（公共管理专业论文）乡镇公共财政需求底线研究——山东省莒南县石莲子镇案例研究.pdf

摘要 本篇论文在理论探讨的基础上，结合案例研究，认为，乡镇政府的基本职能决定了乡镇财政 的底的线数额，乡镇财政的底线数额是确保乡镇政府职能实施的基本保障，二者相辅相成，互为 促进。 通过测算，以山东某镇作为案例乡镇年度为实现基本职能的公共财政底线为7 4 1 6 万元， 比税费改革前降低4 6 。为满足乡镇公共财政需求底线，需要一系列配套制度和政策。论文还对 这些制度和政策进行了讨论。 目前，我国涉及乡镇方面的行政管理体制及财政税收体制改革正在进行，乡镇政府的职能随 着市场经济的发展也将进一步明确与完善。本文既兼顾当前的情形，又着眼于发展趋势，从职能 的实施与发挥入手，对维系乡镇政府运转的财政需求进行探讨，同时，对乡镇自我在确保自身职 能实施中需努力的问题也作了相应的探讨，力求在上级研究制订机构改革政策、财政税收政策等 方面，提供参考。 a b s t r a c t o nb a s eo ft h e o r ya n a l y s i sa n dc a s es t u d y , t h i sp a p e rp u t sf o r w a r dt h a tt h eb a s i c f u n c t i o no ft o w n s h i pg o v e r n m e n td e c i d e si t sm i n i m u md e m a n do np u b l i cf i n a n c e ，a n d t o w n s h i p s m i n i m u md e m a n df o rp u b l i cf i n a n c ei sa l s ot h eg u a r a n t e ef o rc o m p l e t i n go f i t sb a s i cf u n c t i o n s ot h i st w oc o n d i t i o n sa r cm u t u a le f f e c to ne a c ho t h e r c a l c u l a t i o no ft h i sp a p e rs h o w st h a tt h em i n i m u md e m a n df o rp u b l i cf i n a n c eo f c a s e t o w n s h i pi sa b o u t7 4 1 6t h o u s a n d sy u a n ，w h i c hi s4 6 l o w e rt h a nt h a to fb e f o r er u r a l t a x f e er e f o r m i ti sn e c e s s a r yf o ras e r i e so fc o u n t e r p a r tr e f o r m so ni n s t i t u t i o na n dp o l i c i e s t om e e ts u c ham i n i m u md e m a n df o rp u b l i cf i n a n c ef o rt o w n s h i pg o v e r n m e n t t h i sp a p e r a l s od i s c u s s e ss u c hr e f o i t n s p r e s e n t l y , t h er e f o r m a t i o no fo u rc o u n t r ysa d m i n i s t r a t i v ef i n a n c i a la n d t a xss y s t e m w h i c hc o n c e r n e dw i t ht o w n s h i pl e v e lh a sb e e nc a r r y i n go n a tt h es a m et i m e ，t h et o w n s h i pg o v e r n m e n tf u n c t i o nw i l lb ed e v e l o p e dm o t ed e a r l y a n dc o m p l e t e l ya st h em a r k e te c o n o m ya d v a n c e d ，t h i sa n i d ec o n s i d e rt h ed e v e l o p i n g t r e n db e s i d e st h ec u r r e n tc o n d i t i o n ，a n dd i s c u s st h ef i n a n c i a lr e q u i r e m e n tw h i c hg u a r a n t e e t h et o w n s h i pg o v e r n m e n tso p e r a t i o n ，a l lt h a tb e g i nw i t ht h er e a l i z a t i o no ft h et o w n s h i p g o v e r n m e n tsf u n c t i o n t h i sa a i c l ea l s oc o n s i d e rt h et o w n s h i pg o v e r n m e n t ss e l f - w o r k s ，w h i c he n s u r e g o v e r n m e n tf u n c t i o ne f f e c t i n g ，t h a ta l lw i l lb ea st h er e f e r e n c et oh i 曲l e v e ll e a d e r st od r a w u p as e r i e ss c h e m e so fr e f o r m a t i o n ，s u c ha sa d m i n i s t r a t i v es y s t e m ，f i n a n c i a la n dt a x s p o l i c y , e t c 1 i 独创性声明 本人声明所呈交的论文是我个人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究成 果。尽我所知，除了文中特剐加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他入融经发 表或撰写过的研究成果，也不包含为获得中国农业大学威其它教育机构的学位戏证书 而使用过的材瓣。与我一同工作的同志对本研究所骰的任何贡献均己在论文中圣譬了明 确的说明并表示了谢意。 ，) 僦蝼氢盘承刈黼：嬲郸胃 关于论文使用授权的说明 本人完全了解中国农业大学有关保留、使用学位论文的规定，即；学校有权保留 送交论文的复印件和磁盘，允许论文被查阅和借阕，可以采用影印、缩印或扫描等复 制手段保存、瓶编学位论文。同意中国农业大学可以用不同方式在不同媒体上发表、 传播学位论文的全部或部分内容。 ( 保密的学位论文在解密后应遵守此协议) 磷究生签名； 导师签名 2 j 壶伏刑 露阗：2 0 0 5 年3 月玎嚣 时间： 2 0 0 5 年3 月，扩e t 、彩括访 中国农业火学硕士学位论文第一章导言 1 1 研究背景 第一章导言 随着中央税费改革政策的制定、试点和推广，以及今年中央1 号文件的出台，新的农村形势 正在形成。2 0 0 0 年农村税费改革政策确定，首先在安徽省开始试点；2 0 0 1 年国务院布置扩大试 点范围，并出台了关于进一步做好农村税费改革试点工作的通知文件：2 0 0 3 年税费改革全面 推开，农村税费改革推向深入；2 0 0 4 年7 月，国务院又下发了关于做好2 0 0 4 年深化农村税费 改革试点工作的通知。山东省在这项下作上率先一步，明确2 0 0 4 年农业税税率降低3 个百分点 2 0 0 5 年全部取消。在这种形势下，作为大部分以农业税收为财政收入来源的乡镇，则面临着正常 发挥政府职能与财政收入减少的矛盾和冲突。具体表现为以下五点：乡村财力减少，缺乏有效 的增长机制：乡村债务偿还缺少资金来源；山现新的农业税负不均现象；存在农业税征管 力量薄弱与征收任务重的矛盾；农村教育及公益事业发展将受到很大影响。 1 2 研究目标和研究内容 1 2 1 研究目标 通过分析案例，找出乡镇政府职能与乡镇公共财政之间的关系。找准正常发挥乡镇政府职能 和挖掘乡镇财政收入的结合点从而探索出一条确保乡镇公共财政需求底线的有效途径。 1 2 2 研究内容 主要结合石莲子镇公共财政收支情况，其政府职能发挥情况。试图从中探索一些有益于当前 改革形势下乡镇正常职能发挥和有效解决收支矛盾的方法和途径。同时研究税费改革新形势下 乡镇政府所面临的窘境和乡镇政府财政收入的出路，从而探讨出一条确保乡镇公共财政需求底线 的路子。 1 3 概念界定：乡镇公共财政需求底线 1 3 1 乡镇公共财政 公共财政是指市场经济中政府为满足社会公共需要和纠正市场失灵而进行的经济活动，具体 表现为国家行政机关为履行行政职能，开展公务活动而进行的资金收支与管理活动。公共财政主 要包括公共选择、公共收入、公共支出、财政体制和财政政策等内容。所谓乡镇公共财政也就是 乡镇政府对完成本身职能所需要的行政经费的领拨、使用、管理和监督的活动。【1 】 1 3 2 乡镇公共财政需求底线 底线即保障某活动正常运行的最低界限。 乡镇公共财政需求底线即“乡镇政府为实施必需的公共事业活动而需求的最低程度的资财收 入与支出活动。” 1 4 文献综述 随着中央关于农村税费改革政策的出台与实施，各级对此都非常关注，许多学者与各级政府官 员都对税费改革工作做了大量的探讨性研究，特别是税费改革对乡镇财政收入冲击很大，使乡镇财 政收入尤其是农业型财政收入锐减。对之，各理论探讨者对税费改革说法不一，对乡镇保舍争议很 多因此，关于现阶段对农业税收的征与否，理论界和实践界出现了观点相背的巨大纷争。一种意 见认为，农业税收制度应予废止。其理由是：一、农民是弱势群体，为了中国的工业化，农民已 付出了巨大代价，而且还将付出很大代价，目前农村需要休养生息：二、中国加入w t 0 ，首先 受到巨大冲击的是农业；三、目前中国现状，即使不收农业税，也不会影响财政状况的根本好转； 四、减除了农业税收，不定影响国家税收总规模，并且减轻了农民负担，增加了农民收入。另 一种意见则反对，认为征收农业税有其历史必要性和现实必要性。其理由是：一、对农业征税是 增强农业生产者税收法律观念的必要途径；二、对农业产业征税是防止税退费进的必要手段；三、 对农业税征收是巩固县乡制度基础的必然需要。【2 1 在这种形势下，中央做出决定，先试点再推广， 根据现实需要，在推进税费改革的形势下，研究发挥乡镇公共职能所需要公共财政需求底线是非 常有必要的。 1 5 研究思路和研究方法 本文主要根据莒南县石莲子镇案例进行分析，同时结合当前农村新形势对乡镇公兆财政的 底线作一初步探索。在论述过程中本文芏耍采纳了比较、归纳、概括、抽象笛科学方法。1 3 1 具体 而言，本文的研究方法包括以下几种： 1 5 1 实证分析与规范分析相结合的方法 实证分析大都是与事实相关的分析，试图解决“是什么”的阔联，它对一个事情是如何运行 的进行描述。规范分析则和价值有关需要回答“应该怎么样”的问题。本文在对乡镇政府职能 和乡镇财政收支情况进行具体分析时，主要是应用实证分析的方法，描述和总结乡镇政府职能实 旖和乡镇财政收支活动情况。在实证分析的基础上通过比较、归纳和概括，在提炼正常发挥乡 镇政府职能、如何保持财政底线的过程中，运用了规范分析的方法，这一过程显然包括着许多主 观的选择判断和价值取向。其实，在社会研究中，实证分析与规范分析是难以截然分开的。任何 时候在进行实证分析时，总持有一定的价值判断标准。选择这样的事实或案例加以分析，而捧除 掉其他事例，这本身已隐含了价值判断。规范分柝同样也离不开实证分析。规范分析要有说服力， 就必须使自己根植于实证分析基础之上它实质上应当是纳入了一定的价值标准、更带有建议性 2 中国农业大学硕士学位论文第一章导言 的实证分析。本文理论范式的形成过程充分体现了这种实证分析与规范分析相互渗透和结合的关 系。 1 5 2 系统分析法 系统分析是面对由多因素构成的研究对蒙时，将这些多因素作为一个有机的逻辑箍体，通过 分析这些因素之间的关系，发现其相互之间的累计联系。本文综合运用了系统分析的方法，从乡 镇政府职能的层次实施到乡镇财政豹各种收支内容、- 生质进行了详尽分析。 1 5 3 参与观察法 在社会科学中，观察法是一种搜集社会初级信息或原始资料的方法。这种方法是通过直接感 知和直接记录的方式，获得由研究目的和研究对象所决定的一切有关的社会现象和社会行为的情 况。【4 】本文主要使用了参与观察方法，即观察者亲身投入到所观察的社会现象和社会生活中去， 在自身成为社会生活中各种活动的一员的同时进行观察的方法。 1 5 4 归纳与抽象方法 归纳是理性思维中的一种主要推理方法，是从个别、特殊的感性的具体推导出一般的理性抽 象，是根据以往经验的材料进行概括的具体形式。归纳是从分析比较所观察到的材料开始的。随 着观察材料的增加和积累，从中开始发现多次反复出现的具有一般属性的内容和带有规律性的问 题，使对模式运作的认识由感性上升到理性。归纳概括出乡镇政府职能与乡镇公共财政需求之 间的关系。抽象是一种舍弃对象的各种非本质的属性、联系、关系的思维方法，是感性认识向思 维形式转化的认识过程的重要阶段。抽象方法是一个有目的的、以进行分析和综合为特点的思维 过程。通过这个思维过程，抽出某一范围客观对象的一定的特征、属性和关系，并通过综合把这 些特征、属性和关系归纳成理性反映。抽象过程的结果是概念、理论、模型等。本文要将众多的 实际经验与教训归纳成理论范式，就是应用了科学的抽象方法。 1 6 论文框架 本文共分5 章。第1 章是导言，共分五个部分；第2 章是案例乡镇财政现状分析，共分两部 分；第3 章是乡镇财政与乡镇政府职能关系探讨。共分三部分；第4 章是乡镇公共财政需求底线 分析，共分四部分；第5 章是结论与政策探讨，共分两部分。 3 中国农业人学硕上学位论文第二章石莲子镇财政现状分析 第二章石莲子镇财政现状分析 2 1 石莲子镇基本情况 2 1 1 全镇概况 莒南县位于山东省的东南部。石莲子镇是莒南县西北部的一个农业镇，2 0 0 4 年被临沂市确定 为重点镇。该镇在莒南县属中等程度乡镇，地表面积7 1 平方公里，耕地面积6 5 万亩，地形以丘 陵、平原为主，其中丘陵占7 0 ，平原占3 0 。石莲子镇共辖4 8 个行政村，1 4 万户，4 5 万口 人。该镇2 0 0 3 年实现工农业总产值5 5 亿元，其中工业达到3 3 亿元，农业达到2 2 亿元，农民 人均纯收入达到2 7 6 6 元。石莲子镇地理位置比较优越，交通比较方便。该镇东临著名的日照港， 髑临全国有名的商业城l 临沂；文泗、良沂路交汇境内，日东高速、胶新铁路与石莲子西境相 切，西部紧靠2 0 6 国道。该镇土壤主要有棕壤土、潮土、褐土和沙姜土四种；矿产资源有煤、石 灰右、钾长石、金刚石、砂岩等1 0 多种。境内有石莲子河、良子河、汀水河、东境相邻沭河， 境内河流流程3 2 公里，有小( 二) 犁小库2 座，最大库容量5 6 万立方米，总灌溉面积3 9 3 3 4 公顷。 2 2 经济发展情况 石莲子镇是比较典型的传统农业乡镇，历年以农业为主，主要农作物有小麦、玉米、地瓜， 主要经济作物是花生、烟桑。随着农业政策的变化以及市场经济的发展该镇的农业内部结构调 整也逐渐形成、发展，并取得了比较突出的成绩。主要高效农作物有葡萄、大棚菜、西瓜、苹果、 油桃、草莓、大樱桃及其他多种杂果。目前，全镇高效农作物面积已达3 万多亩。全镇的粮经种 植面积比已达到4 5 ：5 5 的格局。畜牧业以生猪养殖为主，养殖方式以户养和养殖场规模养殖为 主，每年全镇出栏生猪可达4 万头，畜牧业收入可占农业总产值的4 0 左右。 2 1 3 石莲子镇的教育、卫生事业 目前，全镇有初级中学1 处，中心小学1 处，农村小学1 1 处。成教1 处中心幼儿园1 处， 农村幼儿雹1 8 处。全镇在校初中生4 1 1 0 入，适龄儿童入学率9 9 2 ；在校小学生2 4 5 5 入，适龄 儿童入学率1 0 0 ；入园儿童7 8 5 人，入园率达9 8 。全镇初中教师1 5 2 人，小学教师1 3 9 人 幼儿园教师3 2 人。全镇适龄人群九年义务教育普及率达9 0 以上。石莲子镇目前有中心卫生院1 处，村级卫生院1 9 处，共有卫生技术人员1 3 3 人，农民的医疗有了基本保障。 2 2 石莲子镇财政基本状况 乡镇财政建立以前，县对乡镇大多实行比较集权的财政体制，且较多沿用了统收统支型的财 政管理体制。乡镇财政建立以后乡镇财政管理体制的主要形式有：定收定支、定额上解或定额 4 中国农业大学硕士学位论文 第二章石莲子镇财政现状分析 补助；递增包干、超收分成或增长比例分成。到1 9 9 4 年实行了分税制。【5 】石莲子镇也不例外- 石莲子镇近几年的财政收支基本达到平衡，但是基本上是“吃饭”财政，用于公益事业的开支非 常紧张，特别是近两年增资因素不断增加，而税费改革政策的实施，乡镇财政收入明显减少，以 致于现在连基本的“保吃饭”都很难做到。从全局，从改革开放的实践过程看，改革开放以后， 我国财政体制改革作为整个经济体制改革的突破口，率先打破与高度集中的计划经济相适应的统 收统支体制，在中央与各级政府及政府之间的财政关系以及税收制度等方面进行了一系列改革， 特别是1 9 9 2 年确定社会主义市场经济体制的改革目标后，我国政府逐步明确了财政体制改革的 目标是建立公共财政体制，具体包括：财政收入体系，财政支出体系和财政宏观调控体系三个部 分。【6 1 以石莲子镇近四年财政收支情况对乡镇公共财政需求底线作简要分析： 2 2 12 0 0 0 年至2 0 0 3 年财政收入情况及分析 石莲子镇2 0 0 0 年至2 0 0 3 年财政收支情况见以下几个表： 5 。聚廿督惑媾吼嘬督餐哺怔挑。髓米察斌 _ 【t 口a 口 口窝n 8 袋 ”9 n 06n q 高 0 气导_ i h 昌 ，旨n 8 9 0 h n 竺 呜o “ o n n 斜 卜霉 趴n n ”寻 乱寸 呻= 旨 【 n o 呐寸0 9 譬 i g 昌 捻高 寸一衾 o n _ 【 c 口_ 【 婚 矗吼 n 卜 心n n c o n 匕& 口 唧= 一 n t = 寸 c 一 _ 【蕊 n n n o n _ 【n 【 口n _ n 乱口 卜n 卜 苫 u o n 葛n 【9 0 h 晷h 翼 擎锄衄 娶州牲去蜮艇 鬟 叠毒 球 。一，。 零 孥 长 款磐款臻饕瓢 冰 娶娶嚣姬 零 罂堪衄 嚣 陋h 术 罄躜衄 琶蓦荨 氓r 商一砰 赠磐擎餐盔廿窨on，o宝n举靴雌t1礤 警末篓群督蕾举m湖博牡捧 权嵇越鼎呐蟮粹k爿哑哥 中国农业大学硕士学位论文第二章石莲子镇财政现状分析 表1 2 石莲子来自农业收入数及所占总收入的份额 荤位：万元 资科来源；根据文件整理 表1 3 石莲子镇2 0 0 f f - - - 2 0 0 3 四年财政总收入及其各税所占比重 单位：万几 4 6 6 92 0 5 6 34 4 2 7 8 8 6j 9 7 表1 4 石莲子2 0 0 0 一2 0 0 。年四年各项税收所占比重 单位：万元 表1 - 5 石莲子镇2 0 0 卜2 0 0 3 年四年非税收入所占比重 单位：万元 资料泉源：根据文件整理 其中来自农业的收入2 0 0 0 年为5 2 0 万元，占4 9 ，2 0 0 1 年为6 4 7 5 万元，占4 8 4 ，2 0 0 2 年为4 9 9 万元，占4 1 5 ，2 0 0 3 年为3 9 0 万元，占3 6 5 。 以上四年，财政总收入4 6 6 9 万元，其中直接来自农业的收入2 0 5 6 3 万元，占总收入的“， 总收入中，各项税收收入1 8 8 0 4 万元，占总收入的4 0 3 ；非税收入2 7 8 8 6 万元，占总收入的 5 9 ，7 ；各项税收收入中：工商税收4 5 8 4 万元。占总收入的9 8 3 ，占税收收入的2 4 4 ；农业税 收收入1 4 2 2 万元，占总收入的3 0 4 ，占税收收入的7 5 6 。非税收入中：上级补助收入1 0 3 5 9 万元，占总收入的2 2 2 ：预算外资金收入9 5 4 4 万元，占总收入的2 0 4 。 表1 6 石莲子镇2 0 0 0 - - 2 0 0 3 年财政支出情况袭 单位：万元 年份总支出人员经费占公用经费占 资辩来源：根据文件整理 以上四年累计总支出4 8 5 4 万元，其中人员经费占总支出的4 8 3 ，公用支出占总数的5 1 7 。 从以上四年的收入构成分析，由于该镇系农业大镇、工业弱镇，虽在第二三产业方面付出了 7 中国农业大学硕士学位论文 第二章石莲子镇财政现状分析 很人努力，但工商税收的增幅、出口退税，菜篮子工程免税、福利减税等各种政策因素的制约增 幅年均仅1 2 ：增欧乏力，盲接来自农业的收入咀税费改革为起点的2 0 0 1 年为界先涨后跌，由 最高时的4 9 下降到最低时的3 6 5 。2 0 0 4 年我省在率先减半征收农业税的影响下，下降比例将 更大。非税收入在取消各种面向农村和农民的集资收费后锐减，其中预算外资金收入规模由最高 时的3 0 0 多万元下降到7 5 万元，平均降幅达2 0 以上。在分税制体制的局部调整和费改税政策 的变动影响卜- ，上级补助收入由占总收入的1 2 1 上升至3 9 。从以上收入分析可以看出。乡镇 财政的收入受经济政策调控的冲击最大，对上级转移支付等补助的依赖度也相应增大，但上级转 移税性支付的补助增加力度远不及政策性减牧的幅度，这是目前乡镇收入结构及形势的基本分 析。以上表述可以用下面几个图象表示： 资料来源：根据文什整理 图2 石莲子镇财政来自预算外资盒收入的趋势图 1 0 0 以2 0 0 1 年税费改革为界点，在“一要吃饭，二要建设”的支出原则下，该镇在保稳定、保 运转方面做了大量的工作。投入了相当大的精力。在对现有债务或有债务缓期和延期的情况下， 不考虑当期偿债压力，仅满足政府用于公费支出方面的需要都无能全力，更谈不上加大对骨干企 8 中国农业大学硕士学位论文 第二章石莲子镇财政现状分析 业资金投入了。 2 。2 2 造成乡镇财政收支困难的原因分析 公共财政收入可崩财力比重下降 近年来山台了一系列经济政策，给“三农”发展带来广阔的空间，但是在政策上以削减地方 可用财力为代价而付出的，在上级补助不到位的情况下，必然形成一定的缺位；另有税收征管下 放地方管理和新的分税制财政体制及出口退税机制的变化，使地方自有可用财力的比重在总收入 中比重逐渐下降而无反弹的可能一旦补助财力削减或不到位，势必造成无法弥补的收入缺口。 公共财政支山范围模糊不清 公共财政最根本的标志就是财政能够满足政府用丁公共方面的支出需要，而现状是乡镇财政 仍保留着计划经济体制的旧支出模式，承担着经济社会发展方方面面的责任，既要保吃饭，又要 保发展，既要保重点，又要保稳定。在非事权范围内的支出投入甚大，无法做到有保有压。有进 有展，职责和义务的相互交错，不可避免地导致支出责任的越位错位和缺位。 配套管理措施不到位，力度不够 一是机构改革尚不到位。目前，乡镇的人事管理权仍无法自主：政策性增资、增人造成无法 回避的支出压力；_ 二是预算法管理力度不够，各部fj 各单位自定的达标升级验收活动脱离实际， 人为抬高要求，使财政支出不堪重负：三是支出管理方式落后，沿袭计划经济体制的支出管理方 式已在人们中根深蒂固，为部门单位或个别利益置整体利益于不顾，使管理措施流于形式。 9 中国农业大学硕士学位论文第三章乡镇财政与乡镇政府职能关系探讨 第三章乡镇财政与乡镇政府职能关系探讨 政府职能也称公共行政职能，是指政府在依法管理国家公共事务过程中所体现出来的职责范 围及其作用，也是政府管理活动方向与实质的体现。通俗讲，也就是政腑应该做什么。那么作为 市场经济条件下的乡镇政府职能，也就是乡镇政府应该做什么。 在长期的社会发展过程中，政府职能的范围不断扩大，逐步形成了基本职能体系和运行职能 体系两大类。其基本职能体系主要包括政治、经济、文化和社会服务等职能。其运行职能体系主 要包括计划、组织和控制三个方面的职能。政府职能不是一成不变的，也随着社会的发展而不断 变化的。 过去，在政企不分的计划经济下，乡镇政府秉承中央意志，管了许多管不r 、管不好和不该 管的事情。在改革开放和社会主义市场经济迅速发展的今天尤其是实施税费改革以来，乡镇政 府必须转变职能，以适应改革开放新形势和经济社会发展的新环境。 目前，我国正处于体制转鼽和社会转型时期，在这一时期，我国地方政府主要履行三个方面 的职能：一是基本职能，即在市场经济条件下地方政府必须承担的职能。这主要包括以下几个方 面：执行中央政府的客观调控政策t 避免或减少经济同期性波动，为市场经济发展提供良好的宏 观经济环境：制定和执行产业政策，弥补由于外部性、规模经济和信息不完全或信息不对称造成 的市场失灵；制定和监督执行市场规则，保障公平竞争：提供地方性的公共产品和公共服务：依 据中央政策，调节地方的收入和财富分配防止两极分化，保障社会公正：依法正确处理各种矛 盾，保证政治稳定和社会稳定。二是特殊职能，即在我国国情条件下地方政府必须具有的职能。 三是过渡性职能，即在经济体制转轨过程中，地方政府所应承担的职能。 那么，作为最底层的地方政府一乡镇政府所履行的最主要职能是什么呢? 概括的讲，就是要 进一步推动农业社会化服务体系的发展与完善，为乡镇企业、民营经济的发展创造条件。加强农 村社会主义民主政治和法制建设，依法行政，规范管理。再具体讲，乡镇政府主耍提供初等教育、 基本卫生防疫、基本社会保障和安全保障，一般行政管理和小型公共设施建设等方面的服务，而 初等教育则是最基本和最主要的服务。 总之，乡镇政府是国家设在最基层的一级政府，直接面对占全国人口绝大多数的农民，乡镇 政府在新的发展时期如何发挥作用，对于贯彻落实党的方针政策，改善人民群众生活维护农村 社会稳定，促进农村三个文明建设，具有事关重要的影响。现在结合近几年石莲子镇的整体运行 对乡镇政府的职能进行浅层次的分析。 30 1 乡镇政府职能的理论探讨 3 1 1 乡镇政府的基本职能 乡镇政府的职能按不同的角度可划分多种，但最基础的，首先要做到的可称其为基本职能。 从税费改革前的乡镇职能运转情况分析。从乡镇政府共公行政的内容和范围上看，乡镇政府基本 职能主耍由政治、经济、文化、社会服务等职能构成。这些职能集中体现政府在国家社会生活中 的整体作用，以及公共行政的基本内容和范围反映公共行政同经济基础及其他方面的关系。 ( 1 ) 政治职能。乡镇政府的政治职能主要体现在坚持中国共产党的领导，认真贯彻落实上 1 0 中国农业大学硕士学位论文 第三章乡镇财政与乡镇政府职能关系探讨 级政策决定，创造和平稳定的社会环境，保护国家、集体和个人的财产维护当地的政治秩序等。 ( 2 ) 经济职能。乡镇作为一级基层政府也是上层建筑的一个重要组成部分，必须以积极 手段推动这会生产力的发展，维护经济基础的巩固和发展。1 7 ( 3 ) 文化职能。文化职能是指乡镇政府领导和组织精神文明建设的职能。包括进行思想政 治丁作，对科学、教育、文化等进行规划管理等。 ( 4 ) 社会职能。即组织动员本乡镇各级社会力量对社会公共生活领域进行管理的职能。主 要包括筹资、管理和发放社会保障金；创办各种社会公益事业；大力开展对环境污染的治 理，加强生态保护；控制本地人口增长，使之适应全国控制水平等嚣。f 8 】 但税费改革以后，乡镇财政支出的“人头”一教育事业的支出仍有乡镇自行解决，成为乡镇 政府的沉重的包袱。目前形势f ，对教育产业的发展可从以下财政政策出发。一是制定财政法规 和政策，促进教育投资主体到多元化和教育经费来源的多渠道化；二是加大政府对基础教育的投 入；三是建立与完善符合公共财政要求的教育支出管理模式。【9 1 同时随着费税改革的完成，过去 乡镇政府及事业单位人员以“催粮催款”为主的t 作即将被税务部门以法律化专业行为取代，就 象谭秋成所说的：农业税费改革的一个副产品是，政革充分暴露了农村基层政权机构、农村义务 教育体制、财政管理体制等方面存在的系列问题。【1 0 1 这样，势必就要精简机构，裁员减人。随 着市场化进程的加快、市场体制的逐步完善，乡镇政府的一些职能部分如水利站、农业站、水 利站、七地、司法所、财政所等七站八所出就面临着取消或推向市场，实行自收自支。 通过以上分析，我们可以看出，税费改革后的乡镇政府基本职能主要包括公共事务活动支出、 行政在编人中的工资支出、社会保障事业支出及医疗卫生、社会保障、计划生育、社会治安等维 护社会人员平衡发展和保持社会稳定的社会事业的支出等。 3 1 2 乡镇政府的发展性职能 在做好最基础的工作的前提下，乡镇政府就要力所能及的去做一些积极工作从而推动整个 社会事业的发展。这部分职能我们可以将之称作乡镇政府的发展性职能。其主要包括科技服务、 市场培育、结构调整等推动经济发展的职能，还有维护良好的社会环境，加快文化体育事业等方 面的加快精神文明建设的职能。 从上到下，经济建设是中心工作。因此，乡镇政府就要考虑如何领导、组织群众抓好当地的 产业结构调整，如何搞好科技、信息、销售等方面的服务工作，如何创造和平稳定的良好环境等 工作。如果说乡镇政府的基本职能落实到位了，政府的发展性职能就有了实施的前提和必要条件， 如果能正确实施好发展性职能，那么推动当地各项事业的发展就有了坚定的基础，也就有了进一 步发展的保障。 3 2 石莲子镇政府职能现状分析 石莲子镇作为一传统的农业乡镇在当前税费改革政策的冲击下，其政府职能的发挥显得比 较脆弱。 中国农业大学硕士学位论文 第三章乡镇财政l j 乡镇政府职能关系探讨 3 2 1 石莲子镇政府基本职雒的发挥 尽力保障教育、卫生事业的发展。目前全镇有初级中学1 处，中心小学1 处农村小学1 1 处，成教1 处，中心幼儿园1 处，农村幼儿尉1 8 处。全镇在校初中生4 1 1 0 人，适龄儿童入学率 9 9 2 ：在校小学生2 4 5 5 人，适龄儿童入学率1 0 0 ；入园儿童7 8 5 人，入铡率达9 8 。全镇初 中教师1 5 2 人。小学教师1 3 9 人，幼儿园教师3 2 人。全镇适龄人群九年义务教育普及率达9 0 以上。石莲子镇目前有中心卫生院1 处村级甲生院1 9 处共有甲生技术人员1 3 3 人，农民的 医疗有了基本保障。 多方筹资抓好基础设施建设。税费改革以前，石莲子镇对基础设施的投入资金来源主要是全 镇按人头筹资，税费改革后除了政策性的范围内的全镇筹资外，就是向上争取、对外争取、机关 事业人员捐助。自2 0 0 0 年石莲子镇在基础殴旌方给予了很大的投入，也取得了较明显成果。共 建教学楼2 座，党政办公楼l 座，财税征收大厅1 座，拓宽了镇驻地中心大街，硬化了路面，改 建部门办公楼2 座。新建部门办公厂所1 处，发展镇驻地统一供水工程1 处，修建“村村通”硬 化路加公里，发展村自来水f t 程1 2 处。以上投资累计1 6 0 0 多万元。 发展社会保障事业。按照上级规定缜村对计划生育独生子女户每年要给予适当补贴，对退伍 军人要给予补贴，对离退休干部要发全额工资。对在职党政事业单位人员要买养老保险。这些镇 政府均在财政紧张的情况下按时兑现。 3 2 ，2 石莲子镇政府发展性职能的发挥 3 2 2 1 转变政府职能，提供有效服务，推动农村经济发展。【1 1 1 引导发展农村经济。我国入世后，消除了关税“壁垒”，国外低价高质的农副产品大量涌 入，而且由于进口关税极大降低，大大减少了这些农副产品进入我国的成本，其进入我国市场的 销售价格大大低于国内同类产品的价格，这必然会造成我国农副产品“卖难”。因此，乡镇政府 引导农民积极调整农业产业结构已迫在眉睫。这是当前乡镇政府责无旁贷的责任。石莲子过去是 典型的农业乡镇。以前农业以传统小麦、玉米、花生为主随着市场经济的发展，该镇子1 9 9 4 年以后不断加大农业内部结构调整的力度，尤其是近几年，镇政府立足市场、立足自身优势，广 泛动员，积极引导，号召广大群众大力发展高效农业，经过多年努力，该镇大棚草莓、蔬菜、西 瓜、葡萄、杂果及烟桑等高效作物发展到了近4 万亩。使高效农作物成为费改税前的地方财政收 入的一个重要产业( 最高年份收农业特产税可达2 0 0 万元) ，也一直成为农民增加收入的一个重 要产业。 抓好市场培育加强市场体系建设，增强市场的辐射能力，形成与外地大市场相衔接的网 络，为农民增收架设“金桥”，是乡镇政府的首要职能。目前多数乡镇市场功能还显得单一， 与产业化的要求还很不适应。今后，一是要进一步提升完善市场功能，广辟流通渠道，为把农民 的“物”变成“钱”提供优质服务；二是要引导农民进入市场鼓励发展以农民为主体的农产品 销售队伍，清除各种关卡和乱收费，保证农产品销售畅通无阻，推动产业化健康发展；三是打破 地域封闭，培育大市场，搞活大流通。石莲子镇在发展高效农业的同时，同时抓了市场的培育， 通过广播电视、报纸宣传石莲子的农产品资源，广韬客商；与此同时。在镇域适当位置建设批发 市场，近几年共在全镇瓜果菜主产区建立了5 处批发市场。对瓜架菜销售起到了举足轻重的作用， 对增加农民收入起到了重要作用。 1 2 中国农业太学硕士学位论文第三章乡镇财政与乡镇政府职能关系探讨 科技服务职能。知识是广大农民致富的“金钥匙”。基层政府要充分利用各种载体，广泛 传播科普知识，组织一批明白人、科技爱好者、回乡知青成立农民科普协会，健全科普网络，有 针对性地举办农民培训班，传播实用技术。建成一批科技示范村，科技示范基地，科技示范户， 让农业科技成为他们致富的“灵丹妙药”。石莲子镇充分发挥农业技术推广服务站的作用，每年 由农技站举办农技培训3 0 场次以上，印发技术明白纸5 万份以上；镇政府积极与高等院校联系， 聘请专家教授前来传经送宝。2 0 0 3 年，该镇与莱阳农学院联姻，该镇提供场所，学院提供技术， 在石莲子镇建成了“莒南县科技中试基地”；同时，该镇于2 0 0 1 年还从每村选拔了2 4 名优秀 科技人员，成立了“石莲子镇绿色农业科技协会”，从事各村的技术服务。通过以上措施有效地 提高了科技在农业生产中的作t f ，使全镇农业的科技含量达到3 3 8 ，农民收入明显增加。 3 2 2 2 发展文化、体育及其它事业 群众的物质生活有了保障、有了提高，群众的文化生活、精神生活、体育活动也要随之相应 提高。所以，作为乡镇政府也要从这方面给予考虑，创造条件。组织协调，积极开展全民性的精 神文明创建活动，从而丰富群众的精神生活，提高群众的整体素质。同时，还要抓好招商引资、 劳务与输出、交通、通讯等丁作。 3 3 乡镇财政与乡镇政府职能 乡镇政府职能的发挥必须有乡镇财政作为依托，如果没有乡镇财政作为后盾，乡镇职能的发 挥就可能如空中楼阁。 乡镇政权作为国家设在农村的一级基层政权组织，它在巩固和加强自身政权建设，发展区域 经济，提供文教卫生和维护农村辖区社会治安等方面的社会公共需要上，无一不是以一定的财力 作保证。也就是说政府存在和运作的物质基础是乡镇财政。因此。乡镇政府提供农村社会需要以 一定的物质基础为条件和前提，财力保障是乡镇政权履行其职责的决定因素。因此，谈及乡镇政 府职能实施，不能不提及经费的筹集与使用。 在税费改革以前，大多数农业型乡镇的财政收入可以说主要来自农民，除了传统形成的“三 提五统”外，根据公益事业的需要，还摊派一些制度外的费用，如教学楼建设集资、道路维修集 资、灭鼠经费集资等肄。尽管这样，由于财权与事权的分配不均衡。许多乡镇仍出现财力不足， 财政紧张的窘境。使乡镇工作难以开展，出现“无钱办事”现象。并且还出现了加重农民负担的 问题。农民负担过重与乡镇财政困境形成恶性循环，即乡镇困境一公共产品供给不足合法性降 低一为了提高合法性。公共产品一加重对农民的税费收取一农民负担过重，合法性进一步降低一 农民无力或拒绝缴纳税费一乡镇财政更加困难。从上述提到的石莲子近几年的财政收支看，税费 改革前，镇财政所每收入可达l o o o 万元左右，开支方面，教育占7 0 左右其它公益事业占2 0 以上。 税费改革以后，乡镇政府处于更艰难时期，特产税、屠宰税的取消。农业税的逐年减收，再 加上基金会欠款由乡镇政府承担，同时，每年还有大中专毕业生分配和复员军人的安置，使乡镇 财政跌入最低迷时期，许多乡镇正常的最基本的开支都难以应付，许多县区规定乡镇只要发上必 保工资( 约占工资的5 0 左右) 就算发上工资，但是大多数乡镇连这点也做不到。所以说，税费 改革后乡镇财政的收入仅靠上级法定的合法收入，其支出也只能放在最急需、最关键的方面。如 离退休人员的工资、学校的危房改造、教师的工资、党委政府的日常的正常性开支，其他可以说 无力考虑。 】3 中国农业大学硕士学位论文第三章乡镇财政与乡镇政府职能关系探讨 由此可见，适应乡镇政府职能的实施，应当改善目前的乡镇财政收入体制，即仅有限的工商 税收和上级为数不多的转移支付。仅此对基本职能所需资金数额可以说是杯水车薪。 目前，石莲子镇己进入即将全部取消农业税的时期，今年可收农业税1 8 3 万元，工商各税1 5 5 万元，再加上上级转移支付2 6 0 余万元，共收入计6 0 0 多万元。而各种支山高达1 3 0 0 万元。收 支缺口6 0 0 多万元。更令人担忧的是明年即2 0 0 5 年全部取消农业税，就目前彤势看，明年所有 收入仅有工商税收、转移支付不足4 0 0 万元，如果乡镇机构没有大的改革，那么政府的基本职能 实施也无从谈起。 从上述分析看出石莲子镇目前存在着以下突出闯题： 财政收入很少。因为是传统农业乡镇，取消农业税后，税源太少。培植新的民营经济税源 还需一段时间。 负债较多。由于历年积累的原因，尤其是基金会遗留下的债务，加之历年来基础设施建设 所负债务，使乡镇政府背上了沉重的债务包袱。 上级支持太少。上级把好收的税源都收了，而转移支付量小且到位不及时。转移支付，从 最宽泛的角度来理解是指社会经济中经济主体之间非交易性的货币变换关系，它的一般性特征 是财力和资金的无偿转移，其实质是一种补助。【1 2 征因为税费改革对县乡财政冲击大；故对乡 镇的转移支付更是很难到位。 党政事业人员工资不能保障，其他社会公益事业不能发展。 以上是石莲子镇目前存在的突出问题和困难，推而广之，扩大研究面，就不能发现乡镇政 府在实施政府职能的过程中大致普遍存在着这样一些问韪： 事权、财权分配失衡。乡镇财政建立到实行分税制前中央政府针对建立乡镇财政以来出 现的事权和财权不能统一的状况把乡镇财政建设的重点放在增加公共服务建设的收入来源上- 并通过各种附加税的办法，稳定并扩大乡镇财政中这部分的收入。【1 3 1 税费改革以后，所有的 制度外收入被取消了，而事权却没有减少。就是说，中央在乡镇公共服务事业建设上实行的少给 钱也办事或多办事的状况，最终结果引发了乡镇预算外资金收入的快速增长。这种不平衡的事权 与财权的不合理分配，最终导致了乡镇财政达到了步履维艰的地步。就当前农村税费改革而言， 农民负担的减轻意味着乡镇财政收入的减少，乡镇收支矛盾豹加劂。 条块分割乡镇政府职责权限不清。这不是一个新问题，“条”主要是指中央、省、市、 县级人民政府的职能部门设在乡镇的各种分支机构所拥有的行政管辖权，“块”是指乡镇人民政 府本身对乡镇行政区域应该拥有的行政管理权。条块关系是指乡与上级政府的各职能部门设在乡 镇的分支机构在管理权上的权力和分配。目前，上级有关部门在乡镇的派出机构达1 0 多个，占 整个乡镇的5 0 左右，而且大多掌握着一些有利可图的职权。如公安、税收、工商、电力、邮电、 土地等部门在乡镇均有派出机构，这些机构都以乡镇为工作对象，在行政上虽明确是双重领导， 以块为主。但这些机构除党团关系在乡镇外其它的人、财、物的权力和业务管理权大多都在上 级部门，乡镇政府无权过问。这样就造成了以下后果：一是乡镇责任大，权力小。乡镇政权是国 家的基层政权，国家的各项工作都要通过乡镇来完成，乡镇干部形象地说“上面千条线，下面一 根针”。乡镇政府责任重大。为了督促乡镇政府的各项工作。县和乡镇签订了各种形式的目标责 任书，加大乡镇政府工作压力，以此督促乡镇政府完成任务，但由于以条条垂直领导为主体制大 大削减了乡镇政府的管理职能，使乡镇政府难以完成。二是块块无法约束条条。派出机构的人、 财、物权大多在上级，而且这些职能部门和乡镇是平级或者是级别更高的单位。乡镇这些机构的 一些不合理做法无法管束和制止。三是不利于乡镇统一行政管理。各派出机构人员为了完成上级 1 4 中国农业大学硕士学位论文 第三章乡镇财政与乡镇政府职能关系探讨 布置的任务，总是强调自身工作的重要性，并且出台一些特殊政策，结果造成政出多门，多个中 心，难以形成台力。四是影响了乡镇干部的积极性。乡镇政府工作人员和布属机构人员存在较为 严重的苦乐不均的现象。政府工作人员繁杂，待遇较差，面布属工作部门工作轻闲，福利待遇比 政府工作部门好得多，形成了互相攀比的现象，影响了政府干部的工作热情。这种条块管理的模 式，虽然布属部门分工明确，各司其职，而乡镇干部不但要管自己份内的事，其他部门的事也要 兼而管之。这样做，表面上看好像有一定道理，但实际上恰恰说明需要对我们的管理体制加以彻 底的改革。彻底解决条块分割问题，使乡镇政府真止成为有权威、有活力、高效能的一级政府， 使责、权、利统一起来，充分调动乡镇政府的积极性。 财政困难，经费缺乏保障。现在乡镇财政困难，债务沉重是一件非常严重的问题。据有关 资料统计，现在，作为中国基层政权的乡镇，全国乡镇政府总的背负着2 0 0 0 亿元庞大的债务。 绝大多数的乡镇都有数量不等的债务。