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公务员考试录用制度研究 中文摘要 i 中文摘要 公务员考试录用是公务员制度中的进口环节。当前，公务员考试录用制度虽 已渐成体系，并从总体上规范了考试录用的方式、方法、条件和程序，明确了各 类参与者的权利与义务，并设定了对违规者的惩处办法；但其具有的非合理的因 素至今尚未得到根本改变，尤其是在适用范围、对象与条件、考试形式与内容等 方面的问题依然比较突出。本文以文献研究、调查访问等方法为支撑，通过客观 分析问题存在的原因，认为完善和发展公务员考试录用制度，强化公务员录用的 公开、平等、竞争、择优机制，除了把注意力放在考试录用制度本身以外，还应 借鉴国外的改革经验，关注相关制度的配套改革，在比较与借鉴、改革与循旧、 秩序与失范等诸多的两难困境之间，积极探索寻求，以期达到最优的平衡。 关键词：公务员 考试录用 制度 研究 作 者：徐春光 指导教师：金太军 abstract the research on civil servant recruitment examination system ii the research on the examination system of recruiting public servant abstract the examination of recruiting public servant is the admittance part of public servant system. for the present, the examination system of recruiting public servant has been gradually established. the measure, qualification and procedure of recruiting examination for public servant have become canonical in the whole. the right and obligation of all sorts of participators have been made definite. and the punish measures are made up in the meantime. however, the unreasonable factors have not corrected yet, especially the suitable range, object, condition, the form and matter of this exam. thus the measures of literature research and investigation are chosen in this paper. based on the objective analysis of the reason leading to the problems, this paper proposes the point that it is important to pay more attention on drawing lessons abroad and reform of related system, aiming at improving and developing the examination system of recruiting public servant and strengthening the open, equal, competition system and admittance of the best examinees. faced with the dilemma of compare and drawing lessons, reform and sticking to old ways, method and losing social norm, many researches have been done to explore the ways to achieve the optimal balance. keywords：public servant recruiting examination system research written by：xu chunguang supervised by：jin taijun 公务员考试录用制度研究 1 导 论 1 1 导 论 公务员是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的 工作人员 。公务员考试录用是公务员制度中的进口环节。如何把好公务员考试录 用这一“进口关” ，既公平公正又择优录用到与职位相匹配的具有发展潜力的公务 员，是无数党政首长和公务员考录工作人员孜孜追求、不懈实践的永恒话题；尤 其是在公务员成为大学毕业生普遍的就业首选的今天，公务员考试已被喻为“中 国第一热考” ，公务员考试录用制度更成为百姓高度关注的首要社会热点问题。 1.1 研究背景及课题意义 选人用人问题，关系着事业成败。党的十七大提出要不断深化干部人事制度 改革，更好地实施人才强国战略；要坚持民主、公开、竞争、择优的原则，形成 干部选拔任用的科学机制；并强调要完善公务员制度， “提高选人用人公信度” 。 这对新时期的公务员录用工作提出了新的要求。 公务员录用，是公民进入公务员队伍的主要途径，是公民享有政治权利、行 使参政权的具体体现。公务员录用制度，是关于公务员录用的各种行为规范和准 则的总称，是我国公务员制度的重要组成部分，其主要内容包括：录用的原则、 标准、资格条件、方法、程序和管理权限等 。公务员录用工作时间跨度大、社会 关注度高、影响面大，涉及广大报考者和招录机关的切身利益，是公务员主管部 门和社会相联系的一个重要窗口，是公务员主管部门服务各招录机关和广大报考 者的一个重要平台。 自 1987 年我国提出建立国家公务员制度以来，伴随着公务员制度的逐步建立 和日趋完善，公务员考试录用制度也渐趋成型，并逐渐发展成一独立的制度体系。 这一制度体系的建立并广泛实施，为公共行政注入了“追求竞争、平等参与、公 平与效率、民主与法治”等新的价值观，使符合条件并通过考试的每一位社会成 员能成为公共部门的工作人员有法可依、有章可循，在一定程度上促进了政治体 制改革的深入和民主政治的发展；更为建立办事高效、运转协调、行为规范的行 杨士秋、王京清主编： 公务员法配套政策法规文件汇编 ，北京党建读物出版社、中国人事出版社，2008 年版，第 2 页。 杨士秋、王京清主编： 公务员录用 ，北京党建读物出版社、中国人事出版社，2008 年版，第 4 页。 1 导 论 公务员考试录用制度研究 2 政管理体系奠定了坚实基础 ，对于建立廉洁高效的服务型政府、提高管理国家事 务的成效具有重要意义。 然理论与实践无数次证明，任何一件事物的规范化、制度化都是一个漫长的 过程，并且其规范化、制度化程度并非完全能证明或等同于其科学化程度，也更 不能证明或等同于其属于社会制度的公平之理念的广泛体现。我国目前实施的公 务员考试录用制度同样如此。随着经济体制改革和政治体制改革的不断深入，就 业竞争力急剧增大，加之公务员职位本身所具有的较强的吸引力，使“公考热” 现象及其相关问题成为社会转型背景下的社会焦点而备受关注。尽管公务员考试 录用制度的实施从总体上规范了考试录用的方式、方法、条件和程序，明确了各 类参与者的权利与义务，并设定了对违规者的惩处办法；但没有摆脱传统人事管 理思想的束缚，只是在以往公务员考试录用经验基础上对程序、方式等方面的细 化、总结和概括，是一种以部门规章的形式呈现的制度集；并没有完全适应经济 社会发展的变化，其具有的非合理的因素至今尚未得到根本改变，尤其是在适用 范围、对象与条件、考试形式与内容等方面的问题依然比较突出，这在一定程度 上阻碍了公务员考试录用制度应有作用的充分发挥。更为重要的是，在民主意识 广泛根植、公平理念深入人心以及“公务员等于金饭碗”的当下，这项制度的实 施情况以及制度设计本身，已不仅仅是影响着公务员队伍的素质和稳定这一简单 问题，更是牵涉着万千家庭的期望与梦想，彰显着社会公平和正义，影响着社会 的和谐与稳定。因此，对其存在的问题进行进一步的思考和研究，分析其存在的 原因并探寻解决之策，具有较强的理论价值和显著的现实意义。 1.2 相关文献综述 公务员考录制度的建立和广泛实施，有效保证了政府工作人员的素质，提高 了行政效能，体现着民主政治的要求；但同时尚存着违反“公开、平等、竞争、 择优”这一基本原则的诸多问题，必须认真解决，以保证这一先进制度得以顺利 实施 。对此，许多专家学者从不同的角度予以了深入分析，并提出了各自的破解 之策。 1.2.1 中外考录制度的比较与借鉴 早在 1998 年，刘润璞就在社会科学战线上发表了中、英公务员考录制 韩敏霞、韩敏波、冯正友： 建立国家统一公务员考试制度的构想 ，载太平洋学报2007 年第 10 期， 第 69 页。 连会有： 我国公务员考录管理制度分析：问题与对策 ，载桂海论丛2003 年第 8 期，第 86 页。 公务员考试录用制度研究 1 导 论 3 度比较的文章，从中英两国考录制度的历史成因、历史作用、指导思想、基本 原则以及报考的资格条件、适用范围和考录程序与方法等方面进行了详细的比较， 并由此从科学化、制度化、规范化和提高考录水平等四个方面提出了完善我国公 务员考录制的具体设想。罗骞政在公务员考试任职制度探析 （载忻州师范学 院学报2004 年第 5 期）一文中，回顾了公务员考试制度的渊源及发展，并认为 “公务员制度反映了现代政府工作有序运行的一般规律，是历史发展的必然” ；同 时，在充分借鉴西方国家公务员考试方法和内容的基础上，提出了完善公务员考 试任职制度的四点思考，即加强公共科目笔试科学性，保证考试信度；科学设置 考录环节，保证考试效度；加强面试科学性，保证考试公平性；加强录用后的任 职考核制度建设。李玉娟在重新审视了中国古代的选官制度后认为， “作为一种精 巧的政治录用方式，科举制奉行的公平竞考、择优录用原则及精神具有恒久的价 值并延续至今” ，并提出国家公务员的考录规定应公开、公平、公正，考试的形 式和内容应统一、规范，考试资格认定标准和获取的权利应有具体规定。张楚筠 在发达国家公务员考录制度借鉴 （载人才开发2008 年第 6 期）中指出，发 达国家公务员考录制度有五个方面的经验可供借鉴，即“政府雇员制：混合管理 模式” ， “分类考试：学历与职类相结合” ， “职业资格制度：统一的职业能力标准” ， “评估方法：定性与定量相结合” ， “选拔录用程序：严格具体” ，并对我国公务员 考试录用制度的改革方向提出了分级分类考试、职业资格模式、专业技术岗位公 务员聘任制以及扩大考任制实施范围等四个方面的思考和建议。李全森在对比了 中韩国家公务员考试制度后认为，中韩两国在公务员考录方面，存在观念与体制、 管理体制、考录程序和考试内容等四个方面的差异，提出要吸取韩国的经验，规 范公务员考录制度的各要素，在考录条件与录用形式以及考试内容和方法等方面 进行改革，实现分级别报考等方式吸引高层次人才进入公务员系统 。 1.2.2 我国考录制度的现状与问题 我国目前的公务员考试录用制度，历经二十余年的发展，取得了良好的社会 效益好人才效益。早在 1998 年，刘湘玉在南都学坛上发表我国推行公务员 考试录用制度探析一文就认为：考试录用基础工作有所加强，建立了考试测试 基地；考试录用的规模不断扩大，全国近 20 个省市仅 1996 年就录用 5000 人；考 试人员的资格限制逐步放宽，开始打破地区和身份的界限。2002 年，国家公务员 李玉娟： 中国古代选官制度及其对公务员考录的借鉴 ，载中国行政管理2006 年第 4 期，第 72 页。 李全森： 中韩国家公务员考试制度的比较 ，载新西部2009 年第 12 期，第 249 页。 1 导 论 公务员考试录用制度研究 4 考试在全国 31 个考区同时进行，此次考试由国家级机关、省级机关、地区级机关 同时招考，体现出许多新的思路和改革措施。其一是首次实施分类考试，其二是 调整笔试公共科目，其三是完善报名方法，实现了招考工作定时定期 。此后，各 地各部门加大“凡进必考”力度，全国各省区市基本实现了省、地、县、乡四级 联考，形成了从中央到地方定时定期的招考机制。坚持“公开、平等、竞争、择 优”的原则，逐步打破了身份、地域、学历以及其他条件上的限制，实行了招考 政策、录用计划、招考职位、资格条件、考录程序好考录结果公开，人们形象地 称为“玻璃房子里面的竞争” 。据不完全统计，1993 年至 2003 年，中央和地方从 农民中录用公务员 5000 余人，从非国有单位录用 40000 人，从待业人员中录用近 万人 。 在公务员考录制度日趋完善、报考者逐年递增的同时，公务员考录制度及其 实际操作中的一些问题也逐渐暴露出来，并引起了诸多专家、学者的高度关注。 但由于国家公务员考试录用制度是一个实践性极强的问题，所以对这一问题的理 论表述几乎都是对上述公务员考录实践的报道、评析考试录用实务的指导和实践 中存在问题的理论思考 在报考条件的设置上，孙双琴认为“有些地区对报考条件还有地域、户口、 干部身份、学历、资历等因素的限制，导致人员流动受阻、选拔空间狭窄，使报 考者的数量、类别、质量不能形成充分竞争； ” 何春梅认为“我国目前在对国家 各级公务员考试录用中，对某一职位的报考条件，往往是由用人单位自行规定， 这就为考试录用过程中的不正之风打开了方便之门” ； “僵化的户籍制度已经成 为考录制度实施的主要障碍” 。韩敏霞等人认为， “有的地方对省委组织部的选 调生、服务西部的青年志愿者、学校优秀学生或优秀干部等报考者实行优惠政策， 在考试总成绩上直接加 5 分，致使绝大多数考生受到了不公正待遇，违背了公务 员考试平等、公正原则，引起了不良反响。 ” 在笔试方面，连会有、何春梅均认为考试的科目和内容设置不科学，题目内 容过于冗杂、过偏过难，缺乏考试信度。蓝昌裕在完善公务员考试录用制度之 罗骞政： 公务员考试任职制度探析 ，载忻州师范学院学报2004 年第 5 期，第 31 页。 韩敏霞、韩敏波、冯正友： 建立国家统一公务员考试制度的构想 ，载太平洋学报2007 年第 10 期， 第 69 页。 王静： 国家公务员考试录用制度的实践探索与理论研究 ，载地方政府管理20001 年第 5 期，第 29 页。 孙双琴： 完善我国国家公务员制度的几点思考 ，载江西行政学院学报2002 年第 4 期，第 76 页。 何春梅： 对我国公务员考录管理制度的现状分析 ，载云南行政学院学报2006 年第 3 期，第 152 页。 王飏： 论公务员录用制度存在的问题及完善 ，载湖南财经高等专科学校学报2008 年第8 期，第29 页。 公务员考试录用制度研究 1 导 论 5 我见 （载丽水学院学报2006 年第 4 期）一文中指出， “考”的形式和做法值 得商榷和反思，简化考试科目和程序、作弊、面试中贿赂考官等，使得“考”的 方式和做法被无端地走样好变形了，从而大大降低了公务员招录的公平、公正和 有序性。曾小龙认为，公务员录用考试中，考试形式单一，笔试内容“千人一卷” ， 对岗位专业能力测试不够，这样既不能满足用人单位的实际需求，也不能反映不 同职位的特点和专业化要求。同时，在考试中明显存在着“两重两轻”现象，即 重公共科目考试、轻专业科目考试，公共科目笔试重知识、轻能力 。白静认为， 同一用人部门的职位需求是不同的，不同级别的空缺职位在选人的要求上也会有 差别，例如综合管理类公务员和专业技术类的公务员在职位上会有不同的要求和 专业倾向，都采用同种考试的形式，选出的未必是合适职位的人才 。 在面试方面，何春梅认为结构化面试假设太多，面试试题针对性不强，有的 问题与职位要求毫无关系；考题范围不够宽，面试方式不够灵活，考官觉得有需 要了解的问题无法通过面试了解；由于每一个考官在认识和偏好上会有不同，不 能保证每一个考官都按标准公正的打分，面试评分随意性大，会出现偏差。王飏 认为，我国公务员面试的测评要素不够全面，对应测者的价值取向和职业道德素 质等方面重视不够，对心理素质中人格等方面测评相对较少，同时大量的考试辅 导资料和辅导班“提高”了应试者的应考能力。白静从考官与考生互动的角度指 出， “八股文”式的面试阻碍考官与考生之间的沟通，导致双方不能对信息进行交 流反馈，考试答题模式化，不能充分表现自身的特点和优势，考官难以考察出应 试者的真实水平。许淼则从考官选配的角度指出，考官的选择不够合理，水平参 差不齐，对考试的认可度也有主观倾向性 。 就考录制度本身而言，韩敏霞等人认为， “中央与地方、地方与地方之间的考 试各自独立，缺乏沟通和互动性，存在着很大的独立性和差异性。 ”同时， “人事 部门与用人单位在实际的公务员考录中形成二元制关系模式，容易导致考试的 公平性与有效性被破坏， 致使不能客观公正地选拔人才。 ” 鉴于上述现状， 导致 “录 用中平等原则在某些方面尚未真正贯彻，择优的原则很难达到预期效果。 ” “录用 考试的科学性不足，政策变化不定，给考生带来不便，也不利于考录制度的发展 曾小龙： 县乡公务员考试录用制度分析：问题及对策 ，载云南行政学院学报2007 年第2 期，第96 页。 白静： 我国公务员考录制度的发展历程及存在的问题 ，载传承2009 年第 1 期，第 132 页。 许淼： 论完善我国公务员制度的若干措施 ，载重庆科技学院学报2009 年第 3 期，第 32 页。 白静： 我国公务员考录制度的发展历程及存在的问题 ，载传承2009 年第 1 期，第 133 页。 许淼： 论完善我国公务员制度的若干措施 ，载重庆科技学院学报2009 年第 3 期，第 32 页。 1 导 论 公务员考试录用制度研究 6 和取信于民。 ” 1.2.3 完善考录制度的对策与建议 针对公务员考录过程及制度本身存在的一些问题，何颖从制度建设的层面提 出“加强公务员考试录用制度的科学化建设，是完善考试录用制度的关键” 。具体 包括， “加强公共科目笔试科学性，保证考试信度；科学设置考录环节，保证考试 效度；加强面试科学性，保证考试公平性；建立科学的监督、保障制度，保证考 试公正性。 ”朱金花围绕考试的内容提出，要“改革笔试的内容，减少一般性常识 的含量，突出理论和现实的结合” ，并且要“加大考生对知识的理解和运用的考查。 ” 连会有认为，要“严格以职位要求来确定报考资格，充分保证公民权益， ”同时应 “建立独立于行政机关的公务员管理机构， 确保管理工作不受用人单位的影响。 ” 谢 宝富从防止考生作弊的角度指出， “为了减少考生与评委之间的请托，有必要建立 专门的面试评委小组” ，并要“由人事部门联合纪委、组织部门，成立公务员考录 工作监督委员会， 专门监督公务员考录中违法违纪事宜。 ” 张学慧进一步提出， “应 组成有独立地位的由专家组成的考试录用监察委员会，采用行政监督、群众监督、 舆论监督等多种监督形式，构建多层次、多方位、全面的公务员考试录用监督体 系。 ” 何春梅从人才流动与配置的角度提出， “我国应实行无地区限制的公开考试， 实现人才的合理流动与配置，以灵活的弹性户籍制度作为保障，保证优秀人才顺 利进入公务员队伍。 ” 韩敏霞等人针对我国考录制度的背景和现状，提出了建立 国家统一公务员考试制度的构想。何永明从法治的层面出发，提出“要解决公务 员招录制度中出现的问题，一方面，必须加强立法，完善相关法律法规；另一方 面，在已有法律法规的基础上，加强依法执行的力度。 ” 1.3 研究方法和思路 公平是社会最基本的道义，平等是公民的基本权利。根据对公务员法和公务 员录用规定的学习理解，结合公务员考试录用工作的经验体会，本文拟以公平的 视野重审公务员考试录用工作，并始终遵循“公开、平等、竞争、择优”的基本 王星： 我国公务员考试录用制度存在的问题与对策探析 ，载法制与社会2009 年第 3 期，第 203 页。 朱金花： 完善我国公务员制度的几点思考 ，载行政与法2001 年第 1 期，第 43 页。 连会有： 我国公务员考录管理制度分析：问题与对策 ，载桂海论丛2003 年第 8 期，第 87 页。 谢宝富： 关于我国公务员制度改革的几点认识 ，载西北师大学报2004 年第 3 期，第 63 页。 张学慧： 试论公务员考试录用制度存在的问题及对策 ，载中共山西省委党校学报2007年第4期，第80 页。 何春梅： 对我国公务员考录管理制度的现状分析 ，载云南行政学院学报2006 年第 3 期，第 154 页。 何永明： 如何完善我国公务员考试录用制度的浅析 ，载华章2008 年第 8 期，第 45 页。 公务员考试录用制度研究 1 导 论 7 原则，着重从平等的参与、平等的竞争、平等的救济等方面入手，提出完善现行 公务员考试录用制度的具体措施。 本文以马克思辩证唯物主义和历史唯物主义的世界观和方法论为指导，运用 文献研究法、比较研究法、调查法、案例研究法等方法展开研究。 文献研究法通过丰富网络学术资源，对公务员考录制度的相关文献资料 进行梳理和探究，从中寻找研究的薄弱点，借鉴他人的研究路径，掌握最新的研 究动态。 比较研究法探究发达国家公务员考录制度建设和实际运行的先进经验和 教训，对比分析我国公务员考录制度的构建及运行规则，探索完善公务员考录的 途径和方法。 调查法通过对部分公务员招录工作人员、机关组织人事部门负责人以及 近年来录用的公务员的调查，探讨当前公务员考试录用制度存在的问题、制约因 素和破解之策，为完善公务员考录制度提供来自于一线的最真实、最原始的借鉴。 案例研究法以江苏省公务员考试录用情况为例，对其近年来公务员考录 工作的实践进行全面的分析，客观总结其存在的问题与不足，深入剖析问题背后 的制度性原因，从微观的层面探寻完善公务员考录制度的具体措施。 除以上这些方法外，公共政策理论、政府决策理论以及社会调查与分析理论 的一些方法和思维方式也给本研究提供了某些思想和方法论上的帮助。在研究中， 笔者深切地体会到公务员考试录用绝非是一个单纯的命题。在当前政治经济改革 不断深入、社会转型进入关键期的大背景下，公务员考试录用问题从都不是孤立 的，其指导思想上的分岐和考录实践中偏误都在相当成度上影响着考试录用制度 最终效应。现实各告诉我们，研究公务员考试录用问题，绝对不能只考虑考试录 用工作本身。然而，政治、经济等其他因素究竟如何影响公务员考试录用制度， 其影响程度到底有多大，这不是考试录用制度自身所能回答或解释的，这也就需 要我们根据环境的变化，将考试录用制度置于其中，方能作出理性的分析和判断。 1.4 研究危机与应对措施 在公务员考试录用中，机会均等是每个报考者最基本的诉求。但在实际操作 中，机会均等可能会与招录机关的职位需求、考试信息的发布范围、考试时间的 安排以及考务管理等存在冲突，导致部分有报考资格的公民无法报考或无法平等 地参与竞争。这将是对基于公平理念的公务员考试录用制度设计的首要的也是最 1 导 论 公务员考试录用制度研究 8 大的冲击。同时，研究中对公务员的调查，也可能会因公务员的趋利思想的影响， 获取不了报考当时的真实想法，从而影响对现行公务员考试录用制度的客观评价 和基于公平理念的公务员考试录用制度的构建。 直面现实，我们不难意识到，研究公务员考录制度，不能仅限于公务员考录 工作，还需要我们以当前的政治经济和社会发展水平为依据，以当前“推动科学 发展、构建和谐社会”的主旋律为背景，不断调整思维方式和决策方法，进而提 出与时俱进的考录制度体系及其政策口径，过于僵化或作出过分的反应，都可能 造成不可估量的社会影响。 鉴于此，本研究拟适当增加对招录机关和考务管理机构相关工作人员的调查， 尤其是对考试录用政策制订者的调查，并在对公务员进行正常访谈、调查的同时， 增加调查量，以增加调查的效度。此外，本研究还将结合我国当前公务员考试录 用工作的实际，充分借鉴国外公务员制度建设相对完善国家的做法，以弥补本研 究的不足。 公务员考试录用制度研究 2 当前我国公务员考试录用制度的现状 9 2 当前我国公务员考试录用制度的现状 2.1 我国公务员考录制度的发展历程 从 20 世纪 50 年代初期开始，我国干部录用主要有国家统一分配大中专毕业 生、组织调配安置退伍军人、从社会上有计划地吸收符合条件的人员等几种途径。 这种方式与计划经济体制相适应，在当时起到了很重要的作用，但也暴露出诸如 用人制度不健全、缺乏竞争激励机制、选人用人缺乏客观标准等弊端。 党的十一届三中全会以后，邓小平同志曾针对当时干部人事制度存在的问题 提出一系列重要的改革思想，并于 1980 年 8 月在党和国家领导制度的改革一 文中提出，将来很多职务、职称，只要考试合格，就应当录用或授予。1982 年， 中央干部队伍革命化、年轻化、专业化的要求，并于同年 9 月颁布了我国第一个 关于干部录用工作的综合性文件吸收录用干部问题的若干规定 。这个文件首次 提出了“考试录用”的要求和“实行公开招收、自愿报名、进行德智体全面考核， 坚持考试、择优录用”的办法。 1987 年， 党的十三大将干部人事制度改革的重点确定为建立国家公务员制度， 强调“凡进入业务类公务员队伍，应当通过法定考试，公开竞争” 。此后，伴随着 国家公务员制度的建立和完善，干部吸收录用制度与公务员考录制度紧密联系在 一起，进入一个新的发展时期。 1989 年 1 月，中央组织部和人事部于联合下发了关于国家行政机关补充工 作人员实行考试办法的通知 ，这是我国第一个明确规定采取考试办法补充政府机 关工作人员的文件，为今后全面推行国家公务员考试录用制度创造了条件。自通 知颁布至 1992 年底，全国 29 个省份、国务院 63 个部门都不同程度地采用了考 试办法补充人员。 1993 年 8 月，国务院正式颁布国家公务员暂行条例 ；次年 6 月，作为条例 配套法规之一的国家公务员录用暂行规定正式颁布实施。这两部法规对考试 录用工作的各个环节都做了明确规定。这标志着录用国家公务员工作开始步入规 范化、制度化的轨道。此后，人事部于 1995 年 4 月下发了关于统一确定国家公 务员录用考试公共科目的通知 ， 统一规范了公务员录用考试的内容、 水平和标准， 加快了公务员录用考试的科学化、规范化进程。自此，公务员录用考试在全国全 2 当前我国公务员考试录用制度的现状 公务员考试录用制度研究 10 面展开， 直至 1998 年政府机构改革开始后， 才暂时停止面向社会公开招考公务员。 2000 年中央和省级政府机构改革基本结束后，为适应各地陆续恢复公务员招 考工作的需要，人事部于 2001 年下发了国家公务员录用面试暂行办法 ，进一 步规范录用面试工作；2003 年 10 月，针对各地在考试录用中出现的一些新情况， 中组部和人事部联合下发了关于进一步加强和完善党政机关考试录用工作的通 知 ，重申了“凡进必考”的原则，提出了“规范和改进考试录用工作，提高录用 质量”以及“加强对机关进人好考试录用工作的监督管理”的要求；2005 年 1 月， 在充分调查研究并广泛听取医学专家、法律专家以及从事录用工作人员等多方意 见的基础上，人事部会同卫生部出台了公务员录用体检通用标准（试行） 及其 操作手册，以进一步规范录用体检工作。 2005年4月27日第十届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议通过并于 2006 年 1 月 1 日起正式施行的中华人民共和国公务员法 ，在第四章用十二条条 文对公务员录用的适用范围、原则、标准、方法、管理机构、程序等作了原则性 的规定，表明公务员考试录用制度已作为我国一项基本人事制度得到了法律确认。 2007 年 11 月，中组部和人事部联合颁布了公务员录用规定（试行） ，以更好地 贯彻公务员法的精神，规范公务员录用工作，把好公务员队伍“进口关” ，建 设高素质的公务员队伍。 公务员法实施以来，围绕依法考录和公平考录，公务员主管部门探索力度进 一步加大。为落实中央关于录用有基层工作经历人员的精神，公务员主管部门加 大从基层一线选拔公务员力度，推广并完善从优秀村干部、社区干部中考录乡镇、 街道公务员的办法，并探索从优秀工人、农民等生产一线人员中考录公务员的办 法。以刚刚结束的 2010 年中央单位公务员考试为例，中央机关录用有基层工作经 历的人员比例已提高至 70。据悉，这一比例还将逐年提高。 在依法考录和公平考录的基础上，科学考录成为新的努力方向。2009 年启动 的行政职业能力测验雷同试卷判定标准及反作弊工具研究，打响了一场“干净考 试”的阻击战；而面试测评要素研究，则运用现代科技手段将弹性因素降至最低。 推行完善面试考官持证上岗制度；着手行政职业能力考试题库建设；建立区域性 的公务员考试与人才测评基地一系列新举措的推出，为科学考录奠定了坚实 基础。 从考试录用制度产生的历程可以看出，用考试的办法选拔国家公职人员，是 公务员考试录用制度研究 2 当前我国公务员考试录用制度的现状 11 对人才选拔制度弊端的改革，是社会政治、经济发展的必然要求，是我国人事制 度的一项重大改革。 2.2 当前我国考录制度的主要内容 2.2.1 报考条件 公务员法第一十条和公务员录用规定（试行） （以下简称录用规定 ） 第十六条对公务员和报考公务员的条件作了明确规定，要求报考者具备 8 个方面 的必要条件，即：具有中国国籍、年龄在 18 周岁至 35 周岁之间、拥护国家宪法、 品行良好、正常履行职责的身体条件、大专以上文化程度、符合职位要求的工作 能力和资格条件、法定的其他条件；对民族自治区少数民族报考者，应适当照顾。 录用规定第十七条对报考公务员的消极条件方面也作出了明确规定，即曾因犯 罪受过刑事处罚者、曾被开除公职者、有法律规定不得录用为公务员的其他情形 者不得录用为公务员。 在上述基本条件中，关于年龄和文化程度，经省级以上公务员主管部门批准， 可以适当调整；与此同时，明确规定公务员主管部门和招录机关不得设置与职位 要求无关的报考资格条件。 2.2.2 考录程序 录用公务员，一般需经过发布招考公告、报名与资格审查、考试、考察与体 检、公示与审批等基本程序。录用特殊职位的公务员时，经省以上公务员主管部 门批准，可简化程序。以中共中央组织部、人力资源和社会保障部发布的中央 机关及其直属机构 2010 年考试录用公务员公告为例，符合报考条件的考生登录 指定网站报名并通过资格审查后，方可参加公共科目的笔试考试；笔试结束后， 各招录机关将在公共科目笔试合格的人员中，按照总成绩从高到低的顺序，按拟 录用计划 3 至 5 倍的比例确定参加面试和专业考试的人选；对通过面试和专业考 试的人员，将进入体检和考察程序；考察结束后，由招录机关按规定程序和标准， 从考试成绩、体检和考察结果都合格的人员中择优确定拟录用人员名单，并按规 定在一定范围内进行公示；公示期满，对没有问题的考生报送相关部门办理录用 审批手续。被录用者还须经过一年的试用期，试用期满考核合格的方可正式录用， 并办理任职定级手续。 目前，虽然公务员招录既有中央国家机关的，也有地方公共部门的，且招录 的时间不尽相同，但在考录的有关程序和方式上，基本上保持一致，差异不大。 2 当前我国公务员考试录用制度的现状 公务员考试录用制度研究 12 2.2.3 考录原则 根据公务员法和录用规定的规定，公务员的考录贯彻“公开、平等、 竞争、择优”的原则，依照法定的权限、条件、标准和程序进行 。公开是指除因 职位特殊不宜公开招考的职位外，录用公务员必须面向社会公开招考，即公务员 录用的标准、条件、方法、程序和结果都通过多种形式和渠道向社会公开，维护 报考者的知情权；平等是指公民只要符合规定的资格条件，不论性别、民族、职 业和出身等，均具有平等报名参加考试的权利和通过规定程序被录用担任公务员 的平等政治权利，不得受到歧视或者享有特权；竞争是指资格审核平等对待，报 名人数与职位招录数达到一定比例，报考者之间形成有效竞争；择优是指报考者 能否被录用，完全取决于本人的政治、业务素质，招录机关也必须根据报考者的 考试成绩和考察结果的优劣确定录用人选，以将真正优秀的人才录用到机关中来。 2.2.4 考录方法 公务员法第二十一条规定，录用担任主任科员以下及其他相当职务层次的 非领导职务公务员，采取“公开考试、严格考察、平等竞争、择优录取”的办法， 即让报考者在平等条件下竞争，让招录机关在竞争情况下择优录取。公开考试是 公开面向社会，通过量化测度报考者的知识水平、适应职位要求的基本能力和业 务水平，来客观评价报考者的一种重要技术手段，分为笔试和面试两种。严格考 察是对考试合格者以往的情况和表现进行全面考察并作出评价的过程，其目的是 了解报考者的政治思想、道德品质、工作表现、工作实绩、廉洁自律以及是否存 在需要回避的情况等。 公开考试和严格考察是测评报考者的两种方式，各有侧重，各有优势，需要 综合运用，互为补充，方能真正选出适合职位要求的录用对象，才能实现择优之 目的。 2.3 当前我国公务员考录制度的主要特点 2.3.1 公开平等竞争择优原则深入人心 无论是 1993 年颁布施行的 国家公务员暂行条例 ， 还是自 2005 年颁布、 2006 年施行的中华人民共和国公务员法 ，都明确提出了公开、平等、竞争、择优的 原则。按此要求，各级公务员主管部门紧密结合温家宝总理关于“选拔公务员应 韩敏霞、韩敏波、冯正友： 建立国家统一公务员考试制度的构想 ，载太平洋学报2007 年第 10 期， 第 71 页。 公务员考试录用制度研究 2 当前我国公务员考试录用制度的现状 13 该面向社会公开招聘，公平竞争，依照条件择优录用”的指示精神，大力营造公 开、公平、公正的考录环境，通过合理有序的竞争，不拘一格择优选才。在身份 上，取消了干部和工人、农民和城镇居民的身份界限，凡具有中华人民共和国国 籍且符合职位要求者，均可报考。在地域上，打破了京内外、省内外的户籍限制； 在条件上，取消了对性别、民族、外形体貌、婚姻状况等的不合理规定；在学历 上，坚持平等对待国家承认学历的各类人员。 在招录过程中，实行招录政策、录用计划、招考职位、资格条件、考录程序、 考录结果公开，自觉接受社会各界监督，有力维护了报考者平等参与竞争的权利， 也保证了招录机关能够公开、民主地选拔到合适人才。有些地方还探索实行面试 旁听制度，邀请人大政协、纪检监察、群众代表现场监督，实行“阳光面试” 。这 些举措，既营造了平等竞争的良好氛围，又避免了机关进人上的各种不正之风， 体现了公平正义的要求，受到了广大报考者及社会各界广泛认可。 2.3.2 考试录用制度体系不断完善 公务员法颁布施行以后，中组部、人事部依据公务员法制定下发了公 务员录用规定（试行） ，对录用的原则、报考条件、招考程序和方法、纪律、监 督等作出了全面规定。同时，针对考录工作某些环节社会反映比较集中的问题， 完善了相关制度，如会同卫生部修订了公务员录用体检通用标准及其操作手 册，解决了考生与招录机关的体检争议，特别是解决了社会反响强烈的乙肝病原 携带者的报考问题，使体检工作更加有法可依，更具人性化。针对社会上对面试 公平性反映比较多的问题，制定了公务员录用面试有关规定，规范面试工作程序， 并全面实行面试考官资格制度。各省公务员主管部门结合当地实际，制定下发了 相应的实施办法和有关配套制度，较好地推动了当地考录工作的健康有序发展， 使考录工作逐步走上了法制化的轨道。 2.3.3 考试的科学化程度进一步提升 中央和各地公务员考录主管部门，不断优化公务员考试内容，加大能力测查 力度，形成了一套具有较强公平性、科学性和客观性的考试评价标准、评价体系； 普遍加强了基础资料和基本数据的收集整理和分析工作，重点对试题进行科学分 析，增强了对命题规律的把握，提高了试题的信度和效度。积极探索分类分级考 试，中央机关招录全面实行综合管理类、行政执法类分类考试，提高了选人用人 的针对性；地方公务员考录主管部门也积极探索分级考试的新模式，有点地方针 2 当前我国公务员考试录用制度的现状 公务员考试录用制度研究 14 对地市以下基层机关职位的特点，设置不同的考试科目，实行分级分类考试。在 申论考试中，积极推广无纸化阅卷技术，有效控制力主观性试题评卷误差，确保 了阅卷的公平和公正；普遍开展了面试考官培训，推行面试考官持证上岗制度， 除特邀考官外，无证者一律不得担任考官，有效提高了面试评分的科学化水平。 2.3.4 考录机关服务的人性化水平不断提高 各级公务员主管部门不断强化服务意识，创新服务手段和方式，努力为考生 和招录机关提供优质高效服务。如，畅通信息渠道，通过咨询电话、网络平台、 广播电视、政策问答等形式，给考生和招录机关提供所需信息；充分利用信息技 术手段，基本实现了网上报名、资格审查和确认，工作流程进一步简化，使公民 报考更加便利；增设考点，方便考生就近参加考试。同时，针对西部和基层艰苦 边远地区招考公务员难的问题，中央和省级公务员主管部门都在报考职位要求、 分数线划定等方面实行政策倾斜，满足了这些地区对人才的需求。此外，各地还 对参加“三支一扶计划”的高校毕业生、西部志愿者等，在报考公务员时给予政 策倾斜；对享受城市低保人员和农村贫困家庭考生，实行了减免考试费用的政策， 做到“不让一个考生因经济困难而不能参加考试” 。据不完全统计，仅中央机关招 录中就减免考试费用 8000 余人次。 2.4 地位与作用 2.4.1 公务员队伍建设的基础性作用 在现代社会，通过考试选拔优秀的人才进入国家公务员队伍，参加公共事务 管理，是世界各国普遍采用的方法 。公务员录用是公务员队伍的“进口” ，是公 务员队伍建设的起点。公务员录用制度严格界定了公务员的录用条件和程序，对 规范公务员录用工作，把好公务员队伍“进口关” ，建设高素质的公务员队伍具有 重要意义。首先，公务员录用制度是多年来全国公务员考录工作经验的总结，吸 收了那些经过实践证明行之有效的方法措施，是对公务员法有关录用规定的进一 步细化与规范，使公务员录用工作有法可依，有据可循。其次，公务员录用制度 依据不同行业、不同职位的特点，对新录用公务员的条件提出了具体的要求，不 仅是对公务员法的补充和完善，更确保了录用者的基本素质，提升了公务员人岗 相适的水平。第三，公务员录用制度有效保障了招录机关和报考者的合法权益。 罗珍： 我国公务员考试录用制度存在的问题及对策 ，载郑州航空工业管理学院学报2009 年 12 期， 第 178 页。 公务员考试录用制度研究 2 当前我国公务员考试录用制度的现状 15 一方面为招录机关提供了选拔人才的公开平台，保证了其能够公开、民主地为国 家选拔人才；另一方面对录用的标准、资格条件、方法与程序、管理权限等做了 细化，进一步维护了报考者平等参与竞争的权利。 2.4.2 高校毕业生就业的引导性作用 目前，全国高校每年都有数百万毕业生迈出校门踏上就业之路。从劳动分工 的视野看，虽然职业平等、无高低贵贱之分，但基于“十年寒窗苦、一朝天下闻” 传统理念束缚，众多毕业生都期望寻找一份舒适的、高薪的、能实现自己抱负的 职业；而与此同时，各用人单位对人才的需求总量有限， “僧多粥少”的现象一直 存在，许多大学生又不得不放下“自尊” ，以致大学生干“农民工”的活、 “免费” 就业等现象常有发生。可以说，在严峻的就业形势面前，毕业生的高期望值与无 业可就或“饥不择食”的就业已成为当前社会的一大矛盾。 公务员考录制度的施行，为众多毕业生实现抱负打开了一条阳光大道。通过 这一途径，既为各级党政机关选择了适合人选，也为其正确认识自己提供了借鉴， 使其在择业之路上更趋理性，一些具有真才实学的毕业生也通过这一途径进入了 公务员队伍。同时，近年来，中央和各地加大了从具有基层工作经历人员中招了 公务员的比例，每年都拿出 1/2 以上的职位面向有一定基层工作经历的人员招录， 拿出一定的职位专门招录服务期满且考核合格的“西部计划” 、 “三支一扶计划” 志愿者和“到村任职大学生”以及优秀村干部，这对引导广大高校毕业生正确就 业起到了积极的指引作用。 2.4.3 公务员队伍新陈代谢的保障性作用 公务员法规定，公务员达到国家规定的退休年龄或者