（公共管理专业论文）关于我国海洋行政管理体制的探讨.pdf

关于我国海洋f 亍正赡黝l j 的探讨 摘要 经济全球化潮流使海洋事业也迈向了新的高潮。中国是世界上拥有丰富海洋 资源的国家之一，可管辖的海域面积达3 0 0 万平方公里，中国的社会和经济发展 将越来越多地依赖海洋。改革开放以来，我国的海洋事业取得了长足的发展。海 洋经济总产值从1 9 7 8 年的6 0 亿元发展到2 0 0 5 年超过1 6 7 5 5 1 3 亿元，其增长 速度远远高于我国g d p 的增长速度，海洋经济已成为我国国民经济新的增长点。 然而，随着人类社会开发与利用海洋活动的增多，海洋管理工作的难度和压力日 益增大，科学合理的海洋综合管理已受到国际社会特别是沿海国家的广泛关注和 高度重视。因此，海洋综合管理的发展具有突出的战略地位，新的海洋行政管理 体制的建立己经成为目前我国海洋管理工作科学发展所首先要解决的重大课题， 建立高效的海洋综合管理体制已迫在眉睫。 现行的海洋行政管理体制机构松散，职能重叠，划分不清，使得管理分散、 交叉、混乱，效率低、成本高，不利于我国海洋事业的发展和我国海洋战略的实 施。随着我国市场经济体制的逐步完善，现行海洋行政管理体制越来越难以适应 海洋事务发展的需要，本论文在于为解决我国现行海洋行政管理体制中存在的问 题寻找出路，从现状分析入手，参考国外发达沿海国家海洋管理体制建设的先进 经验，结合我国海洋管理的现状，有针对性地提出适合我国国情和社会主义市场 经济发展要求的具体建议，有较强的实用性和可操作性。 本论文采用比较研究法，通过对我国海洋行政管理机构的职能设置、责任设 定的对比，分析出重叠交叉的部分，为构想新的管理机构体制提供依据；采用类 比归纳法，通过对主要海洋国家和国际区域海洋行政管理体制的类比，归纳出优 点、趋势，给我国的海洋行政管理体制提供新的视角。 本文的主要研究内容及创新点包括以下几个方面： 首先，对管理体制和对于有效管理的重要性作了理论性分析。论述了我国海 洋行政管理的特点及职能，通过对职能分析，进一步得出了管理中存在的困难。 其次，介绍了我国现行海洋行政管理体制的概况，对我国海洋行政管理体制 的存在的不足进行了全面、系统的分析，指出其所存在的弊端制约了海洋行政管 理整体效能的发挥，要解决现有问题，必须改革机构设置，重组行政职能，从而 国家海洋局，中国海洋统计年鉴，海洋出版社。 明确了对其进行改革的意义。 再次，介绍了世界上主要沿海国家现行的海洋行政管理体制，并对国际上海 洋管理和海洋管理体制的主要模式及发展趋势进行了分析，根据我国具体情况， 借鉴多国的管理体制，中西合璧，形成适合我国的管理模式；同时结合当前全球 化大背景对海洋综合管理提出的新要求，重点探讨了海洋综合管理的内涵。 最后，在前文分析的基础上，给出了我国海洋行政管理体制改革的必要性。 针对我国现行海洋管理体制的现状，提出在行政体制改革的大背景下，在现有海 洋管理机构体制的基础上，建立完善更适应现在海洋事务发展的管理机构体制。 创新性的提出建立海委会，而不是将海洋管理归属于国家发改委，这将有利于海 洋事业的更好发展。 关键字：海洋行政管理体制；海洋综合管理；体制改革 dis c u sio na b o u t ica d m 。s t r a tio nsystemcussu c e a nd minis t r a t0 nlnciin c hin a a b s t r a c t t h et r e n do fe c o n o m i cg l o b a l i z a t i o nb r i n g sa b o u tt h eo c e a np r o g r a m sm o v i n g t o w a r d san e wc l i m a x c o v e r i n gt h r e em i l l i o ns q u a r ek i l o m e t e r ss e aa r e a sw i t h i ni t s j u r i s d i c t i o n ，c h i n ai so n eo ft h ec o u n t r i e sw h i c ha r er i c hi nm a r i n er e s o u r c e sa n d s o c h i n a ss o c i a la n de c o n o m i cd e v e l o p m e n tw i l lb em o r ea n dm o r ed e p e n d e n to ns e a g r e a td e v e l o p m e n th a v et a k e np l a c ei nc h i n ai no c e a n i cp r o g r a m s i n c et h e i n t r o d u c t i o no ft h er e f o r ma n do p e n i n gp o l i c y o c e a n i ce c o n o m i co u t p u td e v e l o p s f r o m6b i l l i o ny u a ni nl9 7 8t om o r et h a nl6 7 5 5 13b i l l i o ny u a ni n2 0 0 5 o fw h i c ht h e i n c r e a s i n gr a t ei sm u c hh i g h e rt h a nt h a to fc h i n a sg d p o c e a ne c o n o m yh a sb e c o m e an e wg r o w t hp o i n to ft h en a t i o n a l e c o n o m yi nc h i n a w i t ht h ea c t i v i t i e so f d e v e l o p i n ga n du s i n go c e a nh u m a ns o c i e t yi n c r e a s i n g ，o c e a nm a n a g e m e n th a sm u c h b i g g e rd i f f i c u l t ya n di su n d e rg r e a t e rp r e s s u r e s c i e n t i f i ca n dr e a s o n a b l ei n t e g r a t e d o c e a nm a n a g e m e n th a sa t t r a c t e dw i d e s p r e a da t t e n t i o na n di so fg r e a ti m p o r t a n c e s o i n t e g r a t e do c e a nm a n a g e m e n t sd e v e l o p m e n th a sp r o m i n e n ts t r a t e g i cp o s i t i o n t h e e s t a b l i s h m e n to fn e wo c e a n i ca d m i n i s t r a t i v es y s t e mh a sb e c o m eam a j o ri s s u ew h i c h w es h o u l df i r s t l ys o l v ei no r d e rt o e n jo ym i l l e n n i u md e v e l o p m e n to fo u rc o u n t r y s o c e a nm a n a g e m e n t e s t a b l i s h i n ga ne m c i e n ts y s t e mo f i n t e g r a t e do c e a nm a n a g e m e n t h a sb e e ne x t r e m e l yu r g e n t 。 t h ee x i s t i n go c e a n i ca d m i n i s t r a t i v es y s t e mh a sl o o s ea g e n c i e s o v e r l a pf u n c t i o n s a n du n c l e a rd i s t i n c t i o n sa n dt h o s ed i s a d v a n t a g e sm a k em a n a g e m e n tb e c o m es c a t t e r e d ， c r o s s e d ，d i s o r d e r ，i n e f f i c i e n ta n dh a v eah i g hc o s tw h i c hi sn o tc o n d u c t i v et ot h e d e v e l o p m e n to fo u rc o u n t r y so c e a np r o g r a ma n di m p l e m e n t a t i o no fo c e a ns t r a t e g y a sc h i n a sm a r k e te c o n o m yg r a d u a l l yi m p r o v i n g ，t h ee x i s t i n ga d m i n i s t r a t i v es y s t e m o fo c e a nb e c o m e si n c r e a s i n g l yd i f f i c u l tt om e e ti t sn e e d si nd e v e l o p m e n t t h i sa r t i c l e f o c u s e so ne x p l o r i n gaw a yt os o l v ep r o b l e m so fc h i n a sc u r r e n ta d m i n i s t r a t i v e s y s t e mo fo c e a n ，u n d e rt h ea n a l y s i so fc u r r e n ts i t u a t i o n ，w i t hr e ：f e r e n c et ot h o s e a d v a n c e de x p e r i e n c e so fd e v e l o p e dc o a s t a lf o r e i g nc o u n t r i e sc o n s t r u c t i n gs y s t e mo f o c e a nm a n a g e m e n t t h i sp a p e rp u t sf o r w a r ds p e c i f i cr e c o m m e n d a t i o n sw h i c hs u i t c h i n a sn a t i o n a lc o n d i t i o n sa n dt h er e q u i r e m e n t so fs o c i a l i s tm a r k e te c o n o m y s d e v e l o p m e n ta n dt h i sp a p e ri sv e r yp r a c t i c a la n df e a s i b l ei ni m p l i c a t i o n s t h i sa r t i c l ea p p l i e sc o m p a r a t i v es t u d y ，t r y i n gt op r o v i d eab a s i so nw h i c hw ec a n c o n s t r u c tan e wm a n a g e m e n ts y s t e mb ys e t t i n gu pf u n c t i o n sf o ra g e n c i e so fo c e a n i c a d m i n i s t r a t i o n c o m p a r i n gs e to fr e s p o n s i b i l i t yi ta n a l y z e so v e r l a p p i n ga n dc r o s s i n g p a r t s i ta l s ou s e sam e t h o do fa n a l o g ya n ds u m m e r i n gt os u m m a r i z ea d v a n t a g e sa n d t r e n d so fo c e a n i ca d m i n i s t r a t i o n s y s t e m sb yc o m p a r i n go c e a n i ca d m i n i s t r a t i v e s y s t e m so ft h em a j o rc o a s t a lc o u n t r i e sa n di n t e r n a t i o n a lr e g i o n s i tp r o v i d e san e w p e r s p e c t i v ef o ro c e a n i ca d m i n i s t r a t i o ns y s t e m si no u rc o u n t r y t h i sa r t i c l em a i n l yi n c l u d e sf o u rp a r t s ： f i r s t ，t h i sp a p e ra n a l y z e st h es i g n i f i c a n c eo fe f f e c t i v e m a n a g e m e n t a n d m a n a g e m e n ts y s t e mt h e o r e t i c a l l y i td i s c u s s e sc h a r a c t e r i s t i c sa n df u n c t i o n so fo c e a n i c a d m i n i s t r a t i o na n dw ek n o wt h ed i f f i c u l t i e so fm a n a g e m e n tf u r t h e rt h r o u g ha n a l y z i n g f u n c t i o n s s e c o n d t h i sa r t i c l ei n t r o d u c e st h eg e n e r a ls i t u a t i o no fo u rc o u n t r y sc u r r e n to c e a n i c a d m i n i s t r a t i o ns y s t e ma n da n a l y z e st h es h o r t c o m i n g so fo c e a n i ca d m i n i s t r a t i o n s y s t e mc o m p r e h e n s i v e l ya n ds y s t e m a t i c a l l y i tp o i n t so u tt h o s ed r a w b a c k sw h i c h r e s t r i c te l a b o r a t i n gw h o l ee f f e c t i v e n e s so fo c e a n i ca d m i n i s t r a t i o n t or e s o l v et h e e x i s t i n gp r o b l e m s ，i n s t i t u t i o n sm u s tb er e f o r m e d ，a d m i n i s t r a t i v ef u n c t i o n sm u s tb e r e s t r u c t u r e da n dw et h e nc l a r i f yt h em e a n i n go fr e f o i i n t h i r d t h i sa r t i c l ei n t r o d u c e st h ec u r r e n to c e a n i ca d m i n i s t r a t i o ns y s t e mo fm a i n c o a s t a lf o r e i g nc o u n t r i e si nt h ew o r l da n di ta l s oa n a l y z e st h em a i nm o d ea n d 仃e n do f d e v e l o p m e n to fi n t e r n a t i o n a lo c e a n i cm a n a g e m e n ta n di t ss y s t e m s a c c o r d i n gt o c h i n a sn a t i o n a lc o n d i t i o n s w es h o u l dl c a mf r o ma d m i n i s t r a t i o ns y s t e m so fm a n y c o u n t r i e s i no r d e rt of o r mt h ea d m i n i s t r a t i o ns y s t e ma d a p t i n gt oo u rn a t i o n a l c o n d i t i o n s c o m b i n i n gn e wr e q u i r e m e n t sw h i c ht h eb a c k g r o u n do fg l o b a l i z a t i o n r a i s e st o w a r di n t e g r a t e do c e a n i cm a n a g e m e n t i td i s c u s s e st h ec o n n o t a t i o no f i n t e g r a t e do c e a n i cm a n a g e m e n t f i n a l l y ，b a s e do nt h ea n a l y s i sa b o v e ，t h i sa r t i c l ep u t sf o r w a r dc h i n a sn e c e s s i t yf o r r e f o r m i n gt h eo c e a n i ca d m i n i s t r a t i o ns y s t e m i nc o n n e c t i o nw i t hc u r r e n ts i t u a t i o no f o c e a n i ca d m i n i s t r a t i o ns y s t e m ，i ta l s or a i s e st h a tw es h o u l de s t a b l i s ha n dp e r l e c ta n a d m i n i s t r a t i o ns y s t e mw h i c hi sm o r ea p p r o p r i a t et ot h ed e v e l o p m e n to fo c e a na f f a i r s o nt h eb a c k g r o u n do fa d m i n i s t r a t i v er e f o r ma n db a s e do nt h ec u r r e n to c e a n i c a d m i n i s t r a t i o ns y s t e m t h i sa r t i c l ea l s op r o p o s e st oe s t a b l i s hi o ci n n o v a t i v e l y ，t h e o c e a n i ca d m i n i s t r a t i o nw i l lb e l o n gt oi tb u tn o tb e l o n gt on a t i o n a ld e v e l o p m e n ta n d r e f o r mc o m m i s s i o n a n dt h i sw i l lf a c i l i t a t eab e t t e rd e v e l o p m e n to fo c e a np r o g r a m 【k e yw o r d s o c e a n ica d m inis t r a tio ns y s t e m ，in t e g r a t e do c e a n m a n a g e m e n t ， r e f o r mo fa d m i n is t r a t i v es y s t e m 独创声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得的 研究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其 他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含未获得( 注! 翅遗查基地重要缱型 直明的：奎拦互窒2 其他教育机构的学位或证书使用过的材料。与我一同工作的 同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确的说明并表示谢意。 学位论文作者签名：彰眢签字日期拐叫年石月 日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，有权保留并 向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘，允许论文被查阅和借阅。本人 授权学校可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用 影印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编学位论文。同时授权中国科学技术信息 研究所将本学位论文收录到中国学位论文全文数据库，并通过网络向社会公 众提供信息服务。( 保密的学位论文在解密后适用本授权书) 学位论文作者签名： 奶尹眢 签字同期9 卅年6 月 日 导师擗另 签字日期叼年6 月日| 关于我国海洋行政管理体制的探讨 - - _ - _ - 刖吾 我国是一个海洋大国，大陆海岸线长达1 8 万多公里，岛屿岸线约1 4 2 万公 里，岛屿6 5 0 0 多个，可管辖海域面积约3 0 0 万平方公里。当前我们正面临着中 华民族伟大复兴的历史机遇，开发海洋、利用海洋、珍爱海洋、保护海洋，具有 更加举足轻重的战略意义。近年来，我国海洋事业蒸蒸日上、蓬勃发展，进入了 历史上最好的发展时期，海洋经济规模不断壮大，海洋规划体系基本形成，海洋 法制建设取得了重大突破，海域使用管理力度不断加大，海洋生态环境保护日益 增强，海洋公益服务和科研调查成果显著，对外合作与权益维护取得了重大进展。 但是我们也必须清醒地认识到，当前国际海洋事务正在发生激烈而深刻的变革， 世界沿海国家以争夺海洋资源和战略空间为核心的海洋权益斗争越演越烈。我们 与西方发达海洋国家的差距依然较大。 近几年来，党中央一直十分重视海洋事业的发展。胡锦涛总书记在2 0 0 6 年 1 2 月中央经济工作会议上强调指出：“在做好陆地规划的同时，要增强海洋意识， 做好海洋规划，完善体制机制，做好各项基础工作，从政策和资金上扶持海洋经 济发展。”李长春同志也明确指出：“提高全民族的海洋意识意义重大。可从加强 研究和宣传两方面着手”。2 0 0 6 年全国人大通过的国民经济发展第十一个五 年规划纲要将海洋列为专章，对海洋管理工作及海洋经济发展作了全面规划部 署。在其后出台的全国中长期科学和技术发展规划纲要中，又把海洋作为五 大重点优先发展的战略领域。2 0 0 8 年2 月，国务院又批复了国家海洋事业发 展规划纲要，强调要以建设海洋强国为目标，统筹国家海洋事业发展。这一切 都充分说明，党中央、国务院和全国人大对海洋工作的高度重视，海洋在我国社 会经济生活中的地位和作用越来越重要。 但是，另一方面，由于种种原因，多年来我国海洋管理体制一直处于艰难的 探索之中，在许多方面还不能完全适应海洋事业快速发展的需要。我国现行的海 洋行政管理体制是建立在计划经济时期的产物，经过几十年的演变逐渐形成了以 分部门、分行业管理为主要特点的现行分散性行政管理体制。这种行政管理体制 虽然在我国海洋事业的发展中发挥了积极的作用，但是，在当前社会主义市场经 济条件下，这种体制的条块分割、纵向为主、缺乏横向有机联系、法规不健全、 队伍分散及力量薄弱等缺点逐渐显现。随着传统的行业管理与综合管理之间的矛 国家海洋局局长在海洋宣传日启动仪式上的讲话，国家海洋局网站， h t t p ：n e w s x i n h u a n e t c o r n p o l i t i c s 2 0 0 8 0 7 18 c o n t e n t _ 8 5 6 9 7 21 h t m 关于我国海洋行政管理体制的探讨 盾不断显现和产生，海洋事业发展面临的许多问题，现行的海洋行政管理体制在 某些方面已经落后于海洋事务的发展。在这种形势下加强海洋管理是海洋事务健 康发展的保证，海洋行政管理则是海洋管理的重要内容之一，而海洋行政管理体 制能否与现有海洋事务的发展相适宜，直接影响国家海洋事业和社会经济的发 展。 面对新的形势和新的任务，国家各级海洋管理部门、管理者，都在积极转变 思路、开拓视野，以效益管理为宗旨，深化海洋行政管理体制改革，转变职能、 理顺关系、优化结构、提高效能，探索一套在近期和远期都能适应我国海洋事务 发展的海洋行政管理体制。实现国家对海洋的有效管理，促进海洋经济的创新发 展，保障海洋资源和环境的可持续利用，使海洋能够在我国国民经济建设和社会 发展中起越来越大的作用。 2 1 世纪9 0 年代以来，每年召开的联合国大会都要讨论海洋事务，在历次联 合国大会有关海洋的决议中，贯穿一个始终不变的主题，即“决议认识到海洋区 域的种种问题彼此密切相关，必须作为整体加以考虑”。在管理体制上，世界各 国不断加强海洋综合管理，为适应海洋形势的发展，许多海洋国家重新审视本国 海洋政策，制定新的海洋开发战略，加强海洋综合管理。美国是集中管理模式下 实施海洋综合管理的海洋大国，采取中央和地方分权的形式，将海洋管理体系分 为三级：联邦政府、州政府和市、县地方政府；澳大利亚在全国没有建立统一的 海洋管理职能部门，联邦政府与各州( 地区) 实行分权制，在国家层面上成立了 由环境部、工业科学部与资源部、农林渔业部、交通部以及旅游部等涉海部门的 部长组成的国家海洋事务部长级委员会( n o m b ) ，负责协调联邦政府各涉海部 门的有关海洋工作，这在很大程度上为海洋综合管理起到了理顺关系和协调管理 的作用；韩国为增强国际竞争力，改革原来分散的管理方式，将各政府机构中与 海洋有关的职能合并在一起，建立高度集中统一的、高效的海洋管理职能部门， 以确保海洋综合管理的实施。世界各海洋国家都有自己特点的海洋管理体制，而 中国的海洋管理行政体制处于落后的地位，因此国外学者对我国的海洋管理行政 体制没有比较深入的研究。 国内学者对我国的海洋行政管理体制有比较深入的研究，主要从以下几个方 面进行了研究： 一、从海洋行政管理法制化角度。这部分学者强调海洋立法在海洋行政管理 活动中的作用是不可忽视的，指出我国现行海洋法律制度的特点是：传统海洋产 2 关于我国海洋行政管理体制的探讨 业单项法规较完善；海洋环境保护立法快而健全；海洋综合管理法规不健全；单 项海洋法规的协调非常困难。建议加大海洋立法尤其是海洋综合管理立法的力 度。这类观点的代表学者主要有郑敬高、刘海廷、张辉、胡增祥等。 二、从理顺海洋管理机构角度。建立一个更具权威性的海洋行政管理机构， 在国家层面建立一个统一的、具有高度权威性的海洋行政机构，目前的国家海洋 局升格为国务院直属的国家海洋总局，并赋予它管辖所有海域和海岸带海洋开 发、海洋环境保护的全权。同时可以参照美、日等国的方法，在国家一级设立“海 洋管理委员会”，以统一协调各涉海部门的工作。这类观点的代表学者主要有李 百齐、刘容子等。 三、从加强海洋执法的角度。针对我国现行的海上执法体制存在种种弊端， 国家迫切需要建立一支近能管理、远能维权、平战结合的海上执法力量及其管理 机构，以此来抵御非军事入侵、维护海洋权益和实施海洋管理。提出了从战略发 展、与国际接轨、依法治国和整合成本等四个方面出发，构建我国以海警为主的 海上统一执法力量。这类观点的代表学者主要有徐宽宥、何忠龙、和先琛等。 这些富有建设性的意见和建议对增强我国国民的海洋意识，加强我国的海洋 管理力度起到了积极的推动作用，也为海洋行政管理体制改革明确了目标和方 向。此外，中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定所提出 的“进一步调整各级政府机构设置，理顺职能分工，实现政府职责、机构和编制 法定化”、科学发展观、政府职能转变等思想也为本文的研究提供了理论和政策 指导。 拟解决的问题 由于我国现行的分散性行业管理体制弊端较多，己越来越不能适应新形势的 需要，及世界海洋综合性管理的需要，急需深入研究其存在的一系问题，运用先 进的理念和方式，进行海洋行政管理体制的深入革命，积极探索建设条适应依 法行政、依法治海要求的新型海洋行政管理体制的道路。 另外，由于作为实施管理的重要依据海洋法律不尽完善，也成为制约我 国发展海洋战略的瓶颈，因此，本论文在研究各国海洋法律法规理论的基础上， 提出一些建议性的意见以完善我国的海洋行政管理体制。 理论意义和实际应用价值 海洋是一个富饶而远未充分开发和利用的宝库，海洋赋予的油气、矿物、生 物、能源和空间资源是替补陆地资源的唯一后备资源。开发海洋资源能够产生巨 3 关于我国海洋行政管理体制的探讨 大的经济效益，并迅速改变一个国家的地位和实力，所以世界众多沿海国家已把 发展海洋经济列入国家发展战略，不断加大海洋开发和管理力度。 如何推进海洋行政管理体制改革，提高政府对海洋活动的管理效率，实现其 多功能的有序利用，就成了当前我国行政体制改革中的重要组成部分。改革现有 的海洋管理体制，积极探索一套适合中国国情的、现代化的、科学化的海洋管理 体制，就能提高管理效率，增强管理效能，实现海洋开发的合理有序和可持续发 展，这也将对国家的能源、外交、军事和国家安全等重大战略有着重要意义。 4 关于我国海洋行政管理体制的探讨 1 我国海洋行政管理体制概述 1 1 管理体制的定义及对于有效管理的重要性 1 1 1 管理体制的定义 体制主要是指为使权力正常有效的运转，由权力者通过一定的议决形式确定 下来的组织形式、权限划分、工作方式等具体的制度和规范。体制包括政治体制、 经济体制、文化体制、社会体制等等。 管理体制是国民经济体制的基本组成部分。“加快政府职能转变，完善宏观 调控机制，是建立社会主义市场经济运行的最高层次，只有取得国家宏观经济管 理体制改革的进展，才能切实促进企业经营机制的转换”。“管理体制是在一定的 社会制度下，国家、地方、部门、企业、及其内部各层次所形成的管理体系、管 理机制、管理方法和管理制度的总称。有的学者认为，根据管理体制涉及的范 围，可以将其划分为广义和狭义两种。广义的管理体制几乎包罗了人类的一切活 动或过程。狭义的管理体制包括组织形式、机构设置、机制、权限划分、制度、 法规体系、分配等。本文认为4 管理体制是在一定的社会制度下，组织系统及其内部各层次所形成的管理 职能系统、管理机构系统、管理制度及管理方式系统有机组合的总称。也就是说， 管理体制主要由职能、组织机构、管理制度及管理方式构成。管理体制属于上层 建筑的范畴，是国民经济体制的组成要素。 1 1 2 有效管理的界定及其本质 1 、有效管理的界定 管理包括计划、组织、领导、控制、创新等环节。管理的实质就是建立外在 权威，改变无序混乱的状态，提高系统功效的理性活动。管理强调的是效率、经 济和效能的价值。基于管理效率、经济和效能的价值好坏，可以将管理的结果分 为两种：一种是取得了好的成效和成绩；一种是遭遇失败和挫折，导致损失。所 以，前者可定义为有效管理，后者可称为管理失败。为了更直观的说明这个问题， 可以用经济学理论中“帕累托标准”来说明，帕累托最优状态即在某种既定的资源 配置状态，任何改变都不可能使至少一个人的状况变好，而又不使任何人的状态 。张美华，中国林业管理体制研究： 博士学位论文 重庆：西南农业大学经贸学院，2 0 0 2 。 5 关于我国海洋行政管理体制的探讨 变坏，否则，就是帕累托改进，而不是帕累托标准。行政资源管理的理想状态应 该是帕累托最优状态，在这种状态下，行政资源的配置达到最佳水平，这样的管 理才可称为有效管理，而任何帕累托改进都是有效管理的持续努力过程和结果。 2 、有效管理的本质 有效管理的本质是为了实现资源的最佳配置，减少资源的浪费，促使资源投 入到能够产生最佳效益的区间。而行政资源的有效管理是为了节制行政成本，减 少行政资源的流失和浪费，它有别于企业的有效管理，企业的有效管理是为了获 得最大的利润，而行政资源有效管理是为了最大化公共利益，即找到能满足最大 多数人利益的节点，并向其倾注行政资源。中央及地方政府能否有效管理行政资 源，提高管理效能，促进经济社会可持续发展，这是衡量政府执政能力和水平的 准绳。 因此，一个国家的管理体制是否合理，能否实现行政资源的最佳配置，适应 时代的发展与本国国情，直接影响管理的有效性。 1 2 我国海洋行政管理的基本职能、特征 1 2 1 海洋行政管理的相关概念研究 海洋管理是国家为了维护海洋管辖权，保护海洋资源和环境，组织各种海洋 开发活动所进行的指导、协调、监督、干预和限制等活动。现代海洋管理指的是 国际社会和沿海国家普遍接受并广为实践的依法管海的行政活动。海洋管理的最 终目的是要在充分兼顾各方面利益基础上达到海洋事业的平衡、协调发展，乃至 整个社会经济的协调发展。 海洋行政管理，是指国家海洋行政机关及其授权的职能部门依据法律，行使 国家权力，为巩固国家政权和保护、发展经济，对国家各种海洋实践活动和海洋 事业的管理活动。海洋行政管理是国家行政管理的一个组成部分。 “2 l 世纪是海洋世纪”，沿海国家都面临着完善海洋法律制度、维护海洋权益 和安全等重要任务。党的十六大和十七大明确提出了“实施海洋开发”和“发展海 洋产业”的战略部署，中国应该顺应国际海洋事务发展的大趋势，加强海洋行政 管理，创造良好的环境保障，为海洋开发战略任务的顺利实施提供保障。 6 关于我国海洋行政管理体制的探讨 1 2 2 我国海洋行政管理的职能 党的十六大报告提出了“实施海洋开发”的战略部署，这是党中央和国务院对 全国一切涉海自然人、法人和其他组织，也包括各级海洋行政管理机关发出的号 召。因此，国家各级海洋行政管理机关的职能也是围绕“实施海洋开发”战略，依 法做好海洋行政管理，为“实施海洋开发”战略提供良好的社会环境而履行实施 的。职能包括职责和任务两大方面。 l 、我国海洋行政管理的职责： 我国具体承担海洋行政管理的机构，按其行政职务的性质来分，有综合管理 机构和行业管理机构两个体系；按其职权结构特征来看，有中央政府的海洋行政 管理和地方政府的海洋行政管理的不同层级。中央政府在海洋行政管理中居主导 地位，具体而言，就是国务院行使管理国家海洋事务的最高行政权力，根据法律 设立海洋行政管理机构，并确定其职责权力、组织形式和活动方式。领导和指导 全国的海洋行政管理。 中央政府在海洋行政管理方面主要负责组织实施海洋法律、法规，使其符合 国家意志；建设、管理海上综合监督执法队伍，负责国家管辖海域的全面监察管 理职能；组织拟订并监督执行国家海洋发展战略、方针和政策，组织研究国家海 洋权益问题，为国家重大海洋决策提出可行的方案或对策建议；组织拟订海洋技 术规范、标准和制度；对海洋资源、环境和空间的调查、勘探、开发、利用、保 护工作进行组织实施，提高海上活动综合效益和海洋投入的效果；对海洋经济进 行科学管理；组织国际间海洋实践活动的交流与合作，承担国家权利机关交办的 其它海洋管理工作等等。 沿海国家对其所辖海域，不论其海域及其资源的所有制形式如何。一般都会 根据历史的、法律的或其他的理由，将海岸带和近岸的海域交由沿海地方政府管 理。我国是实行中央集权制的国家，地方政府管辖海洋的行政权力来源于上级政 府，最终来源于中央，沿海地方政府根据国家法律规定和中央政府委托的海域管 辖范围，制定地方性海洋法规、规划和协调地方海洋资源的合理开发利用，采用 有效措施保护区域环境，进行其他海洋行政管理工作。 如果按部门划分职责，我国各级海洋行政主管部门负责对海洋进行综合管 理，渔业、海事、环保等部f - j x 寸海洋事务分工负责，公众积极参与各种海洋管理 行动，例如： 海洋行政主管部门负责监督管理海域的使用和海洋环境保护，依法维护海洋 7 关于我国海洋行政管理体制的探讨 权益，组织科学研究。具体负责海洋经济运行监测、评估及信息发布、海洋环境 观测预报、海洋灾害预警报和防治海洋工程建设项目和海洋倾倒废弃物对海洋污 染损害的环境保护工作。 渔业行政主管部门负责海洋渔业行业管理，研究拟定保护和合理开发利用渔 业资源、渔业水域生态环境的政策措施及规划，并组织实施；负责水生野生动植 物管理。代表国家行使渔船检验和渔政、渔港监督管理权。 环境保护行政主管部门对海洋环境保护工作实行指导、协调和监督，并组织 海洋、海事、渔业行政主管部门和军队环境保护部门，密切配合，共同做好海洋 环境保护工作。 海事行政主管部门负责海上交通安全监督、船舶及海上设施检验和防止船舶 污染、航海保证、救助打捞、通信导航工作。 军队环保部门的主要职责是负责军事船舶排污的监督管理，军事船舶污染事 故的调查处理，所辖水域的监测、监视。 2 、我国海洋行政管理的主要任务： ( 1 ) 海洋权益保护 国家的海洋权益，主要是指根据国家法律和国家参与缔结的国际条约、协定 或者其他有关国际法，而由国家享有的、不容侵犯的控制、管理、开发利用和保 护国家管辖范围内海域的权利和利益，以及根据国际法和国家参加缔结的国际条 约、协定，而由国家享有的、不容侵犯的开发利用国家管辖范围以外的海域与海 底的权益。 第一，管辖海域内的海洋权益。根据联合国海洋法公约规定和中国的有 关法律法规，中国的管辖海域可划分为内水( 内海) 、领海、毗连区、专属经济 区和大陆架。中国在上述管辖海域内享有广泛的权利和利益。 内水和领海是中国领土不可分割的组成部分，中国享有完全的主权，包括对 内水及其海床、底土及其中所有的自然资源、内水上空的主权。在领海，享有同 领土同等的权利，行使对领海及其海床、底土及其中所有的自然资源、领海上空 的主权。除了外国船舶享有在中国领海的无害通过权外，凡是适用于中国陆地领 土的所有法律和规章均适用于中国的内水和领海。 在毗连区，可以行使防止和惩治在中国领土或领海内违反中国的海关、财政、 出入境、卫生和安全的法律和规章的行为的管制权。 在专属经济区，可行使对勘探和开发、养护和管理自然资源的主权和在该区 8 关于我国海洋行政管理体制的探讨 域内从事经济性开发和勘探活动的主权权利。为了勘探和开发自然资源的目的， 中国对大陆架及其海床、底土的非生物资源，以及属于定居种的生物资源享有专 属的主权权利。对专属经济区和大陆架的人工岛屿、设施和结构行使专属管辖权， 包括有关海关、财政、卫生、出入境和安全的法律和法规方面的管辖权；主管机 关有权在专属经济区和大陆架的人工岛屿、设施和结构周围设置安全地带，并可 以在该地带采取适当措施，确保航行安全以及人工岛屿、设施和结构的安全。 第二，在管辖海域以外的海洋权益。中国在公海享有符合国际规定的各项公 海自由，包括：航行自由、飞越自由、铺设海底电缆和管道的自由、建造人工岛 屿和其他设施的自由、捕鱼自由和科学研究的自由。中国还同世界上其他沿海国 家一样，有权分享国际海底区域内的其他资源。中国在太平洋海底已获得7 5 万 平方千米的多金属结核矿区。根据联合国海洋法公约规定，中国还可以与其 他沿海国家通过友好协商、签订相关协议，参与分享和勘探开发其他沿海国家专 。属经济区和大陆架的自然资源。 ( 2 ) 海域使用管理 中华人民共和国海域使用管理法中的“海域”是指中华人民共和国内水、 领海的水面、水体、海床和底土。根据联合国海洋法公约，国家对本国的内 水和领海享有完全主权权利，并且我国宪法规定了国家对海域等自然资源的 所有权。海域法规定：“国务院海洋行政主管部门负责全国海域使用监督管理， 沿海县级以上地方人民政府海洋行政主管部门根据授权负责本行政区毗邻海域 使用的监督管理” 。这是我国第一次明确对海域的所有权属进行规定。国家对所 辖海域拥有所有权，对其有占有、使用、收益、处分的权能，并可以通过对这些 权能的行使获取国家应有的合法权益。国家对这些权益的行使即对海域使用的管 理。海域所有权归国家所有，海域使用权由国家让渡给海域使用人。 ( 3 ) 海洋资源的开发利用。 我国有着丰富的海洋资源，海洋为国民提供了2 0 左右的食物的蛋白质， 4 0 左右的石油天然气，9 0 左右国际贸易货物通过海上进行运输，同时还有大 量海洋矿藏、海洋风能、潮汐能等多种资源等待开发。这些资源很多是不可再生 的，也有一些资源的再生能力也是有限的，为了保证这些资源能够世世代代为我 们提供可持续的服务，应当对它们进行合理开发和利用。 ( 4 ) 海洋环境保护管理 。国家海洋局海洋发展战略研究所课题组，中国海洋发展报告，北京：海洋l i5 版社。 o 中华人民共和国海域使用管理法第七条第