（公共管理专业论文）公共基础设施的bt模式运用研究.pdf

摘要 摘要 公共基础设施是国民经济赖以运行的基础。进入2 1 世纪，随着我国加 入v f l o ，国际化程度越来越高，国民经济继续快速发展，城市化水平不断提 高，公共基础设施建设对经济发展的瓶颈作用显得日益突出，因此，加强公 共基础设施建设成为我们的当务之急。 本文分析了我国目前公共基础设施建设的资金投资不足、管理效率低下 等现状，指出了我国公共基础设施建设领域市场化改革势在必行。在此背景 下，引入项目分类理论和可销售性理论，并以此理论为基础，介绍了目前我 国运用于不同属性的公共基础设施项目的几种管理模式：包括b o t 模式、项 目代建制及b t 模式，并提出b t 模式在目前我国公共基础设施建设中具有广 泛的适用前景。因此，本文围绕b t 模式概念界定、适用范围、基本特征、 运用意义、融资方式、运作流程、风险管理及b t 模式建设过程中的具体实 施方式展开进行了系统阐述。同时，还就b t 模式目前在我国公共基础设施 运用中存在的问题进行了分析，指出b t 模式决非“垫资承包”，b t 模式中 投资方与施工方“同体”的建设管理方式存在其优势但也存在制度缺陷，以 及如何控制建设成本与工程质量，如何规避回购风险等。 由此，针对b t 模式在我国目前运用中存在的问题，提出了“b t 融资代 建制”模式的制度设计，即政府以项目特许权协议为基础，与作为项目承包 商的大型工程公司签定合同，工程公司作为实施主体采用项目融资方式和 e p c 交钥匙总承包方式进行代业主管理，同时承担主要的工程施工任务，建 设完成后由政府按协议分期回购，同时引入有关政府监督机构、工程咨询公 司以及银行、保险公司等进行共同治理，规避相关风险。在该模式下，可以 在承包商作为统一法律主体下，实现合理的公共项目的共同治理结构，最大 程度地完善b t 模式在已有运作中出现的问题，并且针对该制度安排的实施， 提出了有关政策建议。这是本文的重点论述部分。 最后通过对上海外环隧道项目资金信托计划设计以及上海地铁一号线 南站站改建工程、重庆菜园坝长江大桥几个b t 项目的案例进行实证分析， 说明b t 模式的优势、实践中的不足之处，并提出相关建议。 关键词：公共基础设施，b t 模式，融资 a b s t r a c t p u b l i ci n f r a s t r u c t u r ef a c i l i t i e si st h ef o u n d a t i o no fn a t i o n a le c o n o m y e n t e r i n g2 1 c e n t u r y ，w i t he n t e r i n gw t o , c h i n ab e c o m e sm o r ei n t e r n a t i o n a l ，n a t i o n a le c o n o m yr e m a i n s d e v e l o p i n gr a p i d l y t h el e v e lo fu r b a n i z a t i o nr a i s e sc o n t i n u a l l y t h eb o t t l e n e c ka c t i o no f p u b l i ci n f r a s m l c t t a ef a c i l i t i e st oe c o n o m i cd e v e l o p m e n ti so u t s t a n d i n gd a yb yd a y s o , i ti sa p r e s s i n gm a t t e ro f t h em o m e n tt os t r e n g t h e nt h eb u i l d i n go f p u b l i ci n f r a s l t u c u x ef a c i l i t i e s t h ep a p e ra n a l y s e st h ep r e s e n ts i t u a t i o nt h a tt h el a c ko ff u n d sf o rc o n s t r u c t i o no n p u b l i ci n f r a s u u c m r ef a c i l i t i e sa n dt h ei n e f f i c i e n c yo f m a n a g e m e n t i tp o i n t so u tm 砒g e n e r a l a d o p t i o no ft h em a r k e tp r i n c i p l er e f o r mm u s tb ee n f o r c e d i n t r o d u c i n gt h e o r i e so fp r o j e c t c l a s s i f i c a t i o na n dm a r k e t a b i l i t yi n t oi t , t h ep a p e ri n h d d u c e ss o m em a n a g e m e n tm o d e l sw h i c h a r eu s e di nd i f f e r e n tk i n d so fp u b l i ci n f r a s t r u c t u r ef a c i l i t i e s , i n c l u d i n gb o tm o d e l ，p r o j e c t a c t i n gb u i l dm o d e l ，b tm o d e l t h ep a p e ra n a l y s e st h ec o u c 吼a p p l ys c o p e ，b a s i cc h a r a c t e r s ， s i g n i f i c a n c e , f m c i n gp a t t e r n , p r o c e s s , c a p i t a lm a n a g e m e n ta n ds oo n m e a n w h i l e , i t a n a l y s i st h ep r o b l e m st h a te x i s t si nt h eu s eo f m tm o d e li nc h i n a i tp o i n t st h a tb tm o d e li s n o te q u a lt op a y i n gb e f o r ec o n t r a c t , t h em o d e lt h a ti n v e s t o ri sc o n s t r u c t o rh a sb o t h a d v a n t a g e sa n dd i s a d v a n t a g e s h o wt oc o n u o lc o n s t r u c t i o nc o s ta n dq u a l i t yo fp r o j e c t s ? h o wt oi n v a d er e p u r c h a s er i s k ? t od e a lw i t ht h eo u t s t a n d i n gp r o b l e m se x i s t i n g t h ep a p e rp u t sf o r w a r dap r o p o s a lo f b tf i n a n c i n gp r o j e c ta c t i n gb u i l dm o d e l t h e s eq u e s t i o n s b a s i n go np r o j e c tp e r m i s s i o n c o n t r a c t , t h eg o v e r n m e n te n t e r si n t oc o n u a c tw i t hc o n l r a c t o r t h ec o n t r a c t o rr e p l a c e st h e o w 附t om a n a g e m e n tw i t ha d o p t i n gf i n a n c i n gp a t t e r n , a s s u n c sm a i na s s i g n m e n t t h e g o v e r n m e n tr e p u r c h a s eb ys t a g e sa f t e rb u i l d i n g t h ep r o j e c ti sg o v e r n e db yg o v e r n m e n t , p r o j e c tc o n s u l t a n tc o m p a n y , b a n ka n di n s u r a n c ea g e n c yi no r d e rt oe v a d i n gr i s k i nt h i s m o d e l ，u n d e rt h el e g a ls u b j e c t , i ta c h i e v e st h ep u r p o s eo f g o v e r n i n gt o g e t h e ra n dp e r f e c t st h e p r o b l e m so f b tm o d e lt oi t sl i m i t i ti st h em o s ti m p o r t a n tp a r to f t h e 弘l p c r f i n a l l y , t h ep a p e rg i v e st h ec a s e so fa s 5 e $ p r o j e c to fs h a n g h a ie k t c l q l a lr i n gt u n n e l ， r e c o n s t r u c t i o no fs h a n g h a is u b w a yl i n eis o u t hs t a t i o n , p r o j e c to ft h ec h a n g j i a n gr i v e r b r i d g ei nc h o n g q i n gc a i y u a nd a mt om a k eaa u t h e n t i cp r o o f a n a l y s i s s h o w i n gt h e s u p e r i o r i t yo f b tm o d e l ，d e f i c i e n c yi np r a c t i c ea n da d v i c er e l a t e d k e vw o r d s ：p u b l i cj n f r a s t r u c t u r ef a c i l i t i e s ， b t m o d e l ，f i n a n c i n g l j 学位论文版权使用授权书 本人完全了解同济大学关于收集、保存、使用学位论文的规定， 同意如下各项内容：按照学校要求提交学位论文的印刷本和电子版 本；学校有权保存学位论文的印刷本和电子版，并采用影印、缩印、 扫描、数字化或其它手段保存论文；学校有权提供目录检索以及提供 本学位论文全文或者部分的阅览服务；学校有权按有关规定向国家有 关部门或者机构送交论文的复印件和电子版；在不以赢利为目的的前 提下，学校可以适当复制论文的部分或全部内容用于学术活动。 学位论文作者签名_ 毫名班 洳7 年乡月7 日 经指导教师同意，本学位论文属于保密，在年解密后适用 本授权书。 指导教师签名：学位论文作者签名： 年月日年 月日 同济大学学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师指导下，进行 研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本学位论文 的研究成果不包含任何他人创作的、已公开发表或者没有公开发表的 作品的内容。对本论文所涉及的研究工作做出贡献的其他个人和集 体，均己在文中以明确方式标明。本学位论文原创性声明的法律责任 由本人承担。 躲铆 伽7 年；月，夕日 第l 章引言 1 1 问题的提出 第1 章引言 公共基础设施是国民经济赖以运行的基础，一个国家要想得到可持续性发 展，就必须大力发展公共基础设施。进入2 1 世纪，随着我国加入w t o ，国际 化程度越来越高，国民经济继续快速发展，城市化水平不断提高，北京取得2 0 0 8 奥运主办权和上海取得2 0 1 0 世博主办权，所有这些都使公共基础设施建设对经 济发展的瓶颈作用显得日益突出，因此，加强公共基础设施建设成为我们的当 务之急。 目前，我国在公共基础设施建设方面还存在较多的问题，受当前的投融资 体制方面的制约，我国长期实行以政府为主导的投资体制，政府直接投入一直 是基础设施建设资金的最主要来源，融资渠道单一，资金严重不足，已经严重 阻碍了我国城市化的进程，同时，由于政府长期采用“投资、建设、监管、使 用”多位一体的方式导致政府投资管理的效率十分低下。因此，建设资金缺乏 和投资效率低下是政府在公共基础设施建设方面遭遇的两大难题。这些都已经 成为摆在政府面前必须解决的问题，同时也为国内外投资者以b o t 、b t 等投融 资模式参与公共基础设施建设提供了契机。 自从1 9 8 4 年当时的土耳其总理厄扎尔首先提出了用b o t 的方式建造一座 电厂的概念以来，b o t 项目融资模式在世界范围内开始流行，从发达国家到发 展中国家，都在积极地实践这一项目融资模式。2 0 世纪9 0 年代以来，随着我国 以市场为导向的经济改革的全面展开和深入发展，有关基础设施领域的市场化 改革在实践中开始了一些改革尝试。来宾电厂b 厂是我国最早的应用b o t 项目， 也是运用该模式较为成功的经典案例之一，在这之后b o t 模式得到了广泛的应 用，并且得到了进一步的深化，各种各样的b o t 衍生模式如b t 等相继出现， 这些项目的运做最初以利用外资为主，但是，近年来，我国民营经济逐步发展 壮大，慢慢地开始涉足我国城市基础设施建设，起到了积极的作用。 在社会资金越来越多地参与到城市公共基础设施建设的过程中，由于实际 项目的特点要求和融资需要，b t ( b u i l d t r a n s f e r ) 模式应运而生。一些城市公 第1 章引言 共基础设施项目由于不能产生现金流或者现金流量不充分，有的项目投资额相 对较小，有的由于公共安全等方面的原因而不适于他方经营等，在这种情况下， b t 模式被广泛地加以运用。由于b t 模式投资人不存在经营期间的风险，具有 低风险、投资建设周期短、具有一定投资回报率等特点，因此，在城市公共基 础设施建设市场上，受到了投资商的积极欢迎和尝试。 重庆市在城市建设任务繁重、建设资金紧缺的情况下，经市政府同意，由 重庆城投首先于2 0 0 2 年通过招标方式采用b t 模式实施了菜园坝长江大桥、朝 天门长江大桥及嘉华大桥等项目。2 0 0 3 年建设部关于培育发展总承包和工程 项目管理企业的指导意见( 建市 2 0 0 31 3 0 号) 对b t 融资建设模式给予了 政策上的积极倡导。目前b t 模式在众多公共基础设施项目如南京市城市快速内 环东线建设项目、上海长途客运总站及上海轨道交通建设领域的工程建设中发 挥了积极的作用。 在b t 模式被广泛运用的今天，该种模式为城市公共基础设施建设所发挥的 作用已初步显现，但b t 模式在我国还只能说是一个新生事物，处于探索实践的 起步阶段，还缺乏系统的认识和规范，所以导致了一些问题的产生。 一些b t 项目的运作不规范甚至出现违反建设程序的操作，使得b t 模式遭 到很多误解。比如严介和的太平洋建设集团与一些地方政府的b t 项目，明显没 有按照已有的招投标和政府特许经营的有关法规和政府办理，并且一度把国企 并购与城市基础设施建设捆绑起来，而且只与市一级政府进行整体谈判。这种 城市一揽子解决方案，受到了急于甩掉重担、获得新项目的地方政府的欢迎， 也使严介和获得了莫大的便利，b t 模式作为严介和的太平洋建设集团的“暴富 源泉”遭到了社会方方面面的很多质疑，阻碍了b t 模式的广泛运用和效能发挥。 2 0 0 6 年1 月建设部、国家发改委、财政部、中国人民银行等联合下发了关 于严禁政府投资项目使用带资承包方式进行建设的通知，严禁政府投资项目使 用带资承包方式进行建设。此通知出台后，引起了较为强烈的反应和影响，甚 至在一定程度上导致了对政府投资项目建设模式认识上的混乱，进而产生对投 资体制改革的疑惑和误解。有些项目业主或投资方还不了解b t 模式的本质，也 分不清它和带资建设的区别；有些项目业主在建设资金不足的情况下，利用b t 模式解决建设资金的来源问题，名为b t 模式，实质仍然是带资建设工程。这类 盗用b t 名义的项目业主有意混淆，或者根本不清楚b t 模式和带资建设的区别， 导致一些规范运作的b t 项目的合法性遭到质疑。因此，正确理解四部委通知的 2 第1 章引言 含义、认清带资承包与b t 建设模式之间的差异，是有必要的。 另外，b t 项目在深入运用的实践过程中引发了相关问题，项目的建设费用 过大问题、投资方建设资金不到位、项目回购风险问题、项目工程质量问题及 项目运作的建设管理方式等问题逐渐暴露出来，目前还没有较好的解决办法。 基于上述这些问题，本文拟对b t 模式进行系统地研究，包括对它在使用过程中 暴露出来的问题的解决对策进行较为全面的分析。 1 2 国内外研究现状 2 0 世纪7 0 年代末至8 0 年代初，经济发展、人口增长、城市化导致对交通、 能源、供水等基础设旋需求的急剧膨胀，经济危机和巨额赤字迫使政府紧缩财 政预算，转而利用民间资本投资公共基础设施建设。1 9 8 4 年，当时的土耳其总 理厄扎尔首先提出了采用b o t 模式建造一座电厂。在这种背景下，b o t 模式在 一些国家得到了运用和推广，大家对这一将政府与民间资本通过公共基础设施 建设联系在一起的制度创新给予了很大的关注，2 0 多年来，在大量实践的基础 上，形成了很多理论成果。 b o t 最初产生于国外，许多文献进行了比较深入的研究。在定性研究方面， s h o r ta n dj i mw ( 1 9 9 8 ) 就b o t 项目的融资准备工作，1 n g e el o ba n dt i o n gr o b e r t l k ( 1 9 9 7 ) 就项目的谈判工作，2 p r e n d e r g a s t j ( 1 9 9 6 ) 就项目的许可权问题进 行了深入探讨。3 在定量研究方面，t a r e km z a y e d ( 2 0 0 2 ) 等人运用德尔菲和层 次分析法，提出了b o t 风险原型评价法，4 c h e n 岛j a o - h o n g ( 2 0 0 1 ) 利用模糊多 重标准评价法分析了b o t 模式各参与方的风险，5 a k d a v i d ( 1 9 9 6 ) 着重于 b o t 不确定因素的分析，用丰富的数据说明了政府和投资者的风险来源。 国内对b o t 的研究最近几年来也有所增加，刘省平( 2 0 0 2 ) 在( b o t 项目 融资理论与实务一书中对b o t 概念、实施步骤和影响b o t 成功的关键因素、 。s h o r t a n dj i mw _ p r e p a r i n g a p r o p o s a l f o r b o t p r o j c c t t r a n s a c t i o n o f a n n u a l m e e t i n g , 1 9 9 8 ( 6 ) 2n g l o h a n d t i o n g r o b c t l k a u t o m a t e d a p p r o a c h t o n e g o t i a t i o n o f b o t c o n t r a c t s j o u m a l o f c o m p m i n g i ne n g i n e e r i n g ，1 9 9 7 ( 3 ) ：1 2 1 1 2 8 3p r e n d e r g a s t j p r i v a t i o n t a k e s i t s t o l l r o a d f i n a n c i n g s l l a l g g i e s i n t h e c s w o r l d c i v i l e n g i n e e r i n g 1 9 9 6 ( i ) ：p 6 3 c h e n gj a o - h o n g , t a r e km z a y e ，p r o t o t y p em o d e lf o rb o tr i s k a s s e s s m e n tj o u r n a lo f m a n a g m c n ti n e n g i n e e r i n g , 2 0 0 2 0 ) 5c h e n gj a o - h o n g , a v i e w o f p u b t i ca n d p r i v a t e s 4 r l o r s f o r t a i w a n s b o t t r a n s p o r t a t i o n p r o j e c t f i n a n c i n g u s i n gf u z z ym u l t i - c r i t e r i am e t h o d si e e ei n t e r n a t i o n a lf u z z ys y s t e m sc o n f e r e n c e 。2 0 0 1 ：p 3 5 6 4a k d a v i d r i s km o d e l i n gi ne n e r g yc o n t r a c t s b e t w e e nh o s tu t i l i t i e sa n db o tp l a n ti n v e s t o r s i e e e t r a n s a c t i o n so oe n e r g yc o n v e r s i o n 1 9 9 6 ( 2 ) 3 第1 章引言 b o t 项目可行性研究及风险管理等内容进行了全面系统的阐述。1 胡同泽、唐琪 等( 2 0 0 5 ) 从b o t 模式在我国运作过程中存在的问题入手，分析了问题的成因， 提出了政府必须转变职能，重新定位b o t 模式下的政府角色。2 阎虹、林耸( 2 0 0 5 ) 等分析了运用b o t 模式加快我国基础设施建设的重大意义及策略研究。3 蒋先玲 ( 2 0 0 4 ) 、张朝阳( 2 0 0 2 ) 等提出了b o t 项目融资模式中引入内资的必要性和 可行性，进行了民营资本进入b o t 模式的研究。4 任刚、潭文( 2 0 0 5 ) 、刘静( 2 0 0 5 ) 、 范江城( 2 0 0 5 ) 等对b o t 模式存在的风险进行了定性的研究，在风险识别分析 的同时，提出了防范各类风险的方法和策略。5 在定量的研究方面，杨萍、刘先 涛( 2 0 0 5 ) 从契约经济学理论出发，借助于动态均衡分析方法，分析了政府信 用危机产生的经济学原因，探索了有效的风险解决途径。6 项勇( 2 0 0 5 ) 利用博 弈理论对b o t 模式项目融资过程中参与各方进行关于资源和利益分配的行为分 析。7 宋冬梅( 2 0 0 5 ) 将模糊数学方法与层次分析法相结合，建立了模糊层次综 合评价模型，为b o t 项目风险评价提供了一种主客观相结合的分析方法。8 在案 例分析方面，徐光智( 2 0 0 5 ) 、杨青( 2 0 0 5 ) 、陈国容( 2 0 0 5 ) 、杨茜、邓春林( 2 0 0 5 ) 等就污水处理厂、水务领域、高速公路、体育场馆等b o t 项目的运作进行了研 究，为在公共基础设施领域推广b o t 模式提供了借鉴。9 由于我国的城市化进程的快速发展，民间资本越来越多地参与到城市公共 基础设施建设，但是其中一些项目不能产生现金流或现金流量不充分，有的项 目涉及国计民生不适合由私人经营，在这种情况下，b t 模式作为b o t 模式的 衍生受到了投资商的积极欢迎和尝试，但是因为它毕竟还是一项新生事物，目 前处于实践摸索阶段，缺乏规范的理论指导，没有形成系统的分析阐述，相关 1 刘省平b o t 项目融资理论与实务西安：西安交通大学出版社，2 0 0 2 2 胡同泽，唐琪基础设施建设r o t 模式下政府角色定位长江论坛，2 0 0 5 ，v 0 1 7 3 ( 4 ) ：4 9 - 5 1 3 阎虹、林耸运用b o t 模式加快我国基础设施建设山东工商学院学报，2 0 0 5 ，v 0 1 1 9 ( 3 ) ：1 4 - 1 6 蒋先玲论b o t 项目融资模式的国产化金融观察，2 0 0 4 ( 7 ) 6 1 - - 6 3 张朝阳城市基础设施项目融资研究：【硕士学位论文】天津：天津大学，2 0 0 2 ，6 5 任刚，谭文b o t 建设模式的风险分析机械管理开发，2 0 0 5 v 0 1 8 6 ( 5 ) ：9 5 9 6 刘静b o t 工程项目应用与风险识别分析企业技术开发2 0 0 5 v 0 1 2 4 ( 1 0 ) ：4 9 - 5 0 范江城b o t 项目融资中的风险识别和管理技术施工施工技术，2 0 0 5 。v 0 1 3 4 ( 8 ) ：6 9 - 7 3 杨萍刘先涛b o t 项目中信用风险的动态均衡分析商业研究2 0 0 5 ( 1 3 ) ：1 5 6 - 1 5 7 7 项勇博弈理论基础上的b o t 投资项目融资行为分析四川建筑2 0 0 5 ，v 0 1 2 5 ( 4 ) ：1 3 2 1 3 4 宋冬梅基于模糊理论的b o t 项目分析评析建设管理现代化2 0 0 5 ，v 0 1 8 3 ( 4 ) ：5 4 - 5 6 9 徐光智b o t 方式在污水处理厂项目运作中的戍用管理大众科技。2 0 0 5 ，v 0 1 8 6 ( 1 2 ) ：6 8 6 9 杨春b o t 项目融资在我国城市水务领域的应用绿色中国：理论版2 0 0 5 ( 7 ) ：4 6 4 8 陈国容浅析岑梧i 岛速公路b o t 合同中的主要风险条款隧道建设，2 0 0 5 v 0 12 5 ( 5 ) ：7 3 7 5 杨茜，邓春林，黄芸，蔡建辉体育场馆b o t 融资中政府面临的风险及其防范首都体育学院学报。2 0 0 5 ，v 0 1 1 7 ( 5 ) ：1 3 4 第l 章引言 的文献研究在总体肯定b t 模式运用对城市公共基础设施建设所做贡献的同时， 对b t 模式的实质、法律依据、实施方式等方面问题还存在较大争议。 目前国内关于b t 模式的研究文献中有少数较全面概括了b t 相关问题，但 更多的是侧重不同阶段、立足不同角度阐述了存在的问题并提出相关建议。周 江华( 2 0 0 5 ) 、王闻( 2 0 0 5 ) 等较全面阐述了b t 模式的特点、项目的融资方式、 项目实旌的阶段和步骤、项目的风险防范等问题。1 何寿奎( 2 0 0 5 ) 探讨了b t 模式建设项目的实施前提，以及如何进行招标决策和合同策划，讨论了评标办 法，融资能力评价及风险防范的合同条款。2 沈其明( 2 0 0 5 ) 界定了b t 项目各 方的合同关系、法律关系、经济关系。3 李红镝( 2 0 0 5 ) 对b t 模式中投资方融 资能力进行了评价研究。4 李红镝、邹筑煜( 2 0 0 5 ) 分析了b t 模式项目移交、 回购阶段的主要问题及解决措施。5 1 可富海( 2 0 0 4 ) 、周盂波( 2 0 0 4 ) 立足大型施 工企业的角度，讨论了参与b t 项目投资的必要性及可行性，企业应具备的条件， 以及存在的问题和应对措施。6 有关b t 模式风险分析的文献大多以定性分析为 主，万先进( 2 0 0 5 ) 、周磊、周正康( 2 0 0 4 ) 就基础设施b t 项目运做过程中出 现的风险进行了分析，并按照风险分摊原则提出了预防和控制办法。7 王军红、 张建坤( 2 0 0 6 ) 还进一步提出了合同管理中风险的应对措施。王霁虹( 2 0 0 5 ) 以专业律师的角度，剖析了b t 项目融资中的法律风险，并从实务操作层面提出 了相应的防范措旎。9 还有大量的文献是以相关b t 项目的实践总结为背景，分析了b t 模式相关 问题。万先进( 2 0 0 5 ) 对重庆市城市基础设施建设项目b t 模式运作过程中存在 的普遍问题进行了分析研究，并提出了解决办法。”肖春华( 2 0 0 3 ) 分析了上海 市轨道交通建设b t 模式的现状，阐述了b t 模式的运行形式，融资方式及经营 1 周江华采用b t 模式进行项目运作相关问题的探讨铁道工程学抿2 0 0 5 ( 4 ) ：7 3 7 7 王闯关于b t 投资模式的探讨财政研究，2 0 0 5 ( 1 1 ) ：4 0 = 4 l 2 何寿奎b t 模式投资项目的招标合同筹划经济师方略，2 0 0 5 ( 4 ) ：2 7 1 - 2 7 2 3 沈其明略论。建设转让( b t ) ”项目建设中的风险重庆交通学院学报，2 0 0 5 ，v 0 1 2 4 ( 6 ) ：1 4 4 - 1 4 7 李红镝b t 模式中对投资方融资能力评价研究建筑技术开发2 0 0 5 v 0 1 3 2 ( 1 2 ) ：1 2 4 - 1 2 5 5 李红镝。邹筑煜b t 模式项目移交问题研究交通企业管理2 0 0 5 ( 1 2 ) ：p 2 0 6 何富海浅谈b o t 、b t 项目投资隧道建设，2 0 0 4 ，v 0 1 2 4 ( 4 ) ：6 8 - 6 9 周孟波浅谈施工企业如何参与b o t 、b t 项目的运作施工企业管理，2 0 0 4 ( 2 ) ：2 6 - 2 7 7 万先进b t 项目风险分析重庆交通学院学报2 0 0 5 v 0 1 2 4 ( 5 ) ：1 2 3 1 2 6 周磊。周正康市政项目的b t 融资风险的防范和控制研究现代管理科学，2 0 0 4 ( 9 ) ：1 0 9 - 1 0 9 王军红，张建坤b t 项目的风险负担与合同管理山西建筑，2 0 0 6 v 0 1 3 2 ( 5 ) ：1 9 3 1 9 4 王霁虹b t 项目融资中的法律风险与防范项目技术管理。2 0 0 5 ( 6 ) ：2 6 - 3 0 万先进基础设施b t 模式问题浅析重庆交通学院学报，2 0 0 5 ，v 0 1 2 4 ( 4 ) ：1 0 1 1 0 4 5 第1 章引言 策略。1 张佑文( 2 0 0 5 ) 以公路工程b t 项目为背景，从b t 模式的产生和特点、 运作依据和过程及合同约定等方面进行了系统分析，提出了政府、投资人在b t 模式实施中需要注意的问题和不利因素。2 另外，席敏、张婉君( 2 0 0 5 ) ，王灏( 2 0 0 5 ) 总结了目前在我国基础设施项 目b t 模式建设过程中具体的实施方式，阐述了b t 模式与“垫资承包”的区别， 摒弃了施工企业与外界关于b t 模式中投资方与施工方能否“同体”的争论，针 对存在的投资建设管理体制问题提出了相应的政策建议。3 同时，何寿奎( 2 0 0 5 ) 还就如何在b t 模式中引入代建制管理提出了初步设想。 总得来看，国内的一些文献对b t 项目融资模式进行了一些有益的探讨，这 些都是本文进行研究的基础，但是关于b t 项目融资模式还没有形成一个系统的 论述，对其中存在的问题也缺乏系统的解决办法。 1 3 研究思路、方法及预期成果 本课题的研究主要采用实证分析、比较分析与演绎归纳相结合的方法，在 借鉴国内外有关项目融资理论和实践经验的基础上，充分利用笔者从事有关b t 项目建设管理工作的优势，将理论与实践充分结合来完成本课题的研究。 首先，本课题对国内b t 项目融资模式进行了探讨，分析了我国b t 项目融 资模式的适用范围、主要特征、运作流程、风险管理及建设管理方式，以期归 纳总结出b t 模式运用过程中存在的主要问题；其次本课题针对以上归纳的问 题，提出了“b t 融资代建制”模式进行完善，以期解决现存问题并指出今后一 阶段的发展方向。 本课题的研究，将促进我国理论界和实务界对b t 项目融资模式的全面理 解，认识到在我国公共基础设施建设项目中如何更好地运用b t 模式，解决存在 的问题，为我国在加快城市公共基础设施建设的过程中，如何更好地、更规范 地运用b t 模式提供理论基础和运作指南，这对我国规范、健康地加快城市公共 基础设施建设具有重大的现实意义。 1 肖春华城市轨道交通建设的b t 模式城市轨道交通研觅2 0 0 3 ( 2 ) ：1 3 1 5 2 张佑文采用b t 模式进行公路工程项目融资的相关问题中国科技信息，2 0 0 5 ( 1 6 ) ：p 1 5 8 席敏，张婉君我国基础设旌建设中b t 模式研究经济纵横，2 0 0 5 ( ! 1 ) ：2 0 - 2 2 王苏b t 方式在摹础设施项目中的戍用研究宏观经济研究，2 0 0 5 ( 1 0 ) ：4 9 - 5 2 4 何寿奎基础设施项目融资代建模式探讨交通企业管理，2 0 0 5 ( 6 ) ：2 1 - 2 2 6 第l 章引言 1 4 本文的研究框架 本文共分八个章节。 第一章总体阐述了选题的背景，回顾了国内外对b o t 、b t 融资模式的最新 研究状况，并阐明了本文的研究思路、方法和预期成果； 第二章阐述了公共基础设施的涵义和特点，分析了我国目前公共基础设施 建设的建设资金投资不足、管理效率低下的现状，指出了我国公共基础设施建 设领域市场化改革势在必行。在此背景下，引入项目分类理论和可销售性理论， 将公共基础设施划分为经营性项目、准经营性项目、非经营性项目，为项目融 资模式的路径选择奠定了理论基础，并简单分析比较了目前我国运用于不同属 性的公共基础设施项目的几种管理模式，包括b o t 模式、项目代建制及b t 模式； 第三、四、五章围绕b t 模式概念界定、适用范围、基本特征、运用意义、 融资方式、运作流程、风险管理及b t 模式建设过程中的具体实施方式进行了系 统分析。同时，还就b t 模式目前在我国公共基础设施运用中存在的问题进行了 分析，包括b t 模式是否等价于“垫资承包”、b t 模式中投资方能否与施工方“同 体”，如何控制建设成本与工程质量，如何规避回购风险； 第六章针对b t 模式在我国目前运用中存在的问题，提出了“b t 融资代建 制”模式的制度设计进行完善，而且针对该制度安排提出了有关政策建议，这 是本文的重点； 第七章b t 模式的案例分析。通过对上海外环隧道项目资金信托计划设计以 及上海地铁一号线南站站改建工程、重庆菜园坝长江大桥两个b t 项目的实践进 行实证分析，说明b t 模式的优势和实践中的不足之处，并提出相关建议； 第八章总结和展望。对全文进行总结，并对进一步研究的问题进行了展望。 全文的研究框架见图1 1 。 7 第l 章引言 图1 1 全文的研究框架图 8 第2 章b t 项目融资模式的理论基础 第2 章b t 项目融资模式的理论基础 2 1 我国公共基础设施建设的现状及市场化改革 2 1 1 公共基础设施的涵义及特征 公共基础设施内涵非常广泛，可分为广义基础设施和狭义基础设施，生产 性基础设施和非生产性基础设施。目前以( 1 9 9 4 年世界银行发展报告关于基 础设施的分类最具权威性，该报告将基础设施分为经济基础设施和社会基础设 施，其中，经济基础设施是指“永久性的工程构筑、设备、设施和它们所提供 的为居民所用和用于经济生产的服务。这些基础设施包括公用事业( 电力、管道 煤气、电信、供水、环境卫生设施和排污系统、固体废弃物的收集和处理系统) ， 公共工程( 大坝、灌渠和道路) 以及其它交通部门( 铁路、城市交通、海港、水运 和机场) ”。1 该报告将经济基础设施之外的文教、医疗保健等方面的基础设施定 义为社会基础设施。本文讨论的主要是经济基础设施。对这类基础设施的发展 进行研究，并重新定位政府的作用，对于提高我国公共基础设旌的提供效率， 为经济发展提供充足可靠的基础设施具有重要的意义。 虽然公共基础设旌种类繁多，但基本上都具有以下公共特征： 1 基础性：公共基础设施所提供的产品和服务是其他生产部门进行活动的 基础性条件，它所提供的产品和服务的价格构成了其他部门产品和服务的成本， 所以，基础设施又被称为社会先行资本，它所提供的产品和服务的性能和价格 的变化，必然对其他部门产生连锁反应； 2 自然垄断性：基础设施项目必须一次性进行大规模投资，且大部分基础 设施的资产具有耐久性、专用性、非流动性，资产不易销售，一旦实旌形成大 量的沉淀资本，同时，基础设施服务随着提供量的增加，提供服务的边际成本 递减，表现出规模经济性； 3 外部性和公共产品性：随着技术的发展，除了不拥挤的乡村公路外，基 础设施提供的服务已很少具有纯公共产品性，但外部性却并不罕见，污水处理 有利于人民健康，交通运输造成环境污染等。 只有了解了公共基础设施的特征，才能最终正确定位政府在基础设施发展 杨干忠，王琪延民营经济实用词典北京；中国发展出版社，2 0 0 l ，3 - 5 9 第2 章b t 项目融资模式的理论基础 中的作用。 2 1 2 我国公共基础设施建设的现状 由于基础设施具有基础性、自然垄断性、公共产品性、外溢性等特征，因 而历来被认为是政府最有理由干预的经济领域。事实上，各国政府，特别是发 展中国家的政府在基础设施的发展中起着非常重要甚至是主导作用。根据世界 银行的研究报告，发展中国家的政府投资占基础设施全部投资的9 0 9 6 以上。1 改革开放2 0 多年来，我国基础设施建设取得了举世瞩目的成就：长江三峡 工程截流成功；西电东送工程全面展开；西气东输工程和南水北调工程进展顺 利；青藏铁路顺利通车。一直以来，我国政府几乎承担着所有基础设施的提供 任务，从基础设施的规划设计、筹资，到建设、运营和维护，政府几乎垄断了 全部基础设施的发展。由于公共基础设施的政府提供对财政资金的过分依赖和 软预算约束，缺乏财务风险管理，忽视基础设施的正常维护，使用者责任缺位， 对环境保护的忽视等问题普遍存在，造成基础设施建设投资不足，基础设施建 设和经营的无效率或低效率问题十分突出，由此导致基础设施提供的数量不足、 质量不高，严重损害了消费者的福利，已经成为制约城市经济发展的瓶颈。城 市公共基础设施的建设严重滞后，大大影响城市综合功能的发挥，更不能满足 城市发展扩张的需要，长期以来，我国能源设施类、交通设施类、通讯设施类、 环保设施类等基础设施发展严重不足，主要表现在交通拥挤、环境污染、城市 缺水、电力负荷太重等多方面，这些都严重阻碍了我国城市化的发展进程。 目前我国在公共基础设施方面存在较多问题，主要集中表现在两个方面。 1 国家财政不堪负重，建设资金缺口较大 基础设施是国民经济赖以运行的基础。世界银行专家在统计分析全球经验 后得出一个很重要的结论，即国家的经济增长和基础设施建设的投资有着极其 紧密的关系：国内生产总值( g d p ) 按人口平均每增长1 ，基础设施建设的投资也 必须相应投入约1 ，否则必将阻碍国民经济的增长，不能保持国民经济的稳定 和持续发展。2 一个国家要想得到可持续性发展，就必须大力发展公共基础设施。 基础设施的特点之一是需要巨量的资金投入，资金不足是发展中国家基础 设施建设发展中普遍存在的紧迫问题。尽管近年来我国采取积极的财政政策支 1 邓淑莲中国摹础设施的公共政策上海：上海财经大学出版杜2 0 0 3 8 - 9 2 w o r l db a n k ：w o r l dd e v e l o p m e n tr e p o r t1 9 9 4 ：l n f r a s t r u c u mf o rd e v e l o p m e n t , o x f o r du n i v e r s i t ye r e s s 1 9 9 4 l o 第2 章b t 项目融资模式的理论基础 持基础设施项目的建设，新建了不少基础设施，我国在未来的发展中，对基础 设施投资也存在着大量的需求，如此巨大的投资是不能完全依靠公共预算来满 足的。另一方面，我国自改革开放以来，居民储蓄不断增长，目前已接近1 0 万 亿元左右。但是由于目前的城建投融资体制不适应城市发展的需要，导致城市 基础设施的投融资渠道过于单一，严重阻碍了资金的正常流动，形成一方面公 共基础设施建设资金来源不足，而另一方面又有1 0 万亿储蓄存款大量沉淀的窘 境。 实际上，民间对基础设施有很强的投资欲望，基础设施项目投资正逐步成 为各大企业集团争抢的焦点。随着企业改革的不断深化，目前我国各大企业集 团都面临着产业结构的调整，企图通过产业重组增强其生存和发展能力，投资 和参与收益稳定的基础设施建设和经营是一条比较适合的途径之一。基础设旎 的政府投资管理体制使得基础设施的发展越来越受制于政府的有限财力。 2 不少城市基础设施项目投资效率不高 多年来，我国公共基础设施建设投资普遍存在着效率不高、效益不理想的 问题。国家审计署公布的审计结果表明，我国2 0 0 3 年利用国债建设的5 2 6 个城 市基础设施项目中，有3 4 个由于管理不善、设备不合格以及工程质量缺陷等原 因，存在较为严重的损失浪费问题。1 据分析，我国公共基础设施政府投资存在的弱激励机制、预算软约束问题 导致的财政资金低效使用损失浪费严重。建设项目管理中仍存在“投资、建设、 监管、使用”多位一体的弊端，由此导致工程项目难