt h er o l eo fh o s tc o u n t r yi np r o g r e s sw e r ef i r s tp u tf o r w a r di nt h i s p a r t t h es e c o n do n ew a st h ee s s e n c eo f w h o l e p a p e r i ts t a r t e dw i t h t h ed i s c u s s i o no fh o s tc o u n t r y sb o ts t r a t e g y t h em e a s u r e st o a c c e l e r a t ep r o j e c tp r o g r e s s ，t h ec o m p l e t i o no f l e g i s l a t i o ns y s t e m ，t h e b u i l d i n go fa d m i n i s t r a t i o ns y s t e ma n do fr i s km a n a g e m e n ts y s t e m w e r ea l s oc o n c r e t e l ya n a l y z e di nt h eu n i t k e yw o r d s ： g o v e r n m e n tc o n c e s s i o np r o j e c t ，p r o j e c tm a n a g e m e n t ， l e g i s l a t i o n , r i s km a n a g e m e n t t 政府特许权项目概述 东道国政府在政府特许权项目中的作用研究 2 0 0 2 3 1 政府特许权项目概述 1 。1 政府特许权项目( b o t 项目) 概念及其食义 1 1 1 b o t 项目的概念 根据世界银行1 9 9 4 年世界发展报告，政府特许权工程项 目实际土至少包括三种形式；b o t 、b o o t 和b o o 。其中，b o t ( b u i l d - - o p e r a t e - - t r a n s f e r ) 项目，即建设一运营一转让项目， 是指私人合伙人或国际财团，在获得政府对项目建设的特许权 后，融资、建设基础设施，通过对设施的经营，收回投资并取 得合理利润，然后将其无偿移交给东道国政府的政府特许权工 程。 世界银行对于b o t 项目的定义范围比较广泛，我国政府主 管部门的有关规定可以比较准确的反映我国利用b o t 方式进行 公共工程基础设施建设的实际含义。1 9 9 5 年8 月2 1 日，国家计 委、电力部、交通部联合发布的关于试办外商投资特许权项 目审批管理有关问题的通知规定：“本通知所称外商投资特许 权项目，是指外商建设一一运营一一移交的基础设施项目。政 府部门通过特许权协议，在规定的时间内将项目授予外商为特 许权项目成立的项目公司，由项目公司负责该项目的投融资、 建设、运营和维护。特许期满，项目公司将特许权项目的设施 无偿移交给政府部门。”在与国际通行做法的关系上，该通知 进一步说明，“国家除继续鼓励外商采用中外合资、合作和独资 建设经营我国基础设施和基础产业项目外，在借鉴国外经验的 基础上，拟采用建设一运营一移交方式( 通称b o t 投资方式) 试办外商投资的基础设施项目。“” 从实践来看，我国政府部门的现行规定，主要着眼于外商投 资的b o t 项目即国际b o t 项目，没有包括国内民营机构或者 私人以b o t 方式对公共基础设施建设的参与，但是在项目本质 北方交通大学硕士学位论文 特征的规定上与外国和国际组织的一般规定是基本一致或大致 接近的。 1 1 2 b o t 方式的含义 b o t 项目建设的含义是指使用私营部门的投资进行传统上 应由公共部门专营的基础设施建设项目。从本质上讲，b o t 项 目的贷款人、投资人可期望项目本身的资产或收益流来偿还项 目贷款，而不必依靠政府担保或项目发起人的资产等其他担保 形式。在b o t 方式下，私营公司被授予特许权建设通常应由公 共部门建设和经营的项目，如电厂、机场、收费公路、隧道或 水处理厂等项目。私营公司还负责该项目的资金筹措和工程设 计。特许期满后，私营公司把项目的所有权无偿归还给东道国 政府，但也存在例外，这会反映在b o t 的种种变体中。特许期 的长短主要根据项目公司用项目预计现金流量偿还债务及获得 因付出劳动和承担风险所应得的回报所需的时间而定。 自从b o t 方式使私营部门参与基础设施的建设和运营以 来，即存在一种认识上的“偏差”：即这些项目的“公共”属性 被大大的忽视了，而且东道国政府常常被认为在这些基础设施 项目上的参与程度很低。但是，事实上，这种看法是站不住脚 的。东道国政府在几乎所用的b o t 基础设旌项目中都起到了指 导项目实施、为项目实施创造外部环境并提供直接支持的关键 作用，只是项目融资、建设和部分阶段运营的主体由政府转变 为项目公司。例如：在典型的b o t 项目中，东道国政府决定项 目建设的必要性，决定项目内容，并要求项目的设计、运行和 维护都必须符合东道国经济发展目标和规划；东道国政府还要 依照适当的采购程序选定私营部门作为项目发起人：通过和项 目发起人的谈判确定一个使项目投资者和公众“双赢”的项目 产品价格，等等。 有一种观点认为：b o t 概念可以追溯到1 9 世纪和2 0 世纪 的特许制度。但对于b o t 方式的更为合理的认识是：现在的 b o t 方式与过去的特许制度相去甚远。旧的特许制度赋予私营 部门几乎免费的使用公共工程的权利，政府或其授权机构极少 参与项目经营。东道国政府在旧的特许制度和b o t 模式中的控 制和参与程度是两者间的重大区别；另外，现代b o t 模式是以 2 1 政府特许权项目概述 公共部门和私营部门的伙伴关系为基础设计和实施的，私营部 门以其融资的能力和运作的效率服务于公共利益。 b o t 模式的变形：b o t 这一缩写形式代表“建设一一运营 一一转让”( b u i l d o p e r a t e t r a n s f e r ) 或“建设一一拥有一 转让”( b u i l d o w n t r a n s f e r ) ，实际中常用第一种说法。b o t 的变形有： ( 1 ) b o o ：建设一一拥有一一运营( b u i l d ，o w n ，o p e r a t e ) ， 项目公司不承担项目所有权转移的义务； ( 2 ) b o r ：建设一一运营一一延长特许期( b u i l d ，o p e r a t e ， r e n e w a lo fc o n c e s s i o n ) ： ( 3 ) b o o t ：建设一一拥有一一运营一一转让( b u i l d ，o w n ， o p e r a t e ，t r a n s f e r ) ； ( 4 ) b l t b r t ：建设一一出租租赁一一移交( b u i l d ，l e a s e o rr e n t ，t r a n s f e r ) ； ( 5 ) b t ：建成后立即移交( b u i l d ，t r a n s f e r ) 或b t o ，即以 分期付款为条件，“建设一一移交一一运营”( b u i l d ， t r a n s f e r , o p e r a t e ) ： ( 6 ) d b f o ：设计一一建设一一融资一一运营( d e s i g n b u i l d ，f i n a n c e ，o p e r a t e ) ； ( 7 ) m o t ：更新一一拥有运营一一转让( m o d e r n i z e ，o w n o ro p e r a t e ，t r a n s f e r ) ( 8 ) r o o ：改造一拥有一一转让( r e h a b i l i t a t e ，o w n 。 t r a n s f e r ) ：【6 】 上述方式在具体结构成分上有些不同，但在利用非公共机构 实现公共职能的基本目标和所遵循的基本原则上是统一的，没 有实质上的差别。 值得注意的是：b o t 模式并不是一种获得项目资金或组构 项目的新机制。它沿用了“项目融资”技巧的惯用手法和法律 工具。从项目公司债权人的角度看，b o t 融资方式即是私营部 门借款人以有限追索权或无追索权为条件来寻求项目贷款人。 无追索权项目贷款是贷款人只能依靠项目产生的收益作为 还款付息的来源和在项目资产上设立担保物权，对项目主办者 没有任何追索权“。如果项目失败，资产或者收益不足以清偿 全部贷款，贷款人也无权向项目主办者追索。但在实际的项目 运作中，几乎所有的b o t 项目都是在有限追索权条件下进行融 北方交通大学硕士学位论文 资的，而不是使用无追索权贷款。 有限追索权的项目贷款，是以项目为主要追索对象的项目贷 款。它是指贷款人除了以项目产生的收益作为还款付息的来源 和在项目资产上设定担保物权外，还要求与项目有利害关系的 第三方提供担保来抵偿贷款债务。还款与项目以外财产的分离， 意味着项目主办方的风险仅仅限于在项目上的投入，使他们能 够以比较少的自有资本进行较大的投资建设。但对与东道国 来讲，有限追索权的项目贷款人会要求东道国政府提供保证， 因为东道国政府的机构常常以原料供应协议或承购协议的形式 参与项目实施，正如在我国沙角b 电厂项目中的情况一样。但 国家利用这种投资机制可以赢得私人对公共基础设施建设的投 资，有力的解决基础设施建设中的资金需求和资金短缺的矛盾。 一个成功的b o t 项目需要具备一些关键要素。下面这张图 表示的就是一个典型的b o t 项目的结构以及各方之间的关系。 图卜一1b o t 项目的结构及各方的关系【6 l 1 政府特许权项目概述 1 2 基础设施建设与政府特许权项目模式 1 2 1 基础设施的概念与特征 基础设施是指为直接生产部门和人民生活提供共同条件和 公共服务的设施和机构，其含义有广义和狭义之分。狭义的基 础设施主要包括能源、交通运输、机场、港口、桥梁、通讯、 水利和城市供排水、供气、供电等设施。广义的基础设施除了 上述项目外还包括一些提供无形产品和服务的部门，如科学、 文化、教育、卫生等部门。各种基础设施都对社会经济活动的 发展起着更为长远和深刻的影响。本文中的基础设施均指狭义 的基础设施。i i 纠 基础设施的特征：基础设施区别于其他产业的特征是决定其 项目建设、运营的特殊性的决定性因素。基础设施的特征包含 以下几个方面： ( 1 ) 从基础设施的投入产出效益来看，其资产产出率般 鞍低，但是基础设施外部效益非常明显。 ( 2 ) 就其资本规模和技术而言，基础设施需要大规模的投 资，而且投资具有“不可分性”，即基础设施必须具有一个最小 规模的大宗投资才能建成，并且要有相应的附属设施才能投入 使用，形成生产能力。基础设施涉及一国经济的各个部门，技 术水平高，综合反映了一国的经济实力。 ( 3 ) 从基础设施开工到形成生产能力的实施过程来看，基 础设施的建设周期长，形成生产能力和投资回流的周期也较长。 ( 4 ) 从其存量资本的流动性来看，基础设施具有较强的凝 固性，产品固定，产业结构、行业结构也较为定型，建成后再 转让的潜力不大，这也是基础设施项目融资与其他项目融资基 础不同的原因。 ( 5 ) 基础设施的建设涉及各地区、各部门、企业以及各种 经济团体间的利益关系，这决定了项目的建设和运营多属于公 共部门的职责，由国家来协调各种社会力量，统筹安排。 北方交通大学硕士学位论文 1 2 2 基础设施建设与我国国民经济发展 基础设施作为社会经济增长的基础性物质条件，一般与经济 产出保持同步增长。根据世界银行1 9 9 4 年世界发展报告：基 础设施存量增长1 ，国内生产总值( g d p ) 就会增长l 。在 社会实现工业化和经济起飞过程中，基础设施都起着十分重要 的支持作用。它的作用主要体现在以下几个方面：1 、基础设施 能通过影响生产要素的流动、提高整个经济的规模和经济效益 来带动国民经济快速增长：2 、加强基础设施建设有利于缓解基 础设施产品或服务- 的供需矛盾，促进区域经济协调发展，提高 经济的整体水平：3 、加强基础设施建设，对于改善人民生活水 平具有重要意义；4 、加强基础设施建设有利于改善环境，实现 可持续发展。1 1 3 1 引导外资投向国家经济建设急需的基础设施是我国实现“九 五”计划中的重点问题。 改革开放以来，我国利用外资金额已达三千亿美元，但大部 分外资都投向加工工业、服务行业等方面，实际用于基础设施 建设的外资只有极少数。基础设施供给不足长期以来一直是我 国国民经济和社会整体发展与提高的制约因素。“九五”期间乃 至下世纪我国国民经济要以9 左右的速度增长，首先必须使基 础设施建设有一个高幅增长，新建、改建、扩建一大批铁路、 港口、公路、桥梁、机场、水厂、电厂等。基础设施项目投资 额大，建设周期长，利润率低，开发风险大。例如，电站项目 建设，按现在平均每千瓦需要4 0 0 0 元投资计算，每年要新建 1 0 0 0 万千瓦装机就要4 0 0 亿元，五年就需2 0 0 0 亿元。现在需要 进行的基础设施项目很多，但国家的建设资金十分有限。很多 急需发展的项目因资金不足而不能尽早开工建设，或不能按合 理工期及时建成投产发挥效益。因此，积极开辟利用外资的新 方式，将国外投资吸引到我国的基础设施建设上来，可以在一 定程度上缓解我国建设资金不足的矛盾，同时也可以将原来计 划用于这些项目的投资转向其他项目中去，从而加快我国基础 设施的建设和国民经济发展的速度。政府特许权工程( 简称b o t 项目) 就是一种吸引外资投向基础设施公共工程的有效方式。 国家计委制定的“八五”吸引外资计划中就提出了在我国发 6 1 政府特许权项目概述 展b o t 投资方式的规划。b o t 投资方式的实践在改革开放初期 就已经出现。广东省用这种投资方式建设了“沙角b 电厂”项 目。1 9 9 3 年国家有关部门开始研究规范化引进b o t 投资方式， 进行新的b o t 项目试验。到目前为止，试点项目有长沙电站、 成都水处理厂、武汉军山大桥和1 9 9 7 年国家批准建设的广西来 宾电厂二期工程。总的来说，目前国家对b o t 投资方式的发 展还处于试点阶段，实行先行试点、逐步推开、宏观引导、规 范发展的总体策略。按照我国“九五”计划的思路，b o t 投资 方式将成为基础设施的重要投资方式之一。 1 2 3 基础设施建设项目与b o t 项目融资模式 事实上，并不是每一种基础设施项目都适合于使用b o t 项 目融资模式。基础设施项目具有以下条件时，可以考虑使用b o t 项目融资模式： ( 1 ) 东道国政府需要对基础设施保有最大程度战略控制权而 且基础设施项且不适于完全私有化： ( 2 ) 一项新工程或更新设施需要较大数额的初期投资，而政 府需要在其他项目中使用更大的公共资金。 ( 3 ) 在建设和运营该设施时存在相当的效益； ( 4 ) 政府希望为公营行业的管理确定一个基准模式，以此来 提高公共工程的实施和管理效率。 ( 5 ) 公共工程产品或服务的收费水平是用户可以接受的； ( 6 ) 私营行业可以通过向项目的用户收费来补偿投资费用并 获取收益。 用b o t 模式来实施的基础设旆中，最为成功的几种包括； ( 1 ) 交通系统，包括机场、轻轨铁路工程、城市间和国家间的 主要道路、隧洞和桥梁：( 2 ) 公用事业工程，包括电力、水和 通讯。这些项目如果能按市场水平来制定收费水平，则完全可 以靠向用户收费来收回投资而摒弃政府补贴。迄今为止，成功 的b o t 卫生和教育工程并不多见，因为在这种模式下，政府变 成购买者，私营企业从中取得收益会带来很大的社会性风险。 因为，在更广泛的范围内实现更好的健康和教育是一种社会效 益，很难靠向用户收费来收回投资。例如，较高的教育水准通 常会刺激经济增长，但如果完全靠向用户收费来收回教育投资 北方交通火学硕士学位论文 会影响教育水准。 1 3 政府特许权项目对发展中国家的潜在好处 b o t 方式的吸引力在于政府可以获得私营部门对基础设施 建设的投资和管理技术。如不采用b o t 模式，私营部门的资金 和技术很难大规模应用于基础设施项目。这样，东道国政府可 以加快整体基础设施项目的建设步伐，同时节约稀缺性的政府 预算资源。b o t 项目投资的债务在政府债务中不以直接负债的 形式出现，这在政治上有特殊的意义，有利于提高国家的信用 等级。从我国及其他发展中国家采用b o t 模式基础设施的情况 来看，东道国可以从b o t 项目中得到以下几种潜在好处： ( 1 ) 可以在一定的稀缺性的政府经济资源下，加快以往需 要政府投资的项目的建设。 ( 2 ) 利用私营部门的资金、创造力和技术来减少项目的建 设费用。缩短工期，提高运营效率。 ( 3 ) 可以向私营部门分摊以往不得不由公共部门承担的项 目风险和负担，由私营部门在长久的特许期内负责项目的建设、 运营、维护；而在一般情况下，政府只能在正常施工及设备担 保期内获得施工承包商及设备供应商的担保，分摊部分风险。 ( 4 ) b o t 项目公司因投入大量资本而极力保护其投资并获 得利润，这就促使他们在项目的开发、设计、建设和运行方面 尽可能的提高效率。同样，富有贷款经验的商业银行由于将在 有限追索权的基础上投入大量资金，它们在项目的最初阶段即 派遣有经验的财务专家对项目的经济可行性进行详细的分析， 这就增强了项目的财务保证程度。b o t 项目的一个积极特征就 是可以在项目的实施过程中调动私营部门的资金、创造力、技 术和约束机制。一1 ( 5 ) 有利于项目中所包含韵先进技术向东道国转移，这可 以通过培训当地人员参与项目实施、提高当地的人力资源水平 来实现。 ( 6 ) 政府始终对项目保有战略性的控制权，在项目协议期 满( 特许期结束) 时，项目会无偿转交给东道国政府，由此解 决了私有化问题带来的争议。 ( 7 ) 东道国政府通过让私营部门实施基础设施项目的建设 政府特许权项目概述 和运营来建立一个基础设施项目实施的标准，比照这样的标准 提高公共部门管理基础设施项目的能力。 北方交通大学硕士学位论文 2 b o t 项目管理的阶段及其特点 2 1 b o t 项目管理的各个阶段 目前世界各国的b o t 项目各有不同的运作模式，各类b o t 项目之间也有其不同的特点。但总体来讲，一个典型的b o t 项 目的实施阶段包括：项目确定、东道国政府准备招标、选标、 签署项目协议、项目开发、项目实施和项目运营及最终移交。 特许权项目的各阶段和各阶段中各方的行动如图2 ，l 所示。 1 0 2 b o t 项目管理的阶段及其特点 褊是 1 项 2 政府准备招标 确定项目 确认融资方式 初始可行性研究 指定项目经理和工作组 政府决策 采购过程 资格预审 项目协议 招标文件 投标评价准则 成立联合体f i 页目公司 l3 发起人准备投标卜_ 啼 可行性研究 确定潜在合作伙伴 提交投标文件包 i4 选标l 评标 说明，调整 。 项目判定( 中标结果) l5 签署项目协议l 一曩目公司提出融资方按 j 确定政府，私营部门的权力义 f 确定项目风险分担、收费标 组建项目公司 l6 项目开发 _ 权益投资、贷款协议 财务清账 施工合同、供赞合同、承购协 议、保险合同、经营与维护台 同 7 项目实施l 呻 殳施施工与设各安装 测试、验收 技术转让与能力建设 评价 8 项目运营 特许期内的运营与维护 检查培训 技术转让与能力建设 北方交通大学硕士学位论文 图2 1 政府b o t 项目管理的阶段 以下将就b o t 项目管理的各阶段及各阶段中政府的支持作 用做一般性的讨论： 一项目确定阶段 众所周知，并不是所有项目都适合以b o t 模式进行建设， 因而政府需要先选择并确定哪些项目可采取b o t 模式进行建 设，并对项目建设在经济、技术和法律方面的可行性进行评价。 在最初阶段，政府需要确定对某一个基础设施项目的需求， 并初步认可使用b o t 模式建设改项目的可能性和优势。这一工 作通常要由东道国政府的规划部门来进行。通常，规划部门的 做法是：首先对电力、交通、供水以及其他公共设施与服务的 需求进行预测，并确定优先级。然后由有关机构确认在某一特 定阶段需要的新的电站、公路桥梁、城市交通体系、港口设施 或其他对国民经济至关重要的基础设施。东道国政府随后将探 讨项目融资的形式及可能性，b o t 方式只是其中的种。当然， 也会发生这样的情况：即由一个中间商或发展商首先识别一个 项目并向东道国政府推荐。 随后，无论在哪种b o t 项目中，一般都必须进行初始可行 性研究。初始可行性研究将仔细分析项目的规模、选址、技术 选择、环境影响和潜在的收益流。除非东道国政府对b o t 项目 已拥有很丰富的经验或者项目属于某种特殊的情况，彖道国政 府一般要在这时雇佣有经验的外界咨询专家以确定该项目能考 虑到并保护国家的利益。东道国政府还应该知道一些双边或多 边援助机构( 如世界银行( w o r l db a n k ) 、国际金融公司 ( i n t e r n a t i o n a lf i n a n c ec o r p o r a t i o n ，简称i f c ) 和多边担保机构 ( m u l t i l a t e r a li n v e s t m e n tg u a r a n t e ea g e n c y ，简称m i g a ) ) 可能 会提供技术援助基金帮助支付项目识别阶段所需要的研究和咨 询费用。 应该注意到的是：任何项目发起人都会对缺乏连续性的项 目管理行为和效率低下的行政管理行为感到不满。因此，东道 国政府在项目开始之初就应考虑以指定或签约的方式录用一个 项目经理，指定项目经理对项目的实施过程进行领导和协调， 并按国际惯例行事。项目经理可能是政府雇员或政府之外的专 家。 项目确定的阶段将一直持续到征集项目建议的准备阶段和 2 2 b o t 项目管理的阶段及其特点 邀请投标者提交设计、施工和融资方案的阶段。 二政府准备招标阶段 东道国政府下一步的工作就是确定项目采购方案。可选择的 方案包括竞争性采购程序、单一来源采购和有限竞争性采购。 无论东道国政府采用单纯竞争性招标或其他一些方式，都需要 对潜在投资者进行资格预审。决定招标方式的关键因索是要能 吸引认真的优秀的投标者。如果采用竞争性招标方式，一般有 三到五个认真的投标者就足以达到招标的目标了。 在政府招标文件中，会对项目进行招标范围界定，这些界定 包括项目必须满足的条件，如项目规模、实施时间、项目收益 的性质和范围等：招标文件中还会包含已有基本框架的项目协 议。如果这时的项目范围不切合实际或其中的招标准则不现实 或不清楚，那么对项目本来感兴趣的投标者就很难提出较为现 实的投标书。这一阶段就是确定招标方案、进一步界定项目范 围的阶段。 清晰界定的招标文件包和透明、公平的评标过程，是项目成 功的第一步。有经验的投标者常把招标文件包和评标过程视为 项目可行和东道国政府“承诺”项目成功的一个重要信号。项 目协议的条款必须明确而且持久有效，否则认真的竞争者将没 有积极性参与这个过程。 ，经验表明，是否能选择出最有能力承担项目责任的联合体常 常是决定项目成败的关键因素。”1 三发起人准备投标 在项目实践中，为回应项目招标，对项目感兴趣的投资人和 债权人一般会组成一个联合体来投标。联合体的成员在这一阶 段共同承担投标费用，并就各自期望在项目中担任的角色以及 未来的项目公司的组成结构达成协议。如有必要，初步的联合 体协议还会包括有关项目参与者间分享某些项目专有情报的保 密条款。 初步的项目联合体也会对项目进行可行性研究，这一研究与 东道国政府的可行性研究相比侧熏于不同的方面。联合体的这 一项研究会决定其下一步的行动并影响到联合体吸引资金的能 力。联合体的另一项工作是从其他潜在的债权人、权益投资者、 承包商和供货商那里寻求暂时性的贷款承诺，构成其投标建议 或标书。 北方交通大学硕士学位论文 随后，联合体会准备并提交其标书。东道国政府的招标文件 和投标建议尽管未必会要求投标文件中包含有明确的融资承 诺，但会要求一个明确的融资计划。在东道国政府对拟建的基 础设施项目无足够的经验时，东道国政府会允许项目联合体对 项目的一个或更多方面提出修改意见或替代方案，以便更好的 实现项目建议的整体目标。例如，在项目设计和开发阶段，由 项目联合体和联合体方面的专门机构所进行的可行性研究可能 会对招标文件或投标建议所界定的项目范围提出不同看法。 四评标 在这阶段，东道国政府将对回应投标建议而提交的各种标 书进行评价，并选择中标者。同时，重要的一点是，政府需要 在其机构中配备称职的技术、财务和法律顾问来参与评标过程。 b o t 项目的评标不会以单一价格为准绳，而取决于价格、项目 联合体的可靠性和经验以及由特定项目联合体实施项目能为东 道国带来的其他利益( 如节省外汇、促进技术转让、提供就业 机会、培训当地雇员和使用当地承包商) 等因素。 五项目协议的谈判和签署 项目协议( 或称特许权合同) 是指政府或政府的授权机构与 中标的私营部门签订的契约型文件。政府通过项目协议授权私 营部门在一定期限内建设和经营该项目、获取收益并在特许权 期满后将项目资产无条件移交给政府。项目协议是b o t 项目文 件包中最重要的文件。东道国政府和项目联合体的权利和义务 都要在其中明确；同时，项目协议还会对项目建设、项目融资 方案、项目收费标准、项目风险分摊和特许权期限等一系列内 容进行规定。项目协议谈判的程序一般是：评标中的首位候选 人将首先被邀请与东道国政府或其授权机构就项目协议中的内 容进行谈判，对各种条款进行协商。如果双方未能就协议草案 达成最终一致，政府将和第二位中选者进行谈判，直至谈判成 功并签订协议。 六项目开发 政府在这一阶段中的作用只是监督项目协议的实施。项目联 合体在有了政府的许可并与政府签订项目协议后，就要在其内 部签订明确的联营协议来组建项目公司。项目公司必须能保证 实现权益投资的投资目标。同时，发起人还要游说潜在债权人、 承包商和供货商，以求获得对合同条款和价格更为确定的承诺。 1 4 2 b o t 项目管理的阶段及其特点 当发起人谈妥了所有条款并签署了项目协议后，项目开发就 会进行到财务清账程序。财务清账指的是一个日期，从这一天 起，债权人和权益投资者要为或已经开始为项目的详细设计、 施工、购买设备和其他完成项目的必要程序提供资金。 项目招标后的这些最后的程序及签订项目协议是任何一个 b o t 项目开发过程的关键阶段。尽管此时绝大部分责任由中标 联合体承担，但项目开发的这一阶段也需要来自东道国政府的 支持和一定的灵活政策。 七项目建设 项目一旦完成财务清账，其项目建设阶段即告开始。当然， 任何一个特定的项目都不一定能够明显的分辨出这些阶段。有 些项目的场地安排、开发甚至一些初期建设都可能发生在财务 清账之前，但是主要的建设工作和项目重要设备部件的到货 般都在财务清账之后进行，这时，项目的贷款资金已经到位， 能够支付项目开发所需的资金。 八项目的运营 项目接下来就进入运营阶段，该阶段将持续到特许期结束。 这一阶段中，项目公司可以间接通过一个经营者来经营这个项 目，并按项目协议条款、各种贷款协议和投资协议的规定进行 设备的维护。项目公司在经营基础设施期间所获得的收益或收 取的费用可用来进行再投资、偿还债务和赚取利润，这些措施 一般可以获得东道国税收上的优惠。为确保运营和维护工作按 照既定要求进行，债权人、投资者和东道国政府在获得运营报 告、对基础设施运行进行检查和对项目公司的财务情况进行必 要的检查上拥有相当的权利。 应该注意的是，在项目实施和项目运营阶段中，东道国政府 ( 特别是发展中国家的政府) 都要努力实现由项目公司和项目 承包商向当地经济的先进技术的转移。这种技术转移可以在技 术进步方面促进当地经济的发展。目前，我国所实施b o t 项目 的目的主要在于缓解基础设施的短缺，技术转移还没有被充分 的认识到并在项目协议的条款中详细规定，但是，随著这种建 设模式在我国的发展，技术转移必将成为继三资企业之后又 种促进我国技术进步的中外合作方式。 九项目移交 b o t 项目的最终程序是在特许期结束时把项目移交给东道 北方交通大学硕士学位论文 国政府。项目的实施必须使项目发起人能按时偿还项目债务并 在这段时间内获得一定的投资回报。这样，项目公司在将项目 移交给东道国政府时就不会有什么顾虑。在项目移交之日，东 道国政府所关心的是项目确实得到了恰当的维护，而且进行了 足够的人员培训和技术转让，以便政府能够继续运营该项目， 这些都要在项目协议中规定。 根据项目的类型和政府决定推进其基础设施私有化的程度， 东道国政府可能会认为让项目公司或其代理经营者在双方协议 的延长特许期内或按新的运营合同去运营、维护基础设施更为 有利。例如，如果政府认为由私营公司来运营和维护该项目 能够比由政府或公共部门经营基础设施能提供更好的、物有所 值的服务，那么政府就会选择由私营部门运营和维护基础设施。 如果政府希望得到这种选择的权利，那么东道国政府就应该在 项目协议中设定相应条款。因为如果在一个新的特许期内，重 新选择另一个私营单位进行项目经营与维护又会产生新一轮的 项目经营招标，增加东道国政府的花费。 2 2 b o t 项目的特点 2 2 1 东道国政府在项目各阶段中起到了重大作用 依照项目类型、规模和复杂程度以及东道国在经济和制度方 面的条件，b o t 项目需要得到政府不同程度的支持。政府一般 较容易吸引私营部门对工业、旅游服务行业中的项目的投资。 这些行业的项目具有周期短、回收快的特点。工业生产项目的 商品、原料或提供的服务一般容易进入已建立的东道国市场进 行销售，而且经常能打入外国市场或卖给国外用户以换取外汇。 其他基础设施则面临更大的挑战：对于一个电厂项目而言，其 收入完全取决于与东道国政府签订的购电协议；而收费公路项 目或城市公共交通项目( 基于市场需求的收益) 的收益则完全 受当地消费者需求的影响。 同时，东道国方面还存在着一些影响项目实施的因素，例如： 不能自由进行货币兑换会使项目收入及支出情况更加复杂；东 道国政治、经济上的不确定性也会影响b o t 方式的实施。 1 6 2 b o t 项目管理的阶段及其特点 虽然，从理论上来讲，b o t 项目的一个重要吸引力就是由 私营部门进行融资，没有任何来自东道国政府的财务承诺，而 且由于这是一个私营部门建设的项目，政府的参与程度很低， 不同于私营部门通过政府采购程序参与政府公共工程的建设， 但从我国和许多发展中国家的实施情况来看，在绝大多数发展 中国家的b o t 项目中，东道国政府在法律、法规、行政甚至有 时是财务方面的支持十分重要。 基于以上的原因，东道国政府在项目的各个阶段，从项