（公共管理专业论文）加强铁西区信访工作的对策研究.pdf

、 ad i s s e r t a t i o ni np u b l i ca d m i n i s t r a t i o n s t u d y o nt h ec o u n t e r m e a s u r e so fs t r e n g t h e n i n g t h ep e t i t i o nw o r ki nt i e x id i s t r i c t b yw a n g y u e s u p e r v i s o r ：p r o f e s s o rl o uc h e n g - w h a s s o c i a t es u p e r v i s o r ：i n s t r u c t o rl id a n n o r t h e a s t e r n u n i v e r s i t y m a y 2 0 0 8 ，-i 、1 ，1-，i 吖， 独创性声明 本人声明，所呈交的学位论文是在导师的指导下完成的。论文 中取得的研究成果除加以标注和致谢的地方外，不包含其他人己经 发表或撰写过的研究成果，也不包括本人为获得其他学位而使用过 的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文 中作了明确的说明并表示谢意。 学位论文作者签名：王乏岔 日期： 崎竭铲 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者和指导教师完全了解东北大学有关保留、使用 学位论文的规定：即学校有权保留并向国家有关部门或机构送交论 文的复印件和磁盘，允许论文被查阅和借阅。本人同意东北大学可 以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索、交流。 作者和导师同意网上交流的时间为作者获得学位后： 半年口一年口一年半口两辎 、 学位论文作者签名乏虺 导师签名非l 签字日期：7 彳参岁目形目 签字日期： 岔f 砀 t ，i 1ij，i 东北大学m p a 专业学位论文摘要 加强铁西区信访工作的对策研究 摘要 信访工作作为党和政府联系人民群众的桥梁和纽带，对经济和社会的发展 稳定具有非常重要的意义和作用。近年来，铁西区的信访工作在维护社会稳定、 推动社会主义民主政治建设、促进经济飞速发展等方面日益体现出重要作用。 2 0 0 2 年6 月1 8 日，市委、市政府决定铁西区与沈阳经济技术开发区合署办公， 组建了铁西新区，2 0 0 3 年8 月1 5 日又将于洪区两个乡镇2 4 个村划归铁西，总面积 1 2 6 平方公里，人口1 0 2 万。2 0 0 7 年6 月9 日，国家发改委和国务院振兴东北办又 授予沈阳市“铁西老工业基地调整改造暨装备制造业发展示范区 称号。6 月2 5 日，市委、市政府对铁西区划进行重大调整，铁西区与沈阳细河经济区重组， 确立了铁西区、开发区、化学工业园、冶金工业园、出口加工区五区联动的发 展大格局，铁西区总面积4 8 4 平方公里。随着地域面积的不断扩大，人口数量急 剧增加，历史遗留问题越发凸显，上访量也明显增多，涉及问题种类繁多、内 容复杂，铁西区的经济发展和社会稳定遇到了极大的困难和挑战，其中，大量 矛盾和问题通过信访渠道集中反映出来，使信访问题变得更加突出。 铁西区的信访工作必须吸取历史经验，旧的工作方法和工作思路已经很难 解决铁西区发展稳定所遇到的问题和所面临的挑战，因此本文通过研究信访工 作的新特点、新形势，深刻分析当前铁西区信访工作存在的问题和原因，提出 了依法规范信访秩序，提高信访工作效率和管理水平，提高信访人员综合素质 等改进信访工作的路径及构想。 关键词：信访；信访制度；稳定 ， 1l 东北大学m p a 专业学位论文 a b s t r a c t s t u d y o nt h eco u n t e r m e a s u r e so f s t r e n g t h e n i n g t h ep e t i t i o nw o r ki nt i e x i d i s t r i c t a bs t r a c t t h ep e t i t i o nw o r kr e l a t i n gt o p e o p l e sb r i d g ea n dt h el i n k a st h ep a r t yw i t ht h e g o v e r n m e n t ，h a st h ev e r yv i t a ls i g n i f i c a n c ea n dt h ef u n c t i o ns t a b l yt ot h ee c o n o m i c a l a n ds o c i a ld e v e l o p m e n t s p e c i a l l yi nr e c e n ty e a r s ，t h ep e t i t i o nw o r ki nt i e x id i s t r i c ti n m a i n t a i n i n gt h es o c i a ls t a b i l i t y , i m p e t u s i n gs o c i a l i s td e m o c r a t i cp o l i t i c sc o n s t r u c t i o n , p r o m o t i n ge c o n o m ys w i f td e v e l o p m e n ta n ds oo nh a sm a n i f e s t e dt h ei n f l u e n t i a lr o l e d a y b y d a y o nj u n e18 ，2 0 0 2 ，t h em u n i c i p a lp a r t yc o m m i t t e e ，t h em u n i c i p a lg o v e r n m e n td e c i d e d t h a tt h et i e x ia r e aa n dt h es h e n y a n ge c o n o m i cd e v e l o p m e n tz o n ei sm a n a g e dt ow o r k t o g e t h e r sh a ss e tu pt h et i e x in e w l yd e v e l o p e da r e a o na u g u s t15 ，2 0 0 3 ，t i e x i i n c o r p o r a t e dt w ov i l l a g e sa n d2 4v i l l a g e si nt o w n si ny u h o n ga r e a t h et o t a la r e ai s 12 6s q u a r ek i l o m e t e r sa n dt h ep o p u l a t i o ni s 1 , 0 2 0 ，0 0 0 o nj u n e9 , 2 0 0 7 ，n a t i o n a l d e v e l o p m e n ta n dp l a n n i n gc o m m i s s i o na n dt h es t a t ec o u n c i lp r o m o t en o r t h e a s tt o m a n a g ea w a r ds h e n y a n gt h et i t l e t h eh a r dp e r s o np r o v i n c ei n d u s t r i a lb a s ea d j u s t m e n t r e c o n s t r u c t i o na n de q u i pt h em a n u f a c t u r i n gi n d u s t r yt od e v e l o pt h em o d e ld i s t r i c t o nj u n e2 5 ，t h em u n i c i p a lp a r t yc o m m i t t e ea n dt h em u n i c i p a lg o v e r n m e n tm a k et h e s i g n i f i c a n ta d j u s t m e n tt ot h et i e x ir e g i o n a l i z a t i o n , w h i c hi st h er e o r g a n i z a t i o no ft h e t i e x ia r e aa n dt h es h e n y a n gt h i nr i v e re c o n o m i cz o n e t h ee s t a b l i s h e dt i e x ia r e a , t h e d e v e l o p m e n tz o n e ，t h ec h e m i c a li n d u s t r yg a r d e n , t h em e t a l l u r g i c a li n d u s t r yg a r d e n , t h es p e c i a la r e af o rp r o c e s s i n ge x p o r tp r o d u c t sf i v ea r e al i n k a g e st h ed e v e l o p m e n tb i g p a t t e r n 1 1 1 ct o t a la r e ao fn e wt i e x id i s t r i c ti s4 8 4s q u a r ek i l o m e t e r s a l o n gw i t ht h e r e g i o na r e a ) su n c e a s i n ge x p a n s i o n , p o p u l a t i o nq u a n t i t yg r o w e s s h a r p l y , a n dt h e q u e s t i o nl e f to v e rb yh i s t o r ye v e nm o r eh i g h l i g h t s i na d d i t i o n ，t h ea p p e a l i n gf o rh e l p q u a n t i t ya l s oo b v i o u s l yi n c r e a s e s ，i n v o l v i n gt h ev a r i o u sq u e s t i o n e s ，a n dt h ec o n t e n ti s c o m p l e x 1 1 1 et i e x ia r e a s e c o n o m i cd e v e l o p m e n ta n dt h es o c i a l s t a b i l i t yh a s e n c o u n t e r e dt h ee n o r m o u sd i f f i c u l t ya n dc h a l l e n g e 1 1 1 em a s s i v ec o n t r a d i c t i o n sa n d t h eq u e s t i o nt h r o u g ht h ei n q u i r yc h a n n e lc o n c e n t r a t e dr e f l e c t i o n ，w h i c hm a n k e st h e i n q u i r yq u e s t i o nm o r ep r o m i n e n t - i i i t h et i e x ia r e a w sp e t i t i o nw o r km u s ta b s o r bt h eh i s t o r i ce x p e r i e n c e t h eo l dm e t h o d s a n dw a yo fw o r ki sv e r yd i f f i c u l tt os o l v et h ep r o b l e m sa n dc h a l l e n g e so f t i e x ia r e ai n d e v e l o p m e n ta n ds t a b i l i z a t i o n 1 1 l e r e f o r e ，t h i sa r t i c l et h r o u g ht h er 鹤e a r c ho fn e w c h a r a c t e r i s t i ca n dt h en e ws i t u a t i o ni n i n q u i r yw o r k , p r o f o u n d l ya n a l y z e sc u r r e n t ll e x la r e am q u n yw o r ke x i s t e n c eq u e s t i o na n dt h er e a s o n , p r o p o s e st h es t a n d a r d i n q u i r yo r d e r , e n h a n c e st h ei n q u i r yw o r k i n ge f f i c i e n c ya n dt h em a n a g e m e n tl e v e l l e g a l l y , e n h a n c e st h ei n q u i r yp e r s o n n e lt os y n t h e s i z et h eq u a l i t ys c i e n t i f i cw a y sa n d t h en e wc o n c e p t i o nt oi m p r o v ei n q u i r yw o r k k e y w o r d s ：p e t i t i o n ；p e t i t i o ns y s t e m ；s t a b i l i t y i v 东北大学m p a 专业学位论文目录 目录 声明i 中文摘要i i a b s t r a c t i li 第1 章绪论1 1 1 选题背景及意义l 1 2 文献综述2 1 2 1 关于国内信访工作的研究2 1 2 2 关于对待信访的态度的研究3 1 2 3 关于信访制度改革的研究4 1 2 4 国外相关制度的研究现状5 1 3 研究方法7 1 3 1 文献研究方法7 1 3 2 调查研究方法7 1 3 3 比较分析方法7 1 3 4 系统分析方法7 1 4 创新点7 第2 章信访制度概述9 2 1 信访和信访制度的定义9 2 2 我国信访制度的基础9 2 2 1 人民主权理论是信访制度的政治理论基础9 2 2 2 群众路线是信访制度的群众基础1 0 2 2 3 民主行政理念是信访制度的行政理论基础l l 2 2 4 我国的宪法和法律是信访制度的法律基础l l 2 3 我国信访制度的发展历程1 2 第3 章铁西区信访工作现存问题及成因分析一1 5 3 1 铁西区信访工作现存问题1 5 3 1 1 信访总量呈上升趋势1 5 3 1 2 信访行为的主体范围进一步扩大1 5 3 1 3 信访活动形式日益复杂1 6 3 1 4 信访问题处理难度逐渐增大1 6 3 2 铁西区信访工作现存问题的成因分析1 7 3 2 1 信访范围过于宽泛1 7 东北大学肿a 专业学位论文 目录 3 2 2 信访工作各项机制不完善1 8 3 2 3 信访工作人员素质有待提高1 8 3 2 4 群众的民主意识、法律意识日益增强1 9 第4 章国内外相关工作模式的经验与启示2 0 4 1 国内外相关工作模式2 0 4 1 1 香港廉政公署模式2 0 4 1 2 申诉专员制度2 0 4 1 3 苦情制度2 l 4 1 4 民愿委员会模式2 2 4 2 国内外相关工作模式对我国信访制度的启示2 2 4 2 1 功能定位必须清晰，以监督行政为首要目标2 3 4 2 2 办理诉请必须严格依法进行2 3 4 2 3 工作机构必须独立、有权威2 3 4 2 4 工作人员必须掌握一定的法律知识2 4 第5 章完善铁西区信访工作的对策研究2 5 5 1 提高认识，明确做好信访工作的重大意义2 5 5 1 1 要充分认识做好信访工作是贯彻落实科学发展观的必然要求2 5 5 1 2 要充分认识做好信访工作是构建社会主义和谐社会的必然要求2 5 5 1 3 要充分认识做好信访工作是保持和发展党的先进性的必然要求2 5 5 2 畅通信访渠道，依法规范信访秩序2 6 5 2 1 完善信访诉求表达方式2 6 5 2 2 广泛征求意见和建议2 6 5 2 - 3 加强宣传教育，把握舆论方向2 6 5 3 健全信访工作机制，提高效率和管理水平2 7 5 3 1 健全信访工作综合协调机制2 7 5 3 2 健全信访问题捧查化解机制2 8 5 3 3 健全信访信息汇集分析机制2 8 5 3 4 健全信访督查工作机制2 8 5 4 提高信访工作人员的综合素质2 9 5 4 1 加强信访部门领导班子和队伍建设2 9 5 4 2 提高信访工作人员的业务素质2 9 5 4 3 提高信访工作人员的政治素质和道德素质3 0 第6 章结论3 l 参考文献3 2 致谢3 4 v 1 东北大学m p 专业学位论文目录 作者简介3 5 攻读学位期间发表的论著及获奖情况3 6 ， 东北大学m p a 专业学位论文第1 章绪论 第1 章绪论 1 1 选题背景及意义 信访工作是党和政府的一项重要工作，是反腐倡廉建设和构建社会主义和谐 社会的基础性工作。信访问题基本上都是人民内部矛盾问题，这就要求我们要加 强研究，努力探索正确处理人民内部矛盾的新思路、新方法和新途径。具有中国 特色的信访制度，作为中国最基本的民意表达机制，在收集和反映民情、听取社 会民众的呼声方面起到了积极作用，有效的化解了矛盾，维护了社会稳定。但在 新时期新形势下，信访制度也越来越暴露出其功能的有限性和不适应性，信访工 作难度不断加大。在当下的社会转型过程中，伴随着社会的利益分化不断加速， 公民的利益主体意识不断强化，以及社会矛盾的不断积累和激化，政府在规范人 们行为、确定利益分配格局、维持社会秩序等方面的压力越来越大。社会转型时 期的很多社会利益矛盾，包括政府与民众关系之间的矛盾，又恰恰需要经由制度 化的、程序化的机制通过把公众有序地纳入政治过程之中来才能得到解决。因此， 传统的信访制度表现出了内在的局限性。国家信访部门的统计数据表明，自1 9 9 3 年以来，来自基层群众的信访总量逐年攀升。据官方统计，2 0 0 3 年中国全年信访 超过了1 0 0 0 万件。当前信访问题不断增量升级，反映了一个不容回避的事实：现 行信访制度己不堪重负，难以解决层出不穷、数量庞大的群众信访。就全国来说， 集体访、越级访、重复访、过激访的现象越来越普遍，信访积案、信访老户问题 已使有关部门不堪重负，难以应付。 群众利益无小事。应当认识到，群众来信来访反映生产和生活中遇到的困难 和问题，是对党和政府的信任，应从维护中央政治权威的高度，始终把群众利益 放在首位，依法加以维护。信访制度也应该与时俱进，不断完善和发展，充分发 挥其应有的功能。近年来，在党中央、国务院的正确领导下，信访制度不断完善， 信访工作不断推进。2 0 0 5 年初，国务院公布了新修订的i ：信访条例，党的十 六大以来，以胡锦涛同志为总书记的党中央从全局和战略的高度，对信访工作作 出了一系列重要决策部署。2 0 0 7 年3 月l o 日，党中央专门下发了：中共中央、 国务院关于进一步加强新时期信访工作的意见，这是建国以来我们党专门就信 访工作下发的第一个中央文件，是对全国信访工作具有重要指导意义的一个纲领 性文件。 因此，信访工作必须进行不断完善和变革，包括信访秩序、运作机制、功能 的再定位等。比如，以往的信访工作，主要就是接待人民的来信来访，被动等待 的性质很明显。今天，为了与责任政府、服务政府等新的政府理念相适应，信访 部门应该积极地“走出去 ，广泛收集变化着的民情民意，从而为公共管理和公 东北大学t o a 专业学位论文第1 章绪论 共政策过程中更好地体现民意提供必要的信息。做好新时期的信访工作，对于全 面落实科学发展观，发展社会主义民主政治，维护人民群众合法权益，加强党风 廉政建设尤其是作风建设，密切党和政府与人们群众的血肉联系，全面建设小康 社会、构建社会主义和谐社会，具有十分重要的意义。要以对党和人民高度负责 的精神做好信访工作，以行之有效的行动贯彻落实党的十七大精神，从而对整个 社会的稳定和发展产生极为深刻的影响。 综上所述，本文的研究意义主要体现在两方面： 一是在理论方面。通过系统地研究、分析铁西区信访工作的现状及存在的问 题，阐述了完善铁西区信访工作的对策和发展方向，丰富了信访工作的理论研究。 二是实践方面，通过研究所取得的理论成果，用以指导信访工作的实践，从 而完善信访运行机制，缓和社会紧张，增进社会团结，促进社会和谐，为信访工 作的不断发展提供借鉴和参考。 1 2 文献综述 1 2 1 关于国内信访工作的研究 党的十六大以来，以胡锦涛同志为总书记的党中央从全局和战略的高度，对 信访工作作出了一系列重要决策部署。2 0 0 6 年8 月5 日，胡锦涛同志指出：“信 访工作是为人民群众排忧解难的工作，也是构建社会主义和谐社会的基础性工 作。信访工作必须坚持不懈地抓下去。 2 0 0 7 年3 月1 0 日，党中央专门下发了 ：中共中央、国务院关于进一步加强新时期信访工作的意见，这是建国以来我 们党专门就信访工作下发的第一个中央文件，是对全国信访工作具有重要指导意 义的一个纲领性文件。 信访制度是中国一项比较有特色的政治制度，然而，对这一制度的详细描述 和深入分析的研究文献并不多见。 如刁杰成的人民信访史略是我国第一部信访史专著，丰富了史学方面的 一个重要内容。它比较系统地介绍了新中国成立以来人民来信来访数量和内容的 变化及其与政治、经济的关系，以及提供的社情民意情况。党和政府办理信访工 作，为人民分忧排难，解决了大量的实际问题，并从中获取了丰富的信息，为制 定政策提供了依据，促进决策民主化、科学化n 1 。 一些类似“报告文学性质的调查研究著作，曾经引起人们广泛的兴趣而一 度成为热门畅销书。最有代表性的是三本书，即应星的 、 曹锦清的 、陈桂棣和吴春桃的 中国农民调查。 应星的 从制度功能的角度，将建国以来的信访制 度分为大众动员型信访( 1 9 5 1 年6 月一1 9 7 9 年1 月) 、拨乱反正型信访( 1 9 7 9 年1 月 一1 9 8 2 年2 月) 和安定团结型信访( 1 9 8 2 年至今) 三个时期啦! 。 东北大学m p a 专业学位论文第1 章绪论 赵树凯的上访事件和信访体系一关于农民进京上访问题的调查分析通过 对1 8 4 起上访个案的分析，探讨了农民上访的内在规律和化解乡村冲突魄路 引。 1 2 2 关于对待信访的态度的研究 关于如何对待信访，有一派观点认为应该强化信访，加强现行信访部门的权 力。 比如，现汕头大学法学院首席教授杜钢建认为信访体现了公民的请愿权利， 这是公民政治权利中非常重要的一项；中国科学院研究生院教授康晓光提议赋予 信访部门更多的调查、督办甚至弹劾、罢免等权力；还有人建议出台信访法， 以及效仿法院两审终审制，确定两访终访制。 国家信访局研究室主任张彭发坦言：“权力有限是信访部门的问题之一。 四川省人大常委会法制工作委员会副主任陈双全反对弱化信访制度的观点， 他认为，信访的产生有着深层体制上的原因，在目前，相关改革还未到位，取消 信访制度是无法做到的。而对信访立法进行改革则是一个较好的化解办法h 1 。 著名学者傅国涌先生认为，由于现行信访条例没有涵盖立法、司法机构及其 工作人员，才造成了信访部门没有权力履行信访条例上的承诺。因此，不能简单 地套用西方的宪政理论来分析我国的政体。信访作为发扬人民民主的重要形式和 途径，随着依法治国方略的不断推进和民本思想的深入人心，不仅不会退出历史 舞台，还将得到更进一步的坚持和发扬晦，。 而另一派观点，则主张弱化甚至撤销信访，以确定司法救济的权威性。 如现中国社会科学院农村发展研究所教授于建嵘认为，信访制度作为历史产 物已无法适用于当前，“如果不进行彻底改革，将会产生十分严重的政治后果 。 这种观点受到了国家信访系统的官员和部分具有社会底层关怀意识的学者及部 分信访群众的指责，但他坚持他的主张。他指出，中国现行信访制度的理念基础 是驭民乃至人治，设立信访制度的初衷是建立一条民意“上达 的渠道，而不是 民意“表达 的渠道。要从国家政权建设和社会稳定的高度来认识对信访制度进 行改革的重要性，并从政治体制现代化的视野来重新确定信访功能目标和信访体 制。具体来说，首先要重新确定信访的功能目标，即在强化和程序化信访制度作 为公民政治参与渠道的同时，要把公民权利救济方面功能从信访制度分离出去， 以确定司法救济的权威性。其次要改革目前的信访体制，可以考虑撤销各部门的 信访机构，把信访全部集中到各级人民代表大会，通过人民代表来监督一府两院 的工作，以加强系统性和协调性。再次，也是最为重要的是，要切实保障信访人 的合法权益，对少数地方党政迫害信访者的案件要坚决查处。他主张，目前可从 行政、法律、政治三个层面考虑如何对信访制度进行稳妥而有步骤的改革。短期 的行政治标之策是给各级党政部门减压和给信访人松绑，以减小信访的规模和冲 击性，维护社会稳定。中期的法律治标之策是强化各级司法机关接受公民告诉、 东北大学m p a 专业学位论文第1 章绪论 申诉及处理案件的责任和能力，由司法机关承办目前积压在信访部门的案件。长 期的政治治本之策是撤销各级政府职能部门的信访机构，把信访集中到各级人民 代表大会，通过人民代表来监督一府两院的工作，并系统地建立民众的利益表达 组织引。 中南财经政法大学法学院硕士研究生陈柏峰在其一篇关于缠讼问题的论文 中谈到：“要彻底消除缠讼现象，就必须放弃信访制度。 信访制度能够在政法 不分、相互配合的新中国法律传统中运作并有其合理性，却无法在法律转型的今 天有效运作。它与作为法律转型目标的现代法制所要求的政法分离、司法独立、 程序正义等理念格格不入，导致了缠讼，导致了行政对司法的制度化干预口1 。 在为数不多的关于信访制度的研究文献中，研究者们似乎有一个不约而同的 结论，即：信访制度在实际的运作过程中存在着“制度性缺失 、“制度困境 等问题。实际上，这些话语到处充斥于各种媒体对信访现象的关注和评论中，研 究者的思路、视野、甚至价值观都受到这些评论的影响。显然，从这些观点和论 调来看，信访制度几乎受到了普遍的质疑和一定程度上的否定。在本文的研究中， 这些文献材料受到作者的充分重视，但是本文的基本观点与立场同这些文献材料 有很大差别。本文是在充分肯定我国信访制度的基础上，致力于对铁西区信访工 作的加强和完善对策的研究，在充分肯定信访制度功用的论调上，研究对策，使 信访工作更适合于新时期、新形势的发展变化。 上述两种观点，都基于事实根据，均有一定的合理性。前者更多的是从公民的 政治权利来看待信访，后者则着重从信访功用发挥的无力性来评价信访存在的不 适用性。兼听则明，认真听取不同的意见，合理吸收有益的成分，对于我们正确认 识我国乃至铁西区的信访现状以及出现的问题和完善措施，都是非常必要的。 1 2 3 关于信访制度改革的研究 关于信访工作的实施，一部分人主张，要进一步明确和强化国家机关领导人 的信访工作责任，明确和强化国家机关的信访工作责任，同时要兼顾到规范信访 秩序，引导人民群众依法上访，真正使信访成为人民当家作主的一个途径。 很大一部分人也认为中国现行信访制度承载了太多的不合理责任，主张要反 思和纠正现行信访制度中的种种弊端及缺陷，疏通公众参与和投诉的渠道并建立 一种新的社会秩序，使信访逐步纳入国家的正常法治轨道。 上海市人大常委会的周梅燕提出：对信访制度的改革应与整个社会体制改革 联系起来，采取渐进方式实现以法治为内容的信访制度改革。而扩大公民有序的 政治参与、理顺各类信访的处理渠道、树立司法的最终裁判权威，应当是中国信 访走出制度困境的根本出路。对于完善信访机构功能，她从四个层面提出了四大 对策：第一，改变目前大部分地方党政信访机构两块牌子一套班子的设置，将党 政信访机构分离开来。第二，全国人大和地方各级人大信访工作主要受理人民群 东北大学m p a 专业学位论文第1 章绪论 众的申诉控告案件，要完善和发挥人大代表参与信访处理的制度，逐步形成以代 表为信访处理主体的新机制。第三，司法机关信访制度的改革应纳入整个司法体 制改革的大框架之中，确立司法权威，树立司法最终裁判权威，改变现有的诉讼 类信访案件按行政化信访处理的模式，将其纳入正常的审判监督程序之中。第四， 探索已有的社会组织参与信访代理的制度。明确信访代理的机构为非政府组织或 群众自治组织，鼓励和扶持各类非政府背景的社会组织逐渐介入到信访代理领 域，使其承担社会领域中的社会责任阴】。 中国杂文家茹继田在南方周末上撰文提出了四个改革信访体制的方案： 一是撤销各级信访机构，代之以公共援助机构。将原来的信访局、信访办改为“公 共法律援助中心”，聘请具备律师资格的人员担任“公职律师 ，为上访群众服 务。二是撤销信访机构，由各级人民法院的立案庭派出机构或司法人员，在各级 党委、人大、政府原信访机构的办公地点办公，直接受理各类案件并为群众提供 免费法律服务。三是撤并信访机构，将其原有职能并入各级政府法制工作机构。 四是彻底裁销各级信访机构，将各级工会、妇联、共青团等群众组织现有的“维 权 机构，以及律师协会、街道、社区法律援助中心的法律服务力量组织起来， 成立民间性质的法律援助志愿者服务机构，进驻各级信访局原有的办公地点，义 务援助上访户归。 行政法专家姜明安提出，要解决目前信访制度存在的问题，使信访制度发挥 其应发挥的功能，不仅要重构和创新信访制度，而且要重构和创新整个解纷、救 济机制：首先，要对目前过于分散的信访机构进行整合，建立起统一的计算机联 网系统；其次，要建立类似国外议会督察专员或行政督察专员制度，统一协调各 地各部门的信访工作；第三，要修改 行政复议法和行政诉讼法，扩大行 政复议和行政诉讼的范围，使大部分行政争议能通过正式法律程序解决；第四， 建立若干专门行政裁判所，处理诸如土地征用、房屋拆迁、工伤补偿、交通和医 疗事故纠纷等专门性争议案件：第五，充分发挥人民代表的作用，人民代表( 特 别是全国人大代表) 每月应设固定时间和地点接待选民，听取选民的意见、建议 和帮助选民解决有关他们自己难于解决的问题或为他们解决问题提供咨询n 们。 中国政法大学法治政府研究院博士后林鸿潮提出了两个改革设想：第一，将 涉讼案件从信访中剥离出去，收缩信访功能；第二，以建立人大监督专员制度为 目标，实现制度重构1 。 1 2 4 国外相关制度的研究现状 信访是一项具有中国特色的制度安排，国外理论界对该问题的研究几乎是空 白，相关的研究文献也主要集中于关于农民的上访问题上。 国外有关农村社会反抗的早期研究较多地集中于史学界。战后随着人文社会 科学各个学科相互渗透，社会学、人类学、政治学的农村社会反抗研究成了一个 东北大学船a 专业学位论文第1 章绪论 引人注目的课题。从2 0 世纪6 0 年代末n 8 0 年代后期，有一大批关于农民社会反抗 问题的著作问世，其中著名的要数米格代尔、詹姆斯c 斯科特、波普金及米 歇尔泰勒等学者的研究。 美籍犹太裔政治学家米格代尔将其博士论文经修改后于1 9 7 4 年以农民、政 治与革命第三世界政治与社会变革的压力为题出版。米格代尔认为，农民 是实实在在地感到他们的愿望能够得到满足的时候才在政治上组织起来，而这些 愿望是由于他们身处的腐败、垄断及不完善的社会制度所引起的。农民联合起来 的最初目的不是为了某种特殊的意识形态，他们甚至也不奢望扮演政治中心的决 策人的角色。农民的政治行为只是为了实现个人的物质利益或社会利益，至多不 超过实现地方集体利益这一层次。 到了2 0 世纪7 0 年代中期，美国著名学者詹姆斯c 斯科特的农民的道义 经济学：东南亚的反叛与生存，是西方学术界研究农民反抗的又一力作。斯科 特从东南亚农民的反叛与起义问题入手，探究了资本主义市场的兴起对传统农业 社会的冲击。在斯科特看来，农民的道义经济学，实际上是指农民的一种特殊的 生存伦理。这种生存伦理表现在：生存而不是发展或利益最大化。生存伦理不仅 是农民的行动逻辑，而且也是他们对统治者作出政治和道德评价的原则。在农民 看来，作为统治者的社会精英有义务和责任保障子民( 农民) 的生存，“剩下的多 少 至少应该能使他们维持基本的生存，否则就是违背其生存伦理的“剥削 行 为。农民所确定的这种标准，反映了“一切以生存为中心 的价值取向。在这种 价值取向的主导下，在丰收年景里，即便缴纳的地租再重，只要农民还能生存， 他们就不会反对；而一旦遇上歉收年份，当农民的收成仅仅能够或不足以维持生 存时，哪怕是缴纳一筐粮食，也会迅速将农民推至生存线之下，这种严重违背其 “生存伦理一致使其生存无以为继的状况出现，农民就会不顾一切地揭竿而起， 从而导致“农民革命 的爆发。 波普金于1 9 7 9 年出版了 理性的农民一书。波普金的贡献在于他从集体行 动的理论角度，分析了农民参加革命的复杂原因：农民在革命中的共同利益，不 论是指维护传统的秩序还是指远大的革命目标本身，并不足以动员农民参加革 命，革命的动员者必须发挥“政治企业家 的作用，找到克服“搭便车 的具体 机制，使参加成为农民个人的最佳选择。动员农民参加革命不再是基于空洞的口 号，而是植根于每个农民对利害的权衡。 这些理论无疑对于我们规范认识和理解村民上访现象有着借鉴意义。然而具 体到中国公民上访问题的研究，我们不能只是简单地借用在西方经验基础上生成 的理论，而应该从中国政治与社会的实践出发，在富有创造性的实践经验中寻找 理论的源泉。 东北大学m p a 专业学位论文第1 章绪论 1 3 研究方法 本篇论文在研究上采用的主要是文献研究方法、调查研究方法、比较分析方 法、系统分析方法。 1 3 1 文献研究方法 笔者主要通过查阅现有的法律法规条文、政策文件、文书档案、书刊、论文、 研究报告等，寻求对我国信访问题或现象的理解，从而对信访工作进行系统分析。 1 3 2 调查研究方法 调查研究法是一种以事实为依据、以数据为参考，在真实的全面概括的基础 上，进行问题分析、理论研究，最终提出解决问题的措施的方法。本文作者通过 查阅大量的相关资料，在依据大量的调查研究所取得基础资料的基础上，详细阐 述了铁西区信访工作的现状及其发展对策。 1 3 3 比较分析方法 通过研究相关文献资料，将国内的信访制度和国外的相关工作模式进行比 较，对国外的成功经验进行借鉴，对铁西区信访工作的完善形成明确的对策及建 议。 1 3 4 系统分析方法 所谓系统分析，就是在研究中把研究对象视为一个系统，在若干选定的原则 和准则下，通过对系统内各要素、结构和关系的分析，来进行研究。对铁西区信 访工作的具体分析，应放在具体的环境背景下，结合具体问题具体分析，只有这 样才能更准确的了解和掌握铁西区信访工作的现状及完善对策。 1 4 创新点 信访工作是我国在特定历史时期所建立的一种作为正常司法救济程式的补 充程式，在其存在的早期的确起到过“春风化雨 的作用，但随着中国司法制度 的逐步建立和完善，虽然信访作为一种特殊的权利救济方式仍然有存在的必要。 但应采取渐进式改革。为此，笔者通过对铁西区信访工作的分析和研究，基于我 国现行的制度结构、制度传统和国民政治文化意识以及铁西区的信访工作实际， 提出了改善铁西区信访工作的可行性意见。本文在以下两个方面有所创新，一是 提出了地方政府可为上访人员专门建立一个专项慈善资金，帮助迫切需要经济援 助的信访人度过难关。二是提出了组织专门懂得心理学的人员与上访人员交流， 为其提供心理辅导，帮助他们恢复心理健康。 东北大学m p a 专业学位论文第2 章信访制度概述 第2 章信访制度概述 2 1 信访和信访制度的定义 所谓信访，是人民来信来访的简称。关于信访的定义，按照国务院新修订的 信访条例，是指“公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电 话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出 建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动 。从广义的角度来 说，信访还包括各级党委、人民法院、人民检察院以及国有企业中进行的信访。 从法律意义上讲，作为公民申怨诉苦诉求公权力救济的民间路径和维权途径，信 访其实是申诉、控告、检举等法律术语的俗称。 信访制度是关于信访活动行为规则的总称。根据当代救济制度发展趋势并结 合我国国情，中国人民大学法学院博士研究生田文利主要从法律的角度将信访制 度界定为：公民和组织在其合法权利受到各类公权力侵害致损时，选择以书信、 走访等形式反映事实、表达意愿、寻求补救，接受来信来访的机关通过直接或间 接的各种方式予以协调、督促和帮助，促成其获得及时有效的权利救济之法律制 度，它是其他法定救济制度的重要补充。 2 2 我国信访制度的基础 2 2 1 人民主权理论是信访制度的政治理论基础 人民代表大会制度是我国的根本政治制度，是民主共和国政体在我国的具 体形式，它是中国人民在定期普选的基础上，产生各级人民代表大会，作为人 民行使国家权力的机关，并由人民代表大会组织其他国家机关，以实现人民管 理国家与社会的一种政权组织形式。但我国的人民代表大会制度也是一种代议 制体，所以它同样有着公民以团体和个人的名义进行政治参与的内在逻辑合理 性。列宁认为“只是委托人民代表在代表机构中实行民主是不够的。必须 立刻从下面、靠群众自己的主动性来建立民主。 毛泽东破解我国五千年的“周 期率一时曾充满信心地指出，“只有让人民来监督政府，政府才不敢松懈，只 有人人起来负责，有人人起来负责，才不会人亡政息n 幻。一 我们的社会主义政治制度具有更大的优越性，从政治参与的角度看，它能 够容纳比西方政体更为广泛的公民政治参与，在我国，更为广泛的公民政治参 与是有中国特色的社会主义民主政治的内在要求。虽然在现阶段，以间接参与 为主的代议制民主是当代各国民主的主要形式，但从长远、发展的观点来看， 人民直接参与将越来越成为重要的社会参与形式，因为它是直接实现人民民主 权利的方向。所以代议制政体在各国的实行决不意味着人民就完全放弃了以信 8 - 东北大学m p a 专业学位论文第2 章信访制度概述 访形式监督政府的权利，在我们社会主义国家尤其如此n 羽。公民或群体对政府 的直接监督和制约，公民或群体和政府的直接互动，公民或群体的信访活动是 人民主权理论的内在要求和必然逻辑。我国的信访制度是国家对公民信访权利 的一种肯定和确认，是将人民对政府权力的监督和制约制度化，人民主权理论 是其内在的政治理论基础。 2 2 2 群众路线是信访制度的群众基础 群众路线即“一切为了群众，一切依靠群众，从群众中来，到群众中去 。 我们党来自于人民，根植于人民，始终代表最广大人民的根本利益，保持与人 民群众的血肉联系，这是我们党能够战胜各种困难和风险、不断取得事业成功 的根本保证。从政治学的角度，群众路线就是基层民众反映自己的要求和意见、 表达自身的利益，从而实现领导和群众的经常性沟通并在一定的范围内对领导 的决策和执行加以检验、监督、纠正的民主机制。群众路线是马列主义基本原 理同中国革命具体实践相结合的产物。它既是无产阶级政党的根本政治路线和 组织路线，也是无产阶级政党根本