（公共管理专业论文）上海公共卫生信息管理的问题及对策研究.pdf

内容摘要 医疗卫生事业是保障人民健康的至关重要的基础性公共事业。近几年，随着 s a r s 、艾滋病和禽流感等重大疫情的传播，卫生事业的公共特征受到全球的重视。 而在公共卫生体系中，信息系统发挥着至关重要的作用。 医疗卫生信息作为关系到国计民生的重要资源，正受到越来越多的关注和重 视。2 0 0 2 年1 0 月经全国卫生信息化工作会议修改并通过的全国卫生信息化发 展规划纲要2 0 0 3 - - 2 0 1 0 年提出：“要进一步提高对信息化建设重要性、紧迫 性的认识，把信息化建设作为提高工作效率、提高科学决策能力的重要手段，加 快信息化建设，促进医疗卫生改革不断深入，推动卫生事业加速发展。” 上海作为国际型大都市，医疗卫生水平在国际国内都居于领先水平。近年来 上海在公共卫生信息化建设上不断加大投入，建成了上海市医疗保险实时交易系 统、上海公共卫生网等覆盖全市的网络系统。这些系统的建设，有力推进了上海 卫生事业的发展。 然而，在取得很大成绩和进步的同时也应看到，上海市公共卫生信息化的“孤 岛”效应也在形成。各行政管理部门之间对信息的严格控制使得卫生信息的流通 和共享困难。同时，公共卫生信息标准化的滞后也造成信息管理上的困难。阻碍 了公共卫生信息化的进一步发展。 本文针对上海公共卫生信息管理中存在的问题，对比美国、英国以及国内北 京市的公共卫生信息管理，通过论述上海公共卫生信息管理现状、存在问题、原 因分析以及对策建议，从政府管理角度讨论了如何有效提升城市公共卫生信息管 理水平问题。说明了“服务型”政府理念，阐述了政府信息管理方面的职能。指 出城市公共卫生信息管理应在政府主导下，运用市场机制，政府、企业和公众多 方共同参与进行。 关键词：上海公共卫生事业公共卫生信息管理 a b s t r a c t m e d i c a la n ds a n i t a r yp r o j e c ti st h eb a s i cp u b i cp r o j e c tt h a ti s f i r m l yr e l a t e dt oe n s u r i n gc i t i z e n s h e a l t h i nt h er e c e n ty e a r s ，b e c a u s e o fs o m es e v e r ee p i d e m i cs u c ha ss a r s ，a i d sa n db i r df l u ，t h ec o m m o nf e a t u r e o ft h es a n i t a r yp r o j e c ta t t r a c t sw o r l d w i d ea t t e n t i o n i n f o r m a t i o ns y s t e m p l a y sav i t a lr o l ei np u b l i cs a n i t a r yp r o j e c t m e d i c a la n ds a n i t a r yi n f o r m a t i o n ，a st h ei m p o r t a n tr e s o u r c et h a th a s c l o s er e l a t i o n s h i pw i t ht h ec o u n t r ya n di t sp e o p l e ，h a sb e e na t t r a c t i n g m o r ea n dm o r ea t t e n t i o n i no c t o b e r ，2 0 0 2 ，t h ed e v e l o p m e n t a lp r o g r a m f o rn a t i o n a ls a n i t a r yi n f o r m a t i o n b a s e d ，2 0 0 3 2 0 1 0 w a sm o d i f l e da n d p a s s e di nt h en a t i o n a ls a n i t a r yi n f o r m a t i o n b a s e dm e e t i n g ，w h i c hb r o u g h t f o r w a r df u r t h e re n h a n c i n gt h ea w a r e n e s so ft h ei m p o r t a n c ea n du r g e n c yo f b u i l d i n gi n f o r m a t i o n b a s e d ，b u i l d i n gi n f o r m a t i o n b a s e da st h ei m p o r t a n t m e a s u r et a k e nt oe n h a n c ew o r k i n ge f f i c i e n c ya n dt oi m p r o v et h ea b i l i t y o fm a k i n gs c i e n t i f i c d e c i s i o n ，s p e e d i n gb u i d i n gi n f o r m a t i o n b a s e d ， a d v a n c i n gm e d i c a la n ds a n i t a r yr e f o r mm o r ew i d e l ya n dt h o r o u g h l y ，a n d s p e e d i n gt h ed e v e l o p m e n to ft h es a n i t a r yp r o j e c t s h a n g h a i ，a so n eo ft h ei n t e r n a t i o n a lc i t i e sa n dab i g s c a l ec i t y i t sm e d i c a l a n ds a n i t a r yl e v e lk e e p sa h e a db o t ha th o m ea n da b o a r d i n t h er e c e n ty e a r s ，t h ei n t e r n e ts e r v i c es y s t e mw h i c hc o v e r st h ew h o l ec i t y s u c ha ss h a n g h a it i m e l ys e t t l e m e n t s y s t e mo fm e d i c a li n s u r a n c ea n d s h a n g h a ip u b l i cs a n i t a r yw e b s i t ew e r eb u i i tb e c a u s eo fm o r ea n dm o r e i n v e s t m e n ti nb u i i d i n gp u b l i cs a n i t a r yi n f o r m a t i o n b a s e d w i t ht h e s e s y s t e m sb e i n gb u i l t ，t h es a n i t a r yp r o j e c ti ns h a n g h a ii sd e v e l o p i n g q u i c k l y i nt h em e a n w h i l e ，f a c i n gt h e s ep r o g r e s sa n da c h i e v e m e n t s ，w e s h o u l dr e a l i z et h a tt h ep u b l i cs a n i t a r yi n f o r m a t i o n b a s e di so f t e n i s o l a t e d t h es t r i c t l yc o n t r o l l i n gf r o me a c ha d m i n i s t r a t i o nd e p a r t m e n t c a u s e st h ed i f f i c u l t yi nc i r c u l a t i n ga n ds h a r i n gt h es a n i t a r yi n f o r m a t i o n ， a n dt h es t a n d a r d i z a t i o no fp u b l i cs a n i t a r yi n f o r m a t i o n l a gc a u s e st h e d i f f i c u l t y i nm a n a g i n gi n f o r m a t i o n ，w h i c hh a m p e r e dt h ef u r t h e r d e v e l o p m e n to fp u b li cs a n i t a r yi n f o r m a t i o n b a s e d a i m i n ga t t h e p r o b l e m s e x i s t e di n s h a n g h a ip u b l i cs a n i t a r y i n f o r m a t i o nm a n a g e m e n t ，b ya n a l y z i n gi t sc u r r e n ts i t u a t i o n ，e x i s t i n g 4 p r o b l e m s ，i t sr e a s o n sa n db r i n g i n gf o r w a r dt h es o l u t i o n sa n da l s o c o m p a r i n gw i t ht h ep u b l i cs a n i t a r yi n f o r m a t i o nm a n a g e m e n ti nt h eu s a ， b r i t a i na n db e i j i n g ，f r o mt h ep o i n tv i e wo fg o v e r n m e n t a lm a n a g e m e n t ，t h i s e s s a yd i s c u s s e dt h ei s s u eo fp u b l i cs a n i t a r yi n f o r m a t i o nm a n a g e m e n t i t e x p l a i n e dt h es e r v i c e o r i e n t e dg o v e r n m e n ta n d t h ef u n c t i o no ft h e g o v e r n m e n ti ni n f o r m a t i o nm a n a g e m e n t a tt h es a m et i m e u n d e rt h e s u p e r v i s i n go ft h eg o v e r n m e n t ，m a r k e ti t s e l f ，g o v e r n m e n t ，e n t e r p r i s e sa n d t h ep u b l i cs h o u l dm a k e e f f o r t st o g e t h e rt om a n a g ep u b l i cs a n i t a r y i n f o r m a t i o n k e yw o r d ：s h a n g h a i ，p u b l i ch e a l t h ，p u b l i ch e a l t hi n f o r m a t i o nm a n a g e m e n t 5 学位论文独创性声明 本人所呈交的学位论文是我在导师的指导下进行的研究工作及 取得的研究成果。据我所知，除文中已经注明引用的内容外，本论文 不包含其他个人已经发表或撰写过的研究成果。对本文的研究做出重 要贡献的个人和集体，均已在文中作了明确说明并表示谢意。 作者签名：垫垒日期：鱼! 卫 学位论文授权使用声明 本人完全了解华东师范大学有关保留、使用学位论文的规定，学 校有权保留学位论文并向国家主管部门或其指定机构送交论文的电 子版和纸质版。有权将学位论文用于非赢利目的的少量复制并允许论 文进入学校图书馆被查阅。有权将学位论文的内容编入有关数据库进 行检索。有权将学位论文的标题和摘要汇编出版。保密的学位论文在 解密后适用本规定 学位论文作者签名： 日期：塑2 ：! ! 旃 导师签名： 上海公共卫生信息管理的问题及对策研究 一、研究背景及意义 第一章绪论 党的十六大明确提出了“优先发展信息产业，在经济和社会领域广泛应用信 息技术”的重要战略方针，指出信息化是我国加快实现工业化和现代化的必然选 择。要求抓住机遇，顺应世界经济潮流，采取各种有力措施促进我国各行业的信 息化建设。 随着社会主义市场经济体系的建立，卫生工作面临的内、外环境发生了根本 变化，一些制约卫生事业发展的深层次矛盾和问题日益显现，客观上要求卫生改 革不断深化。卫生改革的目的是充分利用有限的卫生资源，用低廉的费用提供优 质的服务，满足广大人民群众基本医疗服务需要。卫生改革与发展迫切需要加快 信息化建设，信息化不仅能促进各项改革措施的落实，也能推动卫生改革的深化， 已日益成为提高医疗卫生机构科学管理水平、卫生服务质量和工作效率的有力手 段。加快信息化建设是深化卫生改革和卫生事业发展的必然要求。 “九五”以来，我国卫生信息化建设取得了明显进展：实施国家卫生信息网 建设项目，信息化基础设施建设已见成效；积极加强“三网一库”( 指办公业务 网、办公业务资源网、政府公众信息网、政府系统共建共享的电子信息资源库) 建设，电子政务逐步推进；医院信息化取得实质性进展，信息系统应用水平不断 提高；社区卫生、卫生监督、疾病控制、妇幼保健、远程医疗、远程医学教育等 信息系统建设有了进一步提高，为全面实现卫生信息化奠定了基础。“十一五” 规划纲要指出：“加快国家基础信息库建设，促进基础信息共享。优化信息资源 结构。加强信息资源深度开发、及时处理、传播共享和有效利用。” 应该看到，我国卫生信息化建设起步较晚，技术力量薄弱，资金投入不足， 与其他行业和卫生事业的实际需求相比，还处于初级阶段，有相当的差距。今后， 要解放思想，提高认识，抓住机遇，迎接挑战，实现跨越式的发展，力争在2 0 1 0 年前，逐步建成比较完善的以公共卫生信息系统为重点的国家卫生信息系统，进 一步推进医疗服务信息化和其他卫生领域信息化建设向更深、更广、更高的方向 发展。2 提高信息公共服务水平，实现人人享有信息方面的基本公共服务成为新世纪 信息化发展的核心内容之一。在2 1 世纪，保证最低数量和基本质量的信息服务 应当被视为具有重要发展意义的基础性服务，也是政府的基本职能之一。 1 十届人大四次会议：中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要第十 五章第二节。2 0 0 6 年( 新华网载) 。 2 卫生部：全国卫生信息化发展纲要( 2 0 0 3 2 0 1 0 年) ，2 0 0 2 年。 - l - 上海公麸卫生信息管理的问题及对策研究 上海明确信息化在城市建设中的战略地位，把信息化作为实旌科教兴市战略 的开路先锋，信息技术的变革日新月异。 上海的公共卫生信息管理在国内居于领先水平，但是仍存在下列问题： 1 信息开放程度低，政府和社会公众的信息严重不对称。公众对公共卫生 信息知之甚少，信息获得困难，获取途径少；政府和公众之间缺乏信息 的流通和互动，只存在单向流动，如公开发布的信息只是从政府向公众 流动；政府部门偏向事务型，信息的流动也随之偏向事务型流动，缺少 主动共享的信息。 2 标准化程度低。缺少统一的国家和地方性卫生行业标准，在这个前提下 进行的卫生信息化，主要是医院的信息化，结果是各个医院的信息化都 不尽相同，各有所需，互不兼容。这种情形反过来也使标准化显得十分 困难，难以统一。 3 缺少信息共享机制，跨部门的信息获取困难。政府部门出于保护自身权 益的需要，不愿与其他部门共享自己的信息，而各个部门由于专业及其 行政职能的局限，不能掌握完整的、涵盖公共卫生各个方面的信息，当 一个部门在决策管理中需要其他部门的信息支持时会比较困难。 4 市场化程度低，信息管理由政府部门全部包揽。在信息系统建设过程中， 政府采取了招投标等市场化手段，但是在信息管理上，政府部门有绝对 的控制权。 5 公共卫生信息管理技术创新不足。相对而言，在公共卫生领域对于先进 信息技术的应用还存在不少问题。纸质文件、凭证仍难以彻底取代，电 子签名仍难以在公共卫生信息系统中应用。电子病历仍不能取代传统的 纸质病历。 二、研究目的 本文针对上海公共卫生信息管理的现状，分析其中存在的问题和原因，对比 美国、英国和国内北京市的公共卫生信息管理，研究了公共卫生信息管理的对策， 阐述了在信息化条件下的政府服务趋向。 三、基本概念 1 公共信息：公共信息从内容上可以分为政治信息、经济信息和社会信息； 从产生方式上，可以分为反映政府的公共信息和政府占有的公共信息。对公 共政策两言，公共信息有两个层面的意思：一是国家公共部门应该把所占有 的、可公布的信息向社会公布；二是公众要及时反馈信息，与国家公共部门 上海公共卫生信息管理的问题及对策研究 形成互动。3 2 公共卫生信息：公共卫生信息的涵义十分广泛，一般包括以下五方面内 容：疾病信息，包括传染病信息，以及公共突发卫生事件的发生、发展和结 果等信息；重点人群，如儿童、妇女、老年人等人群的健康信息；公共对健 康或对疾病的认识程度和态度；卫生服务供给方面的信息，包括各种卫生资 源、卫生服务的利用等；影响健康、疾病和卫生服务利用的因素。 3 信息资源：狭义的信息资源，指人类社会经济活动中经过加工处理有序 化并大量积累后的有用信息的集合，如科技信息、政策法规信息、金融信息 等等都是信息资源的重要构成要素。广义的信息资源，是信息和它的生产者 及信息技术的集合，信息、信息生产者和信息技术三大要素按一定的原则加 以配置，构成一个信息系统才能显示出其价值并被利用。4 4 h i s ：医院信息系统( h o s p i t a li n f o r m a t i o ns y s t e m ) 。利用电子计算机 和通讯设备，为医院所属各部门提供病人诊疗信息( p a t i e n tc a r e i n f o r m a t i o n ) 和行政管理信息( a d m i n i s t r a t i o ni n f o r m a t i o n ) 的收集 ( c o l l e c t ) 、存储( s t o r e ) 、处理( p r o c e s s ) 、提取( r e t r i e v e ) 和数据交 换( c o m m u n i c a t e ) 的能力并满足所有用户( a u t h o r i z e du s e r s ) 的功能需 求。 5 甩7 ：医疗信息传输标准( h e a l t hl e v e ls e v e n ，简称h l 7 ) 是用来统一 h i s 信息的基本接口，实现各医疗机构不同系统之间无障碍互联和医疗信息 的无障碍交换。现在已成为医疗机构间信息交换的国际标准。 6 p a c s ；医学影像计算机存档与传输系统或医学影像系统( p i c t u r e a c h i v i n ga n dc o m m u n i c a t i o ns y s t e m ) ，是医院信息系统中的一个重要组 成部分，是使用计算机和网络技术对医学影像进行数字化处理的系统，其目 标是用来代替现行的模拟医学影像体系。它主要解决医学影像的采集和数字 化，图像的存储和管理，数字化医学图像的高速传输，图像的数字化处理和 重现，图像信息与其它信息的集成五个方面的问题。p a c s 遵从的标准是国际 医学影像标准d i c o m3 0 。 7 e m r ；电子病历( e l e c t r o n i cm e d i c a lr e c o r d ) 指存在一个系统中的电 子病历，这个系统可支持使用者获得完整、准确的资料；提示和警示医疗人 员；给予l 临床决策服务；连接管理、书刊目录、临床基础知识以及其它设备。 8 e 陬；电子健康档案( e l e c t r o n i ch e a l t hr e c o r d ) 是健康记录档案库 ( r e p o s i t o r yo fh e a l t hr e c o r d ) 与计算机处理( i nc o m p u t e rp r o c e s s a b l e 3 张国庆：公共政策分析第9 6 页，复旦大学出版社2 0 0 5 年版。 4 张国庆：公共政策分析第9 7 页。复旦大学出版社2 0 0 5 年版。 - 3 - 上海公共卫生信息管理的问题及对策研究 f o r m ) 的结合。为用户的健康档案提供高效地更新、查阅和调用途径，包括 体检记录、门诊、病史、各种影像信息及相关的药物治疗信息跟踪。 9 电子签名：是指数据电文中以电子形式所含、所附用于识别签名人身份 并表明签名入认可其中内容的数据。5 l o 电子政务：指政府机构的政务处理电子化，即运用电子化手段所实施的 国家管理工作。具体来说，电子政务是指公共管理部门应用现代信息和通信 技术，将管理和服务通过网络技术进行集成，在网络上实现组织结构和工作 流程的优化重组，超越时间、空间与部门分隔的限制，全方位地向社会提供 优质、规范、透明的公共服务。 四、理论框架 公共卫生信息是政府向公众提供医疗卫生服务以及公共卫生政策决策的重 要手段和基础，具有公共产品的特点。信息资源在社会经济发展和政府行政中的 地位越来越重要，对公共息资源的管理和利用，政府责无旁贷。从建设“服务型” 政府来说，在当前的信息化时代，必须与电子政务密切结合起来，才能向公众提 供更及时、更有效的服务。 1 现代政府理念 所谓现代政府理念即公共服务型政府理念。现代政府理念是在2 0 世纪8 0 年代新公共管理运动蔚然成风的背景下首先由西方国家提出，此后又得到多次修 正。这一理念主张管理就是服务，政府的存在是为了满足生活会的需求，政府应 尽可能地为社会提供满意的公共产品。 现代政府即公共服务型政府，也就是以公民为中心的政府。政府是人民的政 府，因而政府在为“国家”这条船掌舵的时候，必须听从人民的意见。这就要求 政府在向公共服务型转变的过程中，树立如下理念： 1 ) 以民为本 要破除以政府为本的观念，树立以民为本的理念。政府要确立公民驱动、公 民取向的公民第一主义，政府必须为人民服务，对人民负责。 2 ) 主权在民 要破除以权力为中心的观念，树立主权在民理念。国家主权属于人民，而不 是属于某个个人或利益集团。因此，保障公民权利，促进公民权利的实现是政府 6 全国人大常委会：中华人民共和国电子签名法第一章第二条，2 0 0 4 年。 王琰徐玲：电子政务理论与实务第2 页，清华大学出版社2 0 0 4 年版。 上海公共卫生信息管理的问题及对策研究 的基本职能。 3 ) “顾客”至上 要破除惟命是从的观念，树立顾客至上的理念。政府要致力于建设一个企业 家政府，想尽一切办法满足人民的合理期待和正当要求，不断提升为人民服务的 标准。 4 ) 有限政府 要破除无限政府的观念，树立有限政府的理念。现代政府是一个权力有限的 政府，其权力范围的最大边界是从不损害公民合法权益为基本限度。 5 ) 民主开放 ， 要破除“靠政府一家打天下”的观念，树立民主开放的理念。现代民主的特 征是民主，民主政治的基本要求是公开。只有制定出相关政策和制度以保障人民 参与政府决策、监督政府行为，才是真正的民主。 6 ) 市场机制 破除计划经济时期形成的传统观念，树立按照市场机制运作转型的新观念。 对转型中新上的项目，不再由政府包办，彻底摆脱计划经济体制的束缚和影响， 充分运用市场机制，合理配置资源，促进城市产业结构的调整和提升。 7 ) 创新观念 破除因循守旧的传统观念，树立创新的观念。创新是转型的“灵魂”，要在 创新中转型，在转型中创新。要加快体制创新和机制创新，用新体制、新机制、 新思路、新举措推动转型。加快科技创新，加强人才培养，用科技和人才推动转 型。 2 政府信息资源管理的思路 1 ) 信息资源的利用 对于信息资源管理系统来讲，收集保管是系统的入口，而开发利用是系统的 出口，重视保管而相对忽视利用是相对封闭的一种管理理念。在“收藏为主”的 政策指引下，政府所保存的信息资源有许多束之高阁，甚秘不示人，利用率很低， 造成对信息资源价值的巨大浪费，也影响到政府管理的效率。表现在利用压力较 小的情况下，信息组织和开发工作相对薄弱，信息材料的主题分散，秩序不清， 检索途径少，一旦提供利用任务来临的时候，往往措手不及，尤其是综合性、跨 部门的专项决策需要参考大量信息的时候更为被动，延误了决策时机。 重视信息保管的政策不仅造成检索和利用的不便，而且会反过来影响信息保 管工作本身的质量。将工作重点放在系统的入口上，那么信息资源管理系统的正 常运行将缺乏动力机制、监督机制和反馈机制。 上海公共卫生信息管理的问题及对策研究 2 ) 信息资源的使用者 政策是各方利益的均衡，在权益博弈的过程中，哪方胜出，相关政策就会反 映其利益要求。我国政府长期以来之所以会采取重视保管的信息资源管理政策， 究其本质，是因为在权益均衡的过程中，部i 1 利益胜于政府整体利益，胜于社会 整体利益，从而导致信息资源利用主体定位不当，即以某个政府部门、机关为利 益主体，将其他政府部门、机关、社会公众排除在外。信息已经取代资本、土地 成为权力的最重要的来源，而权力和利益往往又是连成一体的。很多政府部门、 机关往往把自己收集、生成、拥有的信息看成是本部门、本机关的“私有”物品， 独占这些信息资源，一方面可以减少提供外部利用的麻烦，更为重要的是可以借 此保护本部门的利益不被瓜分。如果保管信息主要就是提供给本机关、部门利用， 而不与其他政府机关共享，不向社会公布，那么其利用需求比较稳定、简单，提 供利用的工作量也较小，政府信息资源管理的重点确实应该放在保管上。 民主社会中，政府的权力来自公众的委托，公共利益是公共政策不变的价值 取向，对于政府部门利用公众委托的权力收集、产生和拥有的信息资源，公众有 知晓的权力，政府不能将它们作为谋取私益的工具，可以说政府部门独享信息与 公共利益是背道而驰的。随着管制型政府向服务型政府的转变，随着社会公众参 与社会管理的广度和深度的增加，内外环境对政府工作效率和效能提出了更高的 要求，政府在制定信息资源管理政策过程中越来越不能只考虑本部门利益，而要 更多地考虑政府整体的利益，考虑社会公众的利益。 全社会利用的价值观还要求政府对社会公众提供平等的信息服务，这几年来 社会公正问题受到政府、研究界和公众越来越多的重视，在政府信息资源管理领 域，数字鸿沟问题是不容忽视的社会问题。在政策制定和执行过程中，应充分考 虑弱势群体的实际情况，采取一定的措施保证他们获取信息的权利。 3 ) 政府在信息资源管理中的地位 政府是信息的最大消费者、生产者和发布者，这一点各国政府没有什么异议， 不过政府是否同时也是最大的信息运营者? 在政府信息资源上，政府是否是唯一 的运营者呢? 以美国为代表的西方国家坚持“能由市场做好的事情绝不由政府来 做”的原则。政府信息资源管理政策明确指出：“政府信息是具有市场价值的 商品”，“尽管某些功能本质是政府固有的，并同公众利益紧密相关而委托政府官 员执行，政府仍应首先考虑利用私有资源( 如果能得到的话) 来提供政府需要的 商品和服务”。美国政府鼓励私营企业参与到政府信息资源的开发利用，不过政 府在标准建设、规则制定上非常严格，从而保证服务质量。我国由于有长期计划 体制的经历，政府信息资源管理和开发利用曾经一度由政府全包。随着市场经济 的建设，这一观念慢慢在转换，2 0 0 4 年1 2 月，中央办公厅和国务院办公厅联合 上海公共卫生信息管理的问题及对策研究 发布了关于加强信息资源开发利用工作的若干意见。从政务信息资源的开发 利用、信息资源的公益性开发利用和商业性开发利用三个方面分别提出指导意 见，表明我国政府已经认识到，在市场经济条件下，市场始终是资源配置的基础， 能够保证经济效率，政府信息资源的配置也要在市场配置基础上进行。另一方面， 由于市场机制尚不完善，而政府信息资源是战略性资源，是政府正常运作的命脉， 因此一段时间内国家对于政府信息资源的建设持谨慎、渐进的态度。但是政府主 导的基本方向已然明确。 政府主导的观念是效率观念的具体体现，如果没有竞争，政府是唯一的经营 者，那么一方面不能为公共提供更多的选择，导致公众满意度下降；另一方面将 增加政府支出，使政府机构的负担日益沉重不利于行政效率的提高。政府主导 的观念也与全能政府向有限政府的转变相吻合，公共服务改革的经验认为，强调 政府公共服务职能，不一定要求政府是服务的直接提供者，而应当转变政府角色， 由“划桨者”变为“掌舵者”、促进者、合作者和管理者。7 3 电子政务与服务型政府的构建 电子政务的建设与推动，为政府职能由管理型向服务型的转变提供了重要的 物质基础与技术支持，更重要的是，它使行政型政府转变为服务型政府成为必然， 传统政府职能将发生根本性的变革。8 1 ) 电子政务是以需求为导向的服务性活动 电子政务希望达到这样一种理想的服务标准：公民没有走进政府机关即可获 取丰富的信息；公民只需在某个机关办事，任何问题皆可随问随答，所办事情立 等可取；若公民申办事情涉及多个机关，则政府机关可在一处办事，全程服务； 公民无需进入政府机关，即可经过电脑连续申办。未来政府服务将朝“单一窗口”、 “跨机关”、“7 2 4 小时”、“自助式”服务的方向发展。换言之，电子政务要求 政府创新其服务方式，使政府服务更为快捷、方便、畅通、直接和公平，具有更 高的附加值。在电子政务的环境下，服务型政府的理念将借助网络手段在现实世 界中得以贯彻。一方面，公众可以通过网络快捷方便、及时准确地了解政府机构 所制定和颁布的与公众相关的政策、法规以及一些重要的信息，减轻为此需要付 出的经济和时间负担；另一方面，政府借助网络以更有效的行政流程，加速政府 与民众的沟通，减少纸质文件的流程，实现“一站式”服务，从而强化政府在公 共管理中的服务者的角色，改变现有环境下政府与公众的关系。 2 ) 信息管理和服务将成为政府的重要职能 沈荣华：提高政府公共服务能力的思路选择，( 中国行政管理2 0 0 4 ( 1 ) 载) 。 。张锐听：电子政府概论第2 5 5 页，中国人民大学出版社2 0 0 4 年版 - 7 - 上海公共卫生信息管理的问题及对策研究 建设电子政府就是运用信息技术打破原政府部门之闯的界限，构建一个全 面电子化的虚拟政府，使人们可以从不同的渠道随时获得政府的信息和服务。政 府将依据人们的要求和使用的方法提供各种不同的服务选择，组成一个每天2 4 小时运行的网络体系：将在网上公开政府部门的名称、职能、机构组成、办事章 程、相关文件、资料和档案等等，在为公众提供权威性的信息资源的同时，进一 步拓展政府的信息服务职能；将在网上办公，实现公众足不出户就能办事的梦想， 如交税、申请项目，给政府提意见，并得到及时有效的处理结果等。此外。网上 信息共享和流畅快捷的信息传递，还为政府实施宏观调控、统筹规划和综合协调 提供信息基础和可操作的工具，从而达到完善以间接调控为主的经济管理机制的 目的。这些都有效地加强了政府的管理服务型职能，为实现职能转交起到了积极 的作用。 3 ) 电子政务旨在改善政府与公众的互动关系 传统的权力政府对社会的控制是建立在对信息的控制和专享上。信息是权力 的源泉，层级越高，所拥有的信息量就越大。政府与公众之间有着天然的距离屏 障，政府领导要了解民情，公众要向政府高层反映问题，通常都要经过很多中问 环节，然后再经过一段处理时间，待得到处理结果时往往过了信息的有效期。或 耽误了决策的制定或执行。由于电子政务所独具的交互式、开放性、直接性等特 点，它所提供的新型管理手段、新式管理平台和新的公众需求都改变现实政府的 组织结构、机构层次和运行规律，成为改善政府与公众关系的媒介和桥梁。电子 政务可以使政府管理过程透明公开，与公众交流渠道快捷畅通，使超越时空界限 的政府与公众问的联系变得更为紧密。电子政务使旧有的权力平衡被打破，从而 导致政府管理方式发生新的巨大变化，有效改善政府与公众的互动关系。 上海公共卫生信息管理的问题及对策研究 第二章国内外公共卫生信息化现状 一、美国公共卫生信息化 1 概况 美国的信息技术非常发达和成熟，在信息技术领域里占据着主流位置，领导 着世界潮流，从美国提出“信息高速路”政策开始，信息技术的应用和标准制定 深入到了各个领域。这不仅仅是因为美国具有世界一流的硬件和软件厂商，更重 要的是他们具有超前的发展理念和信息标准制定意识。 在美国，如果说到看病时不需要纸病历，也不开纸处方，而是通过计算机来 做这一切，相信几乎不会有人反驳。美国卫生部门认为，使用数字记录的方法， 能够减少医疗错误并很好提高工作效率，挽救生命的同时也节约了成本。只不过， 实现这种转化，尚需建立一个全国性的信息网络系统。 2 0 0 5 年，m a r k l e 基金会联合美国医疗卫生信息管理协会等1 3 家医疗卫生机 构和信息技术组织，联名向美国政府提交的一份研究报告中，要求建立一个全国 医疗卫生信息网络系统，确保就诊病人的信息能够及时传送，各部门都能够迅速 获悉这些信息。这份报告长达5 4 页，引述了大量网络技术方法，认为联邦政府 应该成立独立组织负责此事，提供启动资金并制定基本的技术要求，以引领这一 网络的发展。此次报告的目的是如何使分散的美国医疗卫生系统达到统一协作。 2 。美国公共卫生信息的市场化 美国国家公共卫生信息的市场化程度很高。坚持“能由市场做好的事情绝不 由政府来做”的原则。政府信息资源管理政策明确指出：“政府信息是具有市 场价值的商品”，“尽管某些功能本质是政府固有的，并同公众利益紧密相关而委 托政府官员执行，政府仍应首先考虑利用私有资源( 如果能得到的话) 来提供政 府需要的商品和服务”。美国政府鼓励私营企业参与到公共卫生信息的开发利用， 不过政府在标准建设、规则制定上非常严格，从而保证服务质量。 k a i s e rp e r m a n e n t e ：美国最大的医疗保健机构的电子病历系统，基于e p i c s y s t e m s 公司的软件系统，为门诊、帐务、调度的应用整合数据存储和报表工具。 该系统价值1 8 亿美元，囊括了该公司8 4 0 万健康计划成员的所有数据。在一个 数据中心集中存储记录。使用该技术实现无纸化工作。分析指出，这套将被用于 k a i s e r 机构中1 1 0 0 0 名医生和他们的病人的新系统，在成本、范围、规模等方 面是非联邦政府开发的最大的医疗信息系统。采用可以整合所有类型的数据的存 上海公共卫生信息管理的问题及对策研究 储库，这些数据包括了病人的表单、医生的登记表格、门诊记录、护士的文档以 及药房的信息。 a n d yw i e s e n t h a l ，管理k a i s e r 医疗集团的国家政府机构p e r m a n e n t e f e d e r a t i o n 的副总裁，表示计划使用3 年的时间把新的项目实施到位于9 个州 和哥伦比亚特区的健康计划的机构。w i e s e n t h a l 还说，当计划完成的时候，系 统将使得所有的k a i s e r 的员工可以通过电子方式了解任何一个病人记录。另外， 健康计划的成员，将能够通过因特网使用该系统去制定时间表、查询参考资料或 者是申请处方的替换。 3 h l 7 医疗信息传输标准( h e a l t hl e v e ls e v e n ，简称h l 7 ) 是用来统一h i s 信息 的基本接口，实现各医疗机构不同系统之间无障碍互联和医疗信息的无障碍交 换。现在已成为医疗机构间信息交换的国际标准。h l 7 组织成立于1 9 8 7 年，它 主要目的是制定各类型医疗信息系统间，如l 临床、银行、保险、管理、行政及检 验等各项电子资料的标准。h l 7 标准在美国已得到很多厂商及医院的支持与应 用，并纳入美国a n s i 国家标准，促进了h l 7 的发展和推广。 采用h l 7 为标准的h i s 和医疗仪器、设备可以完全做到无障碍互连和医学数 据信息的无障碍交换，它使不同h i s 的信息进行交换，是医疗仪器设备即插即用 的基础，是医疗信息整合、利用、交换、共享的前提，是医疗信息产业发展和升 级的前提。 h l 7 的目标是为医疗信息系统提供统一的信息接口标准。目前已推出 h l 7 - 3 0 标准。该标准实现了社会保险中心与定点医院之间的信息交换，适用于 医院内部不同医疗信息系统之间交换病历资料、临床检验结果、财务信息等，方 便医院之间交流病人资料，同时，也使国际间的医院患者会诊变为可能。美国医 院信息系统协会2 0 0 1 年1 1 月规定，全美医院2 0 0 3 年3 月必须使用h l 7 ，2 0 0 4 年5 月必须全部使用。 4 美国医院的信息化 美国医院采用信息系统，首先是为了增强市场竞争力，为病人提供更好、更 快捷的服务，以吸引更多病人到本院就医。其次，为了利润最大化，由于人力工 资的昂贵，迫使医院采用计算机技术管理以提高劳动效率。另外，国家和保险公 司为施行预付款制度( p p s ) 而要求医院及时上交复杂的报告，迫使医院采用计算 机处理技术的信息系统。 上海公共卫生信息管理的问题及对策研究 美国医院信息系统( h i s ) 发展的历史，大致经历了三个发展阶段：其中， 第一阶段主要集中在开发医院行政管理的功能上，如财务收费管理、住院病人和 门诊病人管理等。第二阶段，在实现医院行政管理信息计算机化的同时，进入到 医疗信息的处理领域，如病人医疗处理系统，实验室系统等。采用电子病历( c p r ) 来记录临床的各类处理信息，并实现基本的临床决策支持系统( c d s s ) 以减少医 疗错误。第三阶段，医院信息系统的重点放在了病人床边系统( b i s ) 、医学影像 处理( p a c s ) 、完整的电子病历( e m r ) 、统一的医学语言系统( u m l s ) 等方面。 目前，美国医院信息系统正经历着小型化、智能化和集成化的改造过程，并 由信息系统管理功能经信息网络与交换系统向大信息服务方向发展。不仅如此， 在美国医院信息系统的发展中，积累了大量的应用系统经验，其中包括近几年最 重要的应用，如条形码药物管理、电子病历、计算机化处方医嘱录入、临床数 据储存、专业范围内临床信息共享、医疗决策支持等，成为了全世界医院信息系 统研发、应用的领跑者。 5 美国公共卫生应急管理体系 当前美国的突发公共卫生事件预警与应急管理能力在全球首屈一指。根据总 部设在香港的政治及经济风险咨询机构( p e r c ) 2 0 0 3 年对世界各国( 主要是针 对亚洲地区) 处理严重疾病能力的分析，美国的得分遥遥领先( 参见表1 ) 。总 体上而言，美国横向的政府职能部门均能协同运作，纵向的“国家一州一地方” 三级公共卫生部门也能高效协调，同时还重视与世界卫生组织( w h o ) 等国际机 构的交流与合作，从而建立一个全方位、立体化、多层次和综合性的公共卫生应 急管理网络。建立和完善公众健康警报网络。利用i t 和网络技术，建立有效的 紧急状态沟通渠道，加强对资料和信息系统的保护从而构建安全的公共卫生信息 传递系统，发展全信息技术支撑。 公共卫生领域的危机沟通和信息传递。改善指挥者的沟通观念，在应急小组 内建立快速无障碍的联系。同时利用新闻发言人制度向外界提供权威信息，建立 任务报告和评价系统，并确保在第一时间将公共卫生突发事件通知媒体和公众。 上海公共卫生信息管理的问题及对策研究 表1 各国处理严重疾病能力( 2 0 0 3 年) 排名国家( 地区) 得分 1 新加坡 2 。3 3 2 日本 4 0 0 3 香港 4 2 l 4 台湾 5 2 5 5 泰国 5 2 5 6 马来西亚5 3 3 7 菲律宾 6 6 0 8 韩国 7 0 0 9 越南 7 3 8 1 0 中国 7 5 0 l l 印度 8 0 0 1 2 印尼9 1 4 非亚洲国家 美国0 8 6 英国2 0 8 澳洲 2 1 4 注：0 分代表最好，1 0 分代表最差。 二、英国公共卫生信息化 英国由英格兰、苏格兰、北爱尔兰和威尔士4 个岛屿组成，下设5 3 个郡、 3 6 9 个区。英国于1 8 3 2 年颁布贫困法，1 9 4 4 年提出“人人享有卫生保健” 的口号，1 9 4 8 年颁布国家卫生服务法，1 9 8 4 年颁布食品法，1 9 9 0 年颁 布食品安全法。近3 0 年来，英国针对卫生管理和服务方面存在的部门独立、 缺乏合作、经费开支大、初级卫生保健水平下降等问题，先后进行了3 次卫生改 革：第一次1 9 7 4 年，英格兰卫生部与社会安全部合并为“卫生及社会安全部”， 并建立了3 个层次的管理机构：第二次1 9 8 2 年，主要是各级管理机构的改革， 提高服务效率；第三次1 9 9 1 年，特点是引入竞争机制，提高医院服务水平，其 基本过程是将公共卫生事业经费纳入政府预算，用最适宜的投人为本地区居民购 买最好、最便宜的卫生服务，而医疗单位则通过竞争“出卖”自己的服务。 在信息标准化方面，英国作为欧盟成员，必须遵守和执行欧洲标准化委员会 上海公共卫生信息管理的问题及对策研究 制定的信息化标准，与欧盟其他成员和组织共享进行信息交换和共享。 1 欧盟的公共卫生标准化 在欧盟委员会启动和欧盟理事会支持的欧洲