（公共管理专业论文）关于完善上海信用征信体系的研究.pdf

摘要 市场经济是信用经济，随着我国社会主义市场经济的建立和完善，人们对社 会诚信及信用信息的关注目益提高，信用征信体系的建设已经构成了发展社会主 义市场经济的重要组成部分之一。为应运形势的发展，上海的一些商业机构开始 着手建立自己的信用信息征集、评估体系，并将其运用于金融、房产等许多领域， 对上海市场经济发展起到了良好的推进作用。同时，为适应对社会上各机构信用 征集工作的管理，上海市政府也于2 0 0 4 年2 月l 曰起施行上海市个人信用征 信管理试行办法、于2 0 0 5 年5 月1 日起施行上海市企业信用征信管理试行办 法。对推进信用信息征集、使用的规范化、法治化有惹相当积极的作用。 通过大量的调研发现，尽管进步不少，但从目前的情况来看，正在建设中的 上海社会信用征信体系与发展社会主义市场经济的要求依然有较大的差距。无论 是征信体系框架的基本设计，还是为此采取的一些具体做法，与在征信领域有着 成熟经验的市场经济比较发达的国家相比，确实存在有待进一步改进之处。突出 表现在：l 、信用信息的整合困难；2 、征信的主体不明确；3 、信息产品的实际 需求量不足；4 、客户信息的录入与提供不规范；5 、对失信的惩罚力度明显不足； 6 、对信息中介机构的监管存在漏洞。 本论文基于大量的调研和资料查询，认真分析了当前在信用征信体系建设中 存在的问题，认为主要表现在以下几个方面：1 、相关法律缺位；2 、缺乏有力的 行业监管主体；3 、上海征信业选取的发展模式存在一定缺陷；4 、政府对推进征 信业发展缺少有效的办法。并提出1 、完善立法，使信用征信体系建设有一个照 好的法制环境；2 、完善征信体系的发展模式；3 、前瞻性地推动征信业发展等一 系列完善上海征信体系建设的思路与方法。 党和政府一直以来都关心着社会诚信建设。处于中国改革开放最前沿的上 海，因其社会与经济发展水平较高，完全有条件在全国率先走出一条特色鲜明的 征信体系发展之路。如有关方面亦能着眼未来，认真总结两部试行办法颁布 以来的各种经验，加强政府对信用征集的规范化、法治化管理，完善上海正在建 设中的信用征集体系，必将在全国范围内产生巨大的而深远的影响。 社会主义市场经济的健康发展离不开诚信和征信体系。在社会飞速发展的今 天，更有必要去认真研究在征信体系建设中出现的种种问题，探讨解决问题的思 路和措施。本论文立足上海实际，注重发挥立法机关和行政职能部门在构建上海 信用征集体系中的宏观指导作用，所提思路与措施具有相当的可行性与可操作 性。希望本论文能对政府相关部门起到一定的参考作用。 关键词：征信，征信体系，征信立法，征信模式 a bs t r a c t m a r k e te c o n o m yi sc r e d i te c o n o m y , w h i c hi sb a s e do nc r e d i to fa l l p a r t i c i p a n t s w i t ht h ed e v e l o p m e n to fs o c i a l i s tm a r k e te c o n o m y , c r e d i t i n v e s t i g a t i o ni sp l a y i n gam o r ea n dm o r ei m p o r t a n tr o l ei nc h i n a a sa n e x p e r i m e n t a lb a s ei nc h i n a ，s h a n g h a ih a sb e e ne s t a b l i s h i n gac r e d i t i n v e s t i g a t i o ns y s t e mr e c e n t l ya n da c h i e v e dal o to fs u c c e s s t os t r e n g t h e n t h ec o n t r o la n d s u p e r v i s i o n o ft h ec r e d i t i n v e s t i g a t i o ni n d u s t r y , t h e g o v e m m e n t o fs h a n g h a ih a sa l s oc o n s t i t u t e ds o m er e g u l a t i o n s d e s p i t et h ep r o g r e s s ，t h ec r e d i ti n v e s t i g a t i o ns y s t e mi ns h a n g h a it h a ti s s t i l lb e i n gp e r f e c t e dn o wc a l l tm e e tt h ed e m a n d so fp e o p l ea n ds o c i e t y b yi n v e s t i g a t i o n ，m a n ys h o r t a g e sh a v eb e e nf o u n di nt h ep r o c e s so ft h e c o l l e c t i o n ，v a l u a t i o n a n d a p p l i c a t i o n o fc r e d i ti n f o r m a t i o n i nt h i s d i s s e r t a t i o nt h ee m p h a s e so fs t u d yh a v eb e e np u ti nt h ea r e ao fl e g i s l a t i o n a n ds u p e r v i s i o n b yt h ea n a l y s i so ft h ee v e r yr e a s o n ，i ti sa r g u e dt h a ti ti s n e c e s s a r yt os t r e n g t h e nt h el e g i s l a t i o na n ds u p e r v i s i o na s s o c i a t e dw i t h c r e d i ti n v e s t i g a t i o n m e a n w h i l eas u g g e s t i o nt oc h o o s et h em o s ts u i t a b l e m o d eo fc r e d i ti n v e s t i g a t i o ni sp u tu pi nt h ed i s s e r t a t i o n a l lt h ei d e a s m e n t i o n e da r ef e a s i b l e h o p e f u l l yt h e yw i l lb eh e l p f u lf o rt h eg o v e r n m e n t t op e r f e c tt h ec r e d i ti n v e s t i g a t i o ns y s t e m k e y w o r d ：c r e d i ti n v e s t i g a t i o n ，c r e d i ti n v e s t i g a t i o ns y s t e m ，l e g i s l a t i o no f c r e d i ti n v e s t i g a t i o n ，m o d eo fc r e d i ti n v e s t i g a t i o n 学位论文独创性声明 本人所呈交的学位论文是我在导师的指导下进行的研究工作及 取得的研究成果据我所知，除文中已经注明引用的内容外，本论文 不包含其他个人已经发表或撰写过的研究成果对本文的研究做出重 要贡献的个人和集体，均已在文中作了明确说明并表示谢意 作者签名：j 坠堑垒 学位论文授权使用声明 本人完全了解华东师范大学有关保留、使用学位论文的规定，学 校有权保留学位论文并向国家主管部门或其指定机构送交论文的电 子版和纸质版。有权将学位论文用于非赢利目的的少量复 ! l 并允许论 文进入学校图书馆被查阅。有权将学位论文的内容编入有关数据库进 行检索。有权将学位论文的标题和摘要汇编出版。保密的学位论文在 解密后适用本规定。 学位论文储挠儆随磊 导师签名老敖 日期：兰巫丛塑璺e t 期：边：! ! 。_ r 关于完善上海信用征信体系的研究 ( - - ) 立论目的及意义 一、绪论 诚信，是诚实守信的意思，早在我国古代，诚信就是儒家道德规范体系中最 基本的伦理范畴之一。孔子把“信”作为儒家五常( 4 - - 、义、礼、智、信) 之一， 认为做到了“信”，也就达到了儒家最高的“仁”的境界。不仅如此，儒家还把 “信”与“诚”相联系，有“诚者天之道，诚之者人之道”的说法，就是把诚和 信提高到世界本原的高度。而从汉语词源学看，“诚”与“信”虽然可以互训， 但仍然有不同的含义“诚”是不欺心，“信”是不欺人。因此从内在看，“诚 信”是种品质，从外在看，“诚信”是种义务。基于“人是社会的人”这一基本 理念，“诚信”在当今更侧重于“信”，即“信用”，看重的是人与人之间的道德 与伦理。作为抽象的原则，它己成为全人类最基本、最普遍的道德伦理准则。随 着我国建设和完善社会主义市场经济体制步伐的加快，尤其是加入世界贸易组织 后进一步参与到经济全球化的进程中，“诚信”一词更是日益受到人们的关注。 建设社会主义市场经济需要诚信，构建社会主义和谐社会、全面建设小康社 会更离不开诚信。“诚实是最好的策略”，一个国家、一个民族，只有注重诚信、 讲求诚信，才能立于世界民族之林，才1 能在国际交往中赢得别人的尊敬、占据有 利的位置，才能在长远的经济往来中，获取最大的利益，才能在自身内部营造一 个安定团结的局面。而在当前由于缺乏诚信，“假奶粉”、“假药”、“假酒”、“假 疫苗”横行，上市公司公布虚假信息，金融领域坏帐频生，给国家和社会的发展 造成了严重损失，每年仅经济损失一顼据分析就达5 8 0 0 多亿元人民币，国内生 产总值中因此而产生的无效成本比重高达i 0 2 0 1 。如任凭诚信缺失的进一步 发展，势必会导致市场秩序难以维系。因此，社会诚信体系的建设具有相当的迫 切性，它构成了发展社会主义市场经济的重要组成部分之一。现代市场经济是信 用经济，“信用度”是衡量“信用”的量化指标，标志着信用相关者的诚信状态， 与之相关的信用信息则是评判信用度的重要依据。由此可见，信用征信体系在社 会诚信体系的建设中具有极其重要的地位，它是诚信体系的核心和基础。 征信( c r e d i tc h e c k i n g 或c r e d i ti n v e s t i g a t i o n ) 是指对法人或自然人的 历史信用记录，以及构成其资质、品质的各要素、状态、行为等综合信息进行测 算、分析、研究，借以判断其当前信用状态，判断其是否具有履行信用责任能力 我国每年因信用缺失损失5 8 0 0 多亿，市场报2 0 0 3 年1 月7 日 l 所进行的评价估算活动。信用联合征信是指信用征信机构经过与商业银行及有关 部门和单位的约定，把分散在各商业银行和社会有关方面的法人和自然人信用信 息进行采集、加工、储存，形成信用信息数据库，为其客户了解相关法人和自然 人信用状况提供服务的经营性活动。在我国征信行业产生于2 0 世纪8 0 年代后期， 而区域性征信管理体系试点建设实践始于1 9 9 9 年。上海是我国最早开始进行个 人信用联合征信系统建设试点的城市。从1 9 9 9 年7 月全国第一家专业个人信用 中介机构上海资信有限公司成立以来，经过几年的不懈努力，上海在建设社 会诚信中个人信用体系方面积累了一些经验。同时通过借鉴西方一些市场经济比 较发达的国家所采取的经验，上海的部分商业机构也开始着手建立自己的信用信 息征集、评估体系，并将其运用于金融、房产等许多领域，对上海市场经济体系 的建设起到了良好的推进作用。 为加强对当前社会上各类征信机构的管理，促进信用征信业的健康发展，上 海市政府于2 0 0 4 年2 月1 日起施行上海市个人信用征信管理试行办法、于 2 0 0 5 年5 月1 臼起施行上海市企业信用征信管理试行办法，这对推进信用信 息征集、使用的规范化、法治化有着相当积极的作用。 任何一个新事物，在其初创时期总会有着这样那样的不如人意，上海在建立 信用征信体系方面也不例外。以执行了一年多的上海市个人信用征信管理试行 办法为例，从目前的总体社会情况以及各方面反映来看，正在培育中的社会信 用体系与广大人民群众的需求、与社会主义市场经济不断发展的实际要求，依然 有着较大的差距。无论是信用征信体系框架的基本设计，还是为此采取的一些具 体做法，与市场经济比较发达的国家相比，存在着需要进一步改进与完善之处。 尤其是在立法及应用市场机制进行管理等层面上，更需要有关部门针对其存在的 具体问题加以解决和落实。党和政府都十分关心着信用征信体系的建设。站在改 革开放最前沿的上海，社会与经济发展水平较高，更具备了率先完善社会征信建 设的条件。如能总结上海市个人信用征信管理试行办法颁布以来的各种经验， 加强政府对信用征信的规范化、法治化管理，完善上海业已建设中的信用征信体 系，将必然会对全国范围内的社会诚信工作产生积极的影响。 西方市场经济相对发达的国家对于信用征信体系建设的理论由来已久，基本 是伴随着信用征信体系的诞生而诞生。尤其是进入2 0 世纪6 0 年代后，信用征信 研究与征信模式发展实践的结合日益紧密，在其指导下，产生了以中央银行建立 的中央信贷登记为主体的企业征信制度，即公共征信模式，以市场化的商业运行 形式为主体的企业征信制度，即民营征信模式，以银行协会建立的会员制征信机 构与商业性征信机构共同组成的企业征信制度，即会员制征信模式。在国外发展 的诸多征信理论中，比较著名的有信用管理理论等。相对于国外，国内的征信理 论研究起步较晚，这主要和我国征信体系的构建较晚有直接关系。近年来，我国 加强了征信理论的研究，并且出版了一系列相关书籍，其中包括杜金富等著的征 信理论与实践，龙西安著的个人信用、征信与法，对张海洋著的中国企业 信用管理实用手册，都对我国构建信用征信体系发挥了起到了一定的理论指导 作用。 目前国内对于社会诚信体系以及信用征信体系方面的研究依然存在一定不 足，主要表现为重微观轻宏观，重理论轻实践，重西洋轻本土，也就是往往把研 究的目光局限在商业机构各自的征信研究，而较少着眼全局，从政府这个社会事 务管理者该如何加强这方面管理的角度加以研究并提出合理化建议，也很少从如 何运用非政府组织进行管理的角度提出合理化建议；把研究重点放在理论探讨方 面，没有太多涉及实际操作过程中的热点、难点；生搬硬套西方市场经济发达国 家中所形成的一些“成功经验”，未能使其融入中国本土的特殊国情。所以，本 论文将立足于上海实际，以调研采集的第一手资料为素材，提出目前上海信用钲 信业中存在的问题，分析产生问题的原因，并结合西方市场经济发达的国家多年 来在信用征信业上取得的确有借鉴价值的经验，为上海政府进一步管理和健康发 展征信业，提供一些具有一定理论创新性和实践针对性的理论思路。 ( 二) 论述结构及研究方法 中国的征信业较市场经济发达的国家而言起步较晚，虽然进步显著，但与经 济社会发展的要求还有一定的距离。尤其是在中国加入世界贸易组织后，其基础 的薄弱更是显现无疑，因此健全和完善信用征信体系的任务刻不容缓。上海是全 国建立信用征信体系的试点城市，在探寻征信业发展道路的过程中取得了不少成 绩，也暴露出许多问题。本论文主要针对上述问题，探索问题产生的原因，并提 出解决问题的对策。 本论文的研究内容包括目前上海征信业的发展状况研究、与征信业相关的法 律条文研究、上海征信体系与国内外征信体系的比较研究等，目的是为政府及有 关机关采取对策提供建设性的意见和建议。论文的论述部分共分为五部分，第一 部分为绪论，主要说明本论文的立论目的与意义、第二部分通过陈述调研事实， 介绍上海发展征信业的历史及现状，指出当前存在的问题，第三部分从法律法规 建设、行业监管主体状况、发展模式选择、政府推动等方面着重分析造成上海征 信体系发展问题的原因，第四部分则从完善法制建设、运行模式等角度出发，对 完善上海征信体系提出思路，第五部分是结论。 本论文主要通过现场调研、专家咨询及资料查询等方式搜集论述主题所需要 的资料，并通过理论分析、历史分析、实证分析、比较分析等方法对搜集的资料 加以分析。 二、上海构建和完善信用征信体系的总体情况和所存在的问题 ( - - ) 上海信用征信体系的建设发展概况 追溯历史，中国的征信业起步于2 0 世纪8 0 年代后期，经过十多年的发展， 仅仅是初具行业规模。上海在培育社会诚信体系方面处于全国领先的地位。中共 上海市委、市政府早就把建立全社会信用体系，作为制度创新的一项重要基础性 工作来抓。按照“政府推动，市场运作，先易后难，循序渐进”总原则，上海在 目前已初步形成了个人和企业信用的联合征信系统框架。 从全国范围看，目前国内各种征信公司已达数百家，但是真正能够开展现代 意义上的征信业务的并不多。在上海范围内，至2 0 0 5 年3 月能提供服务的企业 有3 0 家左右，一家从事个人征信服务，其余的都从事企业征信服务2 。成立于 1 9 9 9 年7 月的上海资信有限公司是全国第一家专业个人信用中介机构，也是全 国唯一一家由中国人民银行批准的征信试点单位。它通过采集个人资信信息、向 贷款机构提供有偿服务，按照政府指导和市场化运作的方式开展业务，积极探索 联合征信工作的基本规律，为建立健全个人信用制度积累了宝贵经验。上海在信 用体系的法治化建设方面，也进行了努力和探索。市政府于2 0 0 4 年2 月1 日起 施行的上海市个人信用征信管理试行办法，是国内为个人信用征信制定的首 部地方政府规章，于2 0 0 5 年5 月1 曰施行的上海市企业信用征信管理试行办 法，则把征信管理的注意力对准了与国民经济关系紧密的企业。两部试行办 法的出台，对于指导上海当前及今后一段时期征信业的健康发展有着重大的意 义。 截至2 0 0 4 年9 月，加入上海市个人信用联合征信系统的成员已有4 5 个3 ， 除了所有的中资商业银行以外，还有汇丰银行、友邦保险等外资金融机构和移动 通信、水电燃气等公共服务机构。截至2 0 0 5 年4 月末，个人信用联合征信系统 的入库人数已达5 5 9 万4 ；个人信用报告的使用领域覆盖到消费信贷审查、公共 事业欠费追收、移动用户营销及信用风险动态管理、投保人信用审核等方面，累 计出具的个人信用报告达到3 3 1 万份5 ，里逐年跳跃式增长之势。现在，每个月 个人信用报告出具量均有十几万份，仅今年3 月就达到了1 5 8 万份，创历史之 2 上海市副市长冯国勤在2 0 0 5 年4 月2 1 曰上海市社会诚信体系建设专题会上的讲话 4 叶国标、俞丽虹：上海社会诚信体系建设走向深入初具雏形，新华网 h l t p ：w w w s h x i n h u a n e t c o m 2 0 0 4 - 11 1 6 c o n t c n t _ 3 2 2 4 6 7 9 h t m 毛懿：上海2 被调查者对自己的个人信用报告存有异议，新闻晨报，2 0 0 5 年5 月1 8 日 5 毛懿：上海2 被调查者对自己的个人信用报告存有异议，新闻晨报，2 0 0 5 年5 月1 8 日 4 加以分析。 二、上海构建和完善信用征信体系的总体情况和所存在的问题 ( 一) 上海信用征信体系的建设发展概况 追溯历史中国的征信业起步于2 0 世纪8 0 年代后期，经过十多年的发展， 仅仅是初具行业规模。e 海在培育社会诚信体系方面处于全国领先的地位。中共 上海市委、市政府早就把建立全社会信用体系，作为制度刨新的一项重要基础性 工作来抓。按照“政府推动，市场运作。先易后难，循序渐进”总原则，上海在 目前已初步形成了个人和企业信用的联合征信系统框架。 从全国范围看，目前国内各种征信公司已达数百家，但是真正能够开展现代 意义上的征信业务的并不多。在上海范围内，至2 0 0 5 年3 月能提供服务的企业 有3 0 家左右，一家从事个人征信服务，其余的都从事企业征信服务2 。成立于 1 9 9 9 年7 月的上海资信有限公司是全国第一家专业个人信用中介机构，也是全 i 虱唯一一家由中国人民银行批准的征信试点单位。它通过采集个人资信信息、向 贷款机构提供有偿服务，按照政府指导和市场化运作的方式开展业务，积极探索 联合征信工作的基本规律，为建立健全个人信用制度积累了宝贵经验。上海在信 用体系的法治化建设方面，也进行了努力和探索。市政府于2 0 0 4 年2 月】日起 施行的上海市个人信用征信管理试行办法是国内为个人信用征信制定的首 部地方政府规章，于2 0 0 5 年5 月l 目施行的上海市企业信用征信管理试行办 法，则把征信管理的注意力对准了与国民经济关系紧密的企业。两部试行办 法的出台，对于指导上海当前及今后一段时期征信业的健康发展有整重大的意 义。 截至2 0 0 4 年9 月，加入上海市个人信用联合征信系统的成员已有4 5 个3 。 除了所有的中资商业银行以外，还有汇丰银行、友邦保险等外资金融机构和移动 通信、水电燃气等公共服务机构。截至2 0 0 5 年4 月末，个人信用联合征信系统 的入库人数已达5 5 9 万4 ；个人信用报告的使用领域覆盖到消费信贷审查、公共 事业欠费追收、移动用户营销及信用风险动态管理、投保人信用审核等方面，累 计出具的个人信用报告达到3 3 1 万份5 ，呈逐年跳跃式增长之势。现在，每个月 个人信用报告出具量均有十几万份，仅今年3 月就达到了1 5 8 万份，创历史之 个人信用报告出具量均有十几万份，仅今年3 月就达到了1 5 8 万份，创历史之 2 上海市副市长冯国助在2 0 0 5 年4 月2 1 日上海市杜会诚信体系建设专题会卜的讲话 3 叶国标、俞丽虹：t 上海社会诚信件系建设走向鞠 八初具雏形，新华网 h t t p ：# w w w s hx i n h u m e lc o m 2 0 0 4 - 1 1 1 6 c o n t e l l l 3 2 2 4 6 7 9 h 伽 毛懿c 上海2 被调查者对自己的个人信用报告存有异议，新闻晨报，2 0 0 5 年，月1 8 日 5 毛撼：上海2 被调壹者辫自己的个人信用报告存有异议，薪摇晨报r2 0 0 5 年5 月1 8 日 4 最，而单月出具的个人信用评分报告也已达到2 - 3 万份6 。此外，企业的联合征 信系统已采集全市6 0 万户企业的信用信息7 ，从总量上基本做到了全覆盖。在政 府采购、土地交易、公共财政项目招投标，以及一些备案登记、年检等环节，市 政府将进一步采取措施，落实信用信息记录、信用报告使用、失信行为惩戒等制 度性安排。 据了解，今后上海将重点抓四个方面的工作以推进在信用体系的建设：l 、 按法定程序抓紧修订与征信工作相关的配套法规。对个人征信、企业征信的数据 信息归集、征信体系的运作、征信报告的使用、征信行业的行政诉讼等进行约束。 2 、扩展信用产品的使用范围。首先是政府要带头使用信用产品。个人征信系统 要拓展涵盖的范围，延伸到个人公益事业信用记录、银行卡交易等各个相关的领 域；企业征信系统除广泛用于企业商务活动外，还可以考虑把国有企业的信用记 录作为考核评价的依据，政府行政性审批都必须要求提供企业信用报告。3 、构 建企业自身的信用管理机制，建立企业自身信用申报制度，对失信企业实施惩戒 制度。4 、进一步完善信息采集网络，加强征信行业的培育，尽快形成征信的业 务链。同时，各有关部门和新闻媒体要进一步加大宣传教育的力度，使“信用就 是财富，信用就是形象，信用就是生产力”的观点逐渐深入人心。 ( 二) 上海构建和完善信用征信体系过程中出现的问题 培育信用征信体系是个长期的过程，不可能一蹴而就。虽然上海是我国最 早开始进行个人信用联合征信系统建设试点的城市，在征信体系建设方面也取得 了一定成绩，但与社会主义市场经济发展的要求相比，还具有相当大的差距。而 在构建和完善征信体系过程中、尤其是上海市个人信用征信管理试行办法施 行一年来所暴露出来的问题，正是这种差距的具体表现。 l 、信用信息的整合困难 信用信息的整合，就是指信用信息的收集、分析、加工、使用能做到有序、 科学、高效。这样，征信工作才算做得有意义、有成效。但现在信用信息的整合 总体上不如人意。 各征信机构和职能部门各自为战，独霸信息，使得信息无法发挥最大的 使用价值。 这个问题由来已久。尽管到2 0 0 4 年9 月上海市个人信用联合征信系统的成 员已达4 5 个，但依然有许多征信机构因为各种原因没有进入该系统。这些机构 各按各的方式运行，使收集、加工的信息只为自己独家享用。信用信息无法共享， 6 上海市副市长冯国勤在2 0 0 5 年4 月2 1 口上海市社会诚信体系建设专题会上的讲话 7 诚信上海通行世界的软名片，新闻晨报，2 0 0 4 年1 2 月1 5 日 5 其价值也就自然打了折扣。即使是加入了上海市个人信用联合征信系统的征信机 构，在信息共享方面也仍有不愿意向上海资信有限公司提供信息的情况出现，不 仅使原本就已经分散于各部门、各机构的个人信用信息收集困难，也为其运营平 添了阻力。比如，部分垂直管理部门提出让渡信用信息要实行收费，使本来就处 于亏损期的上海资信有限公司难以接受， 此外，政府职能部门对于信息的提供也采取了保守的态度。比如税务部门不 愿意提供个人的纳税信息，政法部门认为自己掌握的信息应当保密，民政部门不 愿意提供个人的婚姻登记情况，房地产管理局不愿意提供个人拥有的房产情况， 等等。在2 0 0 3 年8 月前，上海市区法院中，只有静安区法院与上海资信有限公 司签订了有限使用涉案信息的协议，其他区法院根本不愿意与之洽谈协议。上海 市的人民银行对个人信用联合征信系统建设给予了较大支持，但对上海市企业信 用信息系统，却支持不够，使该系统一度只能处于试运行状态。尽管在上海市 个人信用征信管理试行办法后，这些现象有的得到了改观，有的取得了彻底的 好转，但有的则依然如故。 如果上海资信有限公司在征集有关信用信息方面没有打破各种障碍的有力 措施的话，要在建设信用征信体系方面取得比以往更大突破几乎是不可能的。 信息评价标准不统一，信息更新速度慢，权威性、可比性和指导性不强 信用信息，尤其是个人信用信息存在记录和评判标准不统一的现象，条件类 似的信息，在不同的征信机构有着不同的评判结果是司空见惯的现象。这给这些 信用信息的最终被商业化利用造成了一定的困难。同样，信息的更新速度慢也是 目前征信机构，尤其是上海资信有限公司这样的大型征信公司权威性、公正性、 市场性受到质疑的一个主要原因。例如，上海资信有限公司出具的信用报告最多 只能看到被调查者上月的情况，而诸如工作地点、居住地址等时常更新的信息， 在信用报告上往往得不到及时的反映。这样，原本将作为决策主要参考依据的信 用报告，充其量只能算作一份普通的参考意见了。 2 、征信的主体不明确 我国的征信业开始于2 0 世纪8 0 年代后期，由对外贸易经济合作部将信用风 险管理技术和服务从国外引入我国。最早是通过与国外企业的合作为我国的外贸 企业提供海外贸易伙伴的资信调查服务。而后到1 9 9 2 年底，我国第一家从事专 业从事资信调查服务的公司诞生。截至目前，我国从事征信业务的主体总共有三 类，一是中资的资信调查公司，二是在华的外资征信公司，三是中国人民银行、 外经贸系统、国家统计系统和国家工商管理系统、以及各商业银行系统所属的专 门提供企业资信调查服务的有关机构。除了各金融机构、国家机关的相关部门外， 主要是民营公司和半官办性质公司。我国的征信市场开放程度高，市场准入机制 比较宽松。似乎只要有钱有人，就能从事这项业务。这不仅是全国征信业所存在 的问题，也是上海征信业目前存在的问题。 究竟谁有资质作为征信主体，民营企业能否从事征信业，这个至关重要的环 节并没有被上海市个人信用征信管理试行办法所明确规定。局外人无法知道 上海市个人信用征信管理试行办法制定者留下如此“伏笔”的初衷，只能妄 加猜测，或许是因为害怕留下支持垄断的名声，或许是担心背负打压民营企业的 嫌疑，然而这的确可能给征信业的健康发展埋下负面的伏笔。 征信机构虽然只是根据需要向特定企业或机构提供相关的信用信息，理论上 不存在影响公众对于信息的认知及需求，但由于所提供的信息往往涉及个人隐私 或商业机密，势必会潜在地存在泄密风险。相比有着半官方背景的机构，或者财 大气粗的金融企业的相关部门，民营征信机构实力相对弱小，人员素质相对不高， 操作相对不够规范，这是显而易见的差距，也是容易导致信用信息外流的潜在原 因。因此规范征信业的市场行为，提高这个行业的进入壁垒显然是极其必要的。 3 、信息产品的实际需求量不足 目前上海资信有限公司目前所能提供信用产品的价格是比较低的。向银行等 企业客户提供一份被查询对象的信用报告，每份收费为5 元；若个人查询相关的 业务，则每了解一位被查询对象的情况收费为3 0 元。但就是这样的低价，并没 有换来预期的高需求，现在上海资信有限公司每天所出具的信用报告也只有 5 5 0 0 份5 左右，勉强做到收支平衡。 是信用信息不重要吗? 答案是否定的。市场经济是信用经济、契约经济，某 个参与主体的信用信息对其他参与主体而言重要性非比寻常。因此信用信息需求 量的大小不仅取决于这个产品的价格，更取决于它的质量与品种。当然，必要的 宣传也是影响因素之一。从目前情况看，上海资信有限公司提供的信用信息产品 质量偏低自不必说，其种类少、缺宣传，更是赢接影响到它的需求量。作为有着 很强官方背景的公司尚且如此，那些民营征信机构的处境更是可想而知来。毕竟， 要提高产品质量、增加产品的种类、扩大产品知名度，得有强大的资金支持。而 产品需求小，定价低，自然收入就少，想改进产品的质量、增加产品的种类和知 名度显然难度很大。另外，有些政府部门的数据是有偿开放，在目前市道下也给 征信公司盈利带来巨大的压力。长此以往，负面效果累加，会产生恶性循环的效 果，严重不利于征信机构及整个证信业的健康发展。 4 、客户信息的录入与提供不规范 究竟需要搜集怎样的信息? 提供给需求者的信息又该包括哪些内容、不该含 有哪些内容? 尽管上海市个人信用征信管理试行办法对此有了相应的规定， 8 钱鑫t 上海个人征信系统显威力，新闻晨报，2 0 0 4 年1 1 月1 9 日 7 但在实际的业务操作过程中依然不容易把握。 目前信用信息的录入与提供“严进严出” 个人的信用信息资源分散在工商、税务、银行、证券、保险、医院、商家、 公安等部门。这些信息中，有些与金融信贷等用途有着密切的关系，有些没有关 系，还有些关系说大不大，说小不小，若有若无。虽然上海市个人信用征信管 理试行办法对信用信息的征集有所限制，给出了个人信用信息的范围，无须同 意就可以采集的个人信用信息的范围以及禁止采集的内容，但由于各项规定中所 谓“兜底条款”的存在，加之国内对“隐私权”这一概念并没有严格的法律界定， 这就使征信工作人员在信息收集过程中不得不有所顾虑，设定所谓“筛子”先行 对信用信息作不必要地过多筛选。在这样的条件下做信用信息的评估报告，难免 会出现不全面。 经济指标与道德指标未能全面考虑 姑且把个人分散在工商、税务、银行、证券、保险、医院、商家、公安等部 门的信息称为“经济指标”信息，这些信息反映了“经济人”的特性。但是人不 仅只有“经济特性”，人是社会的人，是有情感有理智的动物，诸如赡养老人、 抚养子女、扶危帮困等含有“道德指标”的信息也理应成为评判个人信用的重要 依据，它能使信用评判结果更加全面。但这些信息在实际操作中往往给忽略了。 被调查对象的知情权得不到保护 目前，上海资信有限公司的个人征信系统的联网或信息资料的采集，都是通 过与商业银行的银行卡或消费信贷系统直接连接或登录，从中介人( 主要是银行) 那里直接获得消费者的信用信息。而作为这些金融活动的当事人很少有自己的主 动权，即消费者没有选择的权利，这种做法一定程度上损害了消费者的知情权。 5 、对失信的惩罚力度明显不足 诚信虽然是道德问题，但信用却与经济利益息息相关。在目前，无论是征信 机构失信，还是参与市场经济的企业和个人失信，对其惩罚力度都是不够的。 对于征信机构而言，有利益的驱动，加之个别征信从业人员素质不高，自律 性差，从而就出现了在业务往来中违规的现象。征信机构违规操作，对征信体系 的构建和完善势必产生极其负面的影响。要从制度上预防与遏制征信机构的违 规，必须使用重典，但无论是已经实施一年多的上海市个人信用征信管理试行 办法，还是2 0 0 5 年5 月1 日实簏的上海市企业信用征信管理试行办法，对 违规的处罚都显得不痛不痒。在个人试行办法中，对所谓“一般违法行为” 的处罚是“由市征信办给予以警告或者处以1 0 0 0 元以上1 万元以下罚款”9 ，“所 谓严重违法行为”的处罚也仅仅是“由市征信办责令改正，并根据情节轻熏处以 上海市企业信用征信管理试行办法第二十九条 5 0 0 0 元以上3 万元以下罚款”，而企业试行办法中，更是只有“征信机 构违反本办法第六条规定未进行备案或者违反第七条规定未进行年度报告的，由 市征信办责令限期改正；逾期不改正的，处1 万元以下罚款”“这样一条处罚条 款。 而对于其他的企业和个人而言，违反诚信原则所获得的利益巨大，但惩罚极 小，可谓失信的成本极低。在这样的情况下，只要有好处，屡屡失信何乐而不为? 这方面最著名的例子就是万邦企业集团有限公司为控制销售进度，要求下属“万 邦都市花园”售楼处在网上订立虚假定金合同，散布虚假信息，结果只被处以 2 0 万元人民币罚款的案例”。相对于一个楼盘数以十亿计的销售额，2 0 万元罚 款可以忽略不计，但这已经是处罚方所依据的反不当竞争法的处罚额度的上 限，这一点不得不令人深思。 6 、对信息中介机构的监管存在漏洞 我国征信业的发展只有短短十几年历史，由于缺乏相关的法律法规，因此在 加快立法进程的同时，特别需要政府加强对这一行业的管理和监督。在上海构建 信用征信体系中代表政府担负监管信息中介机构职责的主体是上海市征信管理 办公室，它的地位和权限不够明确，职责也不够细化。虽然通过明确信用行业的 监管主体，改变了长期阻来我国信用行业多头监管与无人监管并存的状况。但是 由于征信数据及其处理结果对社会发展具有重要意义，因此不论哪一国政府对此 都要管理。政府对信用行业的管理方式，与该国信用管理法律体系的状况密切相 关。法律法规比较完善，政府的直接管理职能就逐渐弱化，信用行业的发展也比 较规范；法律法规不健全，政府或中央银行的直接管理职能就责任更加重要一些， 信用行业的发展更容易受到政府行为的影响。 在现行的上海市个人信用征信管理试行办法中，以及刚付诸实施的上 海市企业信用征信管理试行办法中，对征信管理办公室的权限规定表述得比较 笼统，仅有确定收费标准、接受备案、接受年度报告、接受重大事项报告、接受 投诉和举报、对违规的现象进行处罚。很显然，两部试行办法规定的监管覆 盖面不够宽，或者说还存在顾及不到之处，同时对如何进行监管规定得还不够具 体。 o 上海市企业信用征信管理试行办法第三十条 上海市企业信用征信管理试行办法第十九条 2 “万邦”违法操作区区2 0 万罚款怎能警示，解放日报，2 0 0 5 年4 月1 3 日 9 三、上海征信体系建设中存在问题的原因分析 上海构建和完善社会信用征信体系至今只进行了6 年左右的时间，其间取得 的成绩是显著的，但是国内改革开放的形势发展远远超过了人们的预想，尤其是 中国加入世界贸易组织后，对于信用征信体系的建设提出了更高更新的要求。因 此同所面临的发展使命相比，上海所取得的这些成绩还是远远不够的，更何况在 征信体系建设过程中，暴露了许多问题，以上罗列的6 类1 0 点问题。正是当前 最突出的矛盾。 对所出现的现象综合归纳，可以将原因归结为以下四类： ( - - ) 相关法律建设的缺位 当代社会征信体系的建设理应包括以下三方面内容：一是由独立的征信企业 对个人和企业的信用信息进行采集、整理，并提供信用咨询、评估、调查等服务， 从而形成制度化、规范化的征信市场；二是加强对个人、企业和各类机构信用的 科学与规范的管理，强化全社会的信用意识；三是把信用作为社会管理部门进行 市场监管和相关中介组织进行市场服务的重要内容，建立失信的惩戒机制与守信 的激励机制。在这之中，与征信相关的法律制度建设尤为关键。而比照西方市场 经济发达的国家，我国在与征信相关的法律制度建设方面有着相当大的差距。 1 、法律本身不完善 市场经济发达国家有关诚信的法律发展情况及特点 以个人信用评估为例，它不仅关系到经济生活，还与人权、隐私等诸多方面 的因素有着千丝万缕的联系，处理不好，势必会给社会带来不稳定因素，因此必 须有法律将涉及个人隐私的数据和合法征信数据加以区分，以达到既保护消费者 隐私不受侵犯，又让征信机构从业人员的工作有法可循的目的。 美国的征信业起步于1 9 世纪中叶，到目前已经建立起了完整的行业发展体 系。尤其是在2 0 世纪6 0 到8 0 年代，美国已逐步形成了一个以公平信用报告 法为主体，包括信用法、债权法等在内的比较完整的信用管理立法框架 体系，对征信数据的开放和使用、信息披露的真实性以及信用中介机构行为的规 范都作了明确的规定，从不同角度对征信业务进行法制约束和规范，在解决受信 主体的信息不对称1 7 题过程中发挥了重要作用。据统计，这个法律系统一共有 1 6 部法律来规范信用业务。 英国的征信业也发展较早，在消费信贷方面主要颁布了两个法案，即1 9 7 4 年的消费信贷法和1 9 9 8 年的数据保护法。这两个法案对数据的取得和使 用作了详细规定，对征信公司和保留个人信息的部门实行数据使用的报备制度， o 规定个人有权知道被收集了什么信息及谁使用了这些信息，在法律允许的范围 内，金融机构和零售商、个人都可以查询，而警察局只有在立案情况下，才可以 查询个人的信用记录；贷款机构只能出于信贷目的进行查询，不允许信贷机构用 于信贷发放以外的目的；政府机构向征信机构查询个人的信用资料受到法律的严 格限制。 欧盟各国是国家立法保护隐私的首创地，现在所有的欧盟国家都有颇为广泛 的隐私保护或信息保护法规。随着欧盟9 5 4 6 文件，即数据保护指南于1 9 9 8 年1 0 月5 日生效，隐私保护法规变得更加有力了。纵观欧盟各国隐私保护法律， 除个别国家外，大多数国家的立法中，大都对贷款申请人获得自身数据的权利、 征信机构的执业资质获取、企业和个人财务状况评价数据登记和公布的时限、征 信机构披露信息内容的限制、个人信息处理和使用是否要得到本人书面认可以及 征信机构数据库的共享问题作了严格的规定。 仔细研读这些国家的法律，会发现一个显著的特色它们都把保护消费者 的权益、尤其是隐私权放在了首要的位置，而这正是我国法律中所没有的。 我国与社会诚信相关的法律建设情况 首先，针对信用方面的立法仍然滞后，所以我们无法回避目前的法律空白一 迄今为止尚没有一部全国性的有关征信的法律法规。我国的民法通则、 合同法、票据法和反不正当竞争法中虽然都有诚实守信的法律原则， 刑法中也有对诈骗等犯罪行为处以刑罚的规定，但这些仍不足以对社会的各 种失信行为形成强有力的法律规范和约束， 其次，美、欧关于征信的法律中特别侧重维护个人“隐私权”。而在我国， 尽管“隐私”事实存在，但法律从来没有界定过“隐私权”这样的概念。我国宪 法第3 8 条、3 9 条、4 0 条分别规定了公民的一般人格权、住宅自由权、通信自 由权，就是没有规定“隐私权”，但隐含着对隐私权的认可与保护；民法通则 在人身权一节中，也未规定单独的隐私权；最高人民法院关于贯彻执行( 民法 通则) 若干问题的意见第1 4 0 条第一款及关于审理名誉权若干问题的解答 ( 1 9 9 3 年8 月7 日) 中都规定了以侵害名誉权涵盖隐私权。从上述法律规定可 以看出，我国对公民隐私权的事实上采取的是间接保护的方式，在程序上不利于 受害人寻求司法保护，在实体上，如果隐私权的损害没有任何可比照的法律规定 则无法进行救济。同时由于我国法律对一般隐私权的定义的缺失，使隐私权中的 个人信息与公共信用信息难以区分。 第三，关于信用征信体系建设的地方性法规、规章也少而又少，目前，只有 上海、深圳等少数几个城市制定了相关的规章。 2 、条款内容存在不合理 我国目前不仅没有完整的关于征信的法律体系，就是现有法律、法规或者地 方规章中，为数不多的有关征信方面的内容也不够完备，这同样也给当前信用体 系的建设带来了一定的困难。 重要事项表述本身含糊不清 以上海市个人信用征信管理试行办法为例，它的推出，赋予个人征信活 动以合法地位，明确了征信活动的定义；规范了征信行业管理，对征信机构的设 立、撤销等做了规定；进一步完善了个人征信的业务流程，为个人信用信息的采 集、加工、使用及收费办法等设立了规章；在争议处理方面，规定了个人提出异 议的权利和异议处理流程；界定了监督管理的法律责任，确定了监管机构监管的 内容与方式等。可以说，其意义非比寻常。然而就在前文所罗列的问题中，有关 征信主体的资质认定及征信市场的市场准入问题，有关上海本地信用业监管主体 上海市征信管理办公室的地位和权限不够明确，职责也不够细化，都属于这 部地方政府规章中所未能明确表述的地方。 再有，因为试行办法约束的对象是针对征信机构及其征信过程的，没有 对信用信息提供者行为给予规范。在实际运作过程中，由于原始信用信息提供方 提供给征信机构的基本信息是免费的，又没有任何规定来约束信用信息提供者的 行为，因此就可能出现信用信息源头不主动提供相关信息、不及时更新相关信息、 甚至发出错误的信用信息。 此外，尽管试行办法的第十六条已经规定了信用产品使用者的义务，即 要“与用户约定”“不得向用户以外的单位或者个人披露个人信用报告、个人信 用评估或者其中反映的个人信用信息”等等。