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- 4 - 合肥市瑶海区政府性债务风险控制研究 摘 要 合肥市瑶海区政府性债务风险控制研究 摘 要 近年来，随着我国经济的持续高速发展，城市化进程的不断推进，各级政 府普遍加大了城市基础设施建设的力度。城市基础设施建设需要巨额资金的投 入， 通过适度举债加大对城市基础设施投入， 是推动当地经济发展的重要举措， 但在实施举债的过程中，如果不充分考虑当地财政的承受、偿付能力和经济发 展的实际需要，以及举债后对债务缺乏有效的管理，就可能会形成地方政府的 债务风险，影响当地经济的健康、持续和稳定发展。因而政府负债就如同一把 “双刃剑” ，在适度负债、规范管理、统筹安排、加强监督的前提下，政府负 债能有效地促进区域经济的良性循环，同时也能为社会提供更多的公共产品。 在管理失控、负债过度、违规融资的情况下，政府负债则将成为影响经济和社 会的全面协调可持续发展，影响财政预算正常执行的重大隐患。本文以合肥市 瑶海区为研究对象，就当前地方政府性债务的现状、成因、风险控制等问题进 行粗浅分析，并提出进一步规范政府举债行为，加强债务管理的对策建议。 关键词：关键词：瑶海区政府性债务；风险；控制 - 5 - the research on risk control of hefei yaohai area goverment debt abstract in recent years，as chinas economy continued to develop rapidly ，the continuous progress of urbanization， governments at all levels generally increased urban infrastructure construction of strength，urban infrastructure construction need huge injection of capital, debt to increase by moderate urban infrastructure investment, promote local economic development, but the important measures in the process of implementation of leverage, if not fully consider local fiscal solvency and bear, economic development, and the actual need for debt after lack of effective management, they could form the local government debt risk, affect local of economic health, sustainable and stable development. thus the government debt is like a double-edged sword, in moderate debt and standardized management, overall arrangement, strengthening supervision, under the precondition of government debt can effectively promote the virtuous cycle of regional economy, but also for society to provide more public products. in management is out of control, the liabilities of excessive, an illegal financing situation, government debt will become affect economic and social comprehensive, coordinated and sustainable development, the influence of budget normal executive hazard. based on the furnace, hefei area for research object, it is the current local government debt situation, the origin, risk control, and puts forward the shallow analysis to regulate the government debt behavior, improve the debt management countermeasures and suggestions. keywords：the government debt of yaohai area；risk；control； - 9 - 插图清单 插图清单 图 1-1 文章框架结构图 2 图 3-2 瑶海区政府性债务融资渠道结构图11 图 3-3 瑶海区政府性债务主体结构图12 图 3-4 瑶海区政府性债务性质结构图12 图 3-5 瑶海区政府性债务期限结构图 13 图 3-6 瑶海区近年主要经济指标及债务指标对比表 19 图 3-7 瑶海区近年主要经济指标增长率 20 图 4-8 瑶海区政府性债务管理流程图 30 - 10 - 表格清单 表格清单 表 3-1 瑶海区 20072009 年政府性债务情况统计表 14 表 3-2 2010 年合肥四城区主要经济指标比较 16 表 3-3 瑶海区四年主要经济指标及债务情况对比表 19 表 3-4 瑶海区可用于基础设施建设财力预测表 23 表 3-5 瑶海区 2007-2016 年政府性债务测算表24 表 3-6 瑶海区负债控制规模预测表25 表 3-7 瑶海区 2010 年 8 月底政府性债务情况统计表 26 表 4-8 2010 年融资计划执行情况统计表31 - 3 - 独独 创创 性性 声声 明明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究成果。据我所 知， 除了文中特别加以标志和致谢的地方外， 论文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果， 也不包含为获得 合肥工业大学 或其他教育机构的学位或证书而使用过的材料。 与我一同工作 的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确的说明并表示谢意。 学位论文作者签名： 许辉 签字日期：2011 年 5 月 30 日 学位论文版权使用授权书学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解 合肥工业大学 有关保留、使用学位论文的规定，有权保留并向 国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘，允许论文被查阅或借阅。本人授权 合肥工业大 学 可以将学位论文的全部或部分论文内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫 描等复制手段保存、汇编学位论文。 （保密的学位论文在解密后适用本授权书） 学位论文作者签名：许辉 导师签名：刘翠 签字日期： 2011 年 5 月 30 日 签字日期： 2011 年 5 月 30 日 学位论文作者毕业后去向：就业 工作单位：合肥市瑶海区财政局 电话通讯地址：合肥市明光路 1 号 邮编：230071 - 41 - 特别申明 特别申明 本学位论文是在我的导师指导下独立完成的。在研究生学习期间，我的导 师要求我坚决抵制学术不端行为。在此，我郑重申明，本论文无任何学术不端 行为，如果被发现有任何学术不端行为，一切责任由本人承担。 学术论文作者签名： 签字日期： 年 月 日 - 1 - 第一章 引 言 1.1 选题背景及意义 第一章 引 言 1.1 选题背景及意义 2010 年 3 月 3 日， 新浪网一篇题为 国务院考虑允许省级政府发行地方债 的文章引起了全国各级地方政府的广泛关注，文章透露国务院将“重拳”整顿 地方高负债问题。其实早在 2010 年 2 月 29 日，温家宝总理已经指出，要尽快 制定规范地方融资平台的措施，防范潜在的财政风险，2010 年 6 月，国务院便 专门发布关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知 ，要求地方各 级政府要对融资平台公司债务进行一次全面清理，并按照分类管理、区别对待 的原则，妥善处理债务偿还和在建项目后续融资问题。在 2011 年初举行的全国 审计工作会议上，国家审计署有关负责人也明确表示，2011 年将对地方政府性 债务进行全面摸底审计，摸清规模和结构，反映问题和成因，分析风险和责任。 这也意味着规范地方政府性债务管理，防范地方政府性债务风险的专项整治活 动即将在全国拉开大幕。 近年来，合肥开展了大规模的城市基础设施建设，其中政府融资资金接近 500 亿元，仅市本级政府融资资金超过 300 亿元 1，有力地保障了全市“三大 推进”战略和现代化滨湖大城市建设的资金需求，瑶海区作为合肥大建设的一 个主战场，2007 年-2009 年三年累计使用可用财力(包含土地出让金返还)投入 城市基础设施建设资金 7.45 亿元,而通过融资方式投入基础设施建设资金也达 7.4 亿元,政府融资对地方经济发展的推动作用可见一斑。但是，不可否认，地 方政府性债务规模的快速扩大已严重威胁到地方政府的财政安全，尤其在目前 后危机时代的形势，国家土地、金融政策进一步从紧，地方政府的融资压力难 度越来越大，如果不正视这一问题，采取有效的防范措施，就有可能产生大规 模的地方债务风险。因此，建立与经济发展相适应、管理规范、运行高效的地 方债务管理体制已经刻不容缓。在保证地方政府发展的合理融资金需求，发挥 地方政府通过举债促进经济发展的积极作用的同时，如何防范地方政府财政金 融风险，成为我们目前不可回避的新课题，本文正是在这样的背景下开展的理 论研究，重点分析了合肥市瑶海区政府性债务的风险状况，并提出了相应的控 制措施。 1.2 研究的思路和方法 1.2 研究的思路和方法 本文运用财政学、金融学的相关理论和方法，结合自己的工作实践，首先 对政府性债务的概念、内容做了简要介绍，通过图表等形式对瑶海区目前政府 性债务的规模、结构进行全面说明，深入分析了政府性债务形成的主要原因， 文章的第三、四章是本文的重点，通过政策形式分析、指标分析和模型分析三 个手段，说明该区债务风险状况，最后提出相关控制风险的办法。在研究方法 的选择上，本文采用了理论分析与数据分析相结合、全面分析和定点分析相结 合、定性分析与定量分析相结合的方式展开研究。运用相关学科理论和政策， - 2 - 根据瑶海区银行债务数据建立数学模型、指标等方法和工具，针对该区债务风 险状况进行分析和研究，最后提出了相关建议措施。本文在相关章节中配备了 适量的图例和表格，以期使问题变得更加完整、直观和简洁。本文研究框架如 下图： 图1 文章框架结构图 1.3 研究综述 研究综述 政府性债务是近几年，尤其是2008年以来各级政府为应对国际金融危机， 通过银行融资加大政府投入，才大规模显现爆发的，是一个新概念，因此政府 性债务风险控制成熟的理论与模型成果也不多见，但对控制政府性债务风险的 措施很多地方进行了总结，目前，地方政府性债务理论研究主要是以杭州市西 合肥市瑶海区政府性债务风险控制的研究 政府性债务定义及基础理论概述 瑶海区政府性债务风险及风险控制存在的问 题 瑶海 区经 济发 展状 况 瑶 海 区 政 府 性 债 务 规 模 及 结 构 瑶 海 区 政 府 债 务 形 成 因 素 瑶海 区政 府性 债务 风险 分析 瑶海区政 府融资模 式及债务 管理中存 在的主要 问题 加强瑶海区政府性债务风险控制的建议 引言 结束语 - 3 - 湖区为代表的政府性债务风险控制派，他们提出了建立政府性债务偿债准备金 制度和债务风险预警系统的主张，把一定时期地方财政总收入、地方财政收入、 地方财政可用资金、地方财政用于建设的财力、土地出让金收入等相关指标的 完成情况、平均增长幅度、财政收入增长趋势，作为确定偿还政府负债能力的 重要指标，把政府性债务增长纳入地方可用财力控制范围，其理论思想是既要 防范政府性债务风险，又要通过银行融资支持地方经济发展，形成地方政府性 债务与地方经济协调发展的良性循环 2。 1.4 本文的创新点 1.4 本文的创新点 本文主要以个人工作实践及相关审计意见作为研究资料，文章具有一定的 独创性，其中涉及的数据均为政府官方数据，数据真实可靠，本文通过政府基 础设施建设资金与政府性债务偿还资金需求之间的关系建立数学模型，采用原 创模型进行分析，同时借鉴相关理论研究成果、国家相关政策及个人工作实践， 提出债务风险控制措施。 - 4 - 第二章 政府性债务定义及基础理论概述 2.1 政府性债务的概念 第二章 政府性债务定义及基础理论概述 2.1 政府性债务的概念 政府性债务是指各级政府及其部门向外国政府或国际经济组织借款、申请 国债转贷资金、上级财政周转金借款等，或者政府所属单位（含政府设立的各 类投融资机构，以下简称单位）以所拥有的资产或权益为抵押申请商业银行贷 款、发行债券等形成的债务，以及通过政府担保、承诺还款等融资形成的偿还 义务，主要包括政府直接债务、政府或有债务及政府隐性债务 3。 （1）政府直接债务是指政府及其所属部门和单位以政府资源、资产和财政 性资金作为直接还款来源的的债务。主要包括： 地方政府债券。 上级财政转贷（外债转贷、国债转贷、农业综合开发借款、其他财政转 贷）债务中，投入无收益的公益性（基础性）项目，全部以财政性资金作为偿 债资金来源的债务。 政府部门和机构拖欠单位和个人的债务，如拖欠工程款。 经费补助事业单位举借的，已明确由财政性资金直接偿还的债务。 融资平台公司举借的，已明确由财政性资金直接偿还的债务。 （2）政府或有债务又称政府担保债务，是指政府及其所属部门和单位依法 为下级政府及企事业单位的政府性公益事业以及政府投资项目提供担保而形成 的，只在不确定事件发生前提下才会产生政府偿还责任的债务。主要包括: 上级财政转贷（外债转贷、国债转贷、农业综合开发借款、其他财政转 贷）债务中，投入有收益的竞争性项目的债务。由于一旦项目无法还款，上级 财政对地方财政实行扣款，因此，该类债务实质上属于担保债务。 地方政府为融资平台公司等单位贷款或发行企业债券进行担保或提供回 购信用支持形成的债务。 政府部门和机构、经费补助事业单位、公用事业单位（供水、供热、供 气、污水处理、垃圾处理等） 、融资平台公司为公益性（基础性）项目建设举借 的，政府或融资平台担保形成的债务。政府对该类债务承担连带偿债责任，当 被担保人无法偿还时转变为政府性债务。 （3）政府隐性债务是指政府所属企事业单位因自身经营及发展需要举借 的，不以政府资源、资产或政府性资金作为还款来源的债务。 通过以上定义可以看出，政府性债务风险涉及金融、财政、土地、资产等 很多方面，因该区政府性债务主要由政府性融资平台通过向银行贷款产生，因 此本文只分析因政府通过银行等金融机构借款而形成的政府性债务。 - 5 - 2.2 风险控制理论 2.2 风险控制理论 风险控制是指风险管理者采取各种措施和方法，消灭或减少风险事件发生 的各种可能性，或者减少风险事件发生时造成的损失。风险控制理论指出，做 任何事情总会有些是不能控制的，风险总是存在的，企业借债要承担一定的债 务风险，政府举债同样也存在债务风险，而作为政府性债务管理者的地方各级 政府必须采取各种措施减小风险事件发生的可能性，或者把可能的损失控制在 一定的范围内，防范地方政府财政金融风险，以避免在风险事件发生时带来的 难以承担的损失。风险控制的四种基本方法是：风险回避、损失控制、风险转 移和风险保留。 2.2.1 风险回避 风险回避是投资主体有意识地放弃风险行为，完全避免特定的损失风险。 简单的风险回避是一种最消极的风险处理办法，因为投资者在放弃风险行为的 同时，往往也放弃了潜在的目标收益。所以一般只有在以下情况下才会采用这 种方法： （1）投资主体对风险极端厌恶。 （2）存在可实现同样目标的其他方案，其风险更低。 （3）投资主体无能力消除或转移风险。 （4）投资主体无能力承担该风险，或承担风险得不到足够的补偿。 2.2.2 损失控制 损失控制不是放弃风险，而是制定计划和采取措施降低损失的可能性或者 是减少实际损失。控制的阶段包括事前、事中和事后三个阶段。事前控制的目 的主要是为了降低损失的概率，事中和事后的控制主要是为了减少实际发生的 损失。 2.2.3 风险转移 风险转移，是指通过契约，将让渡人的风险转移给受让人承担的行为。通 过风险转移过程有时可大大降低经济主体的风险程度。风险转移的主要形式是 合同和保险。 （1）合同转移。通过签订合同，可以将部分或全部风险转移给一个或多个 其他参与者。 （2）保险转移。保险是使用最为广泛的风险转移方式。 2.2.4 风险保留 风险保留，即风险承担。也就是说，如果损失发生，经济主体将以当时可 利用的任何资金进行支付。风险保留包括无计划自留、有计划自我保险。 （1）无计划自留。指风险损失发生后从收入中支付，即不是在损失前做出 - 6 - 资金安排。当经济主体没有意识到风险并认为损失不会发生时，或将意识到的 与风险有关的最大可能损失显著低估时，就会采用无计划保留方式承担风险。 一般来说，无资金保留应当谨慎使用，因为如果实际总损失远远大于预计损失， 将引起资金周转困难。 （2）有计划自我保险。指可能的损失发生前，通过做出各种资金安排以确 保损失出现后能及时获得资金以补偿损失。有计划自我保险主要通过建立风险 预留基金的方式来实现。 2.3 政府性债务相关理论及观点 2.3 政府性债务相关理论及观点 地方政府性债务的理论研究由来已久，自 1994 年分税制财政体制改革以 来，地方政府对于赋予其发债权的呼声一直没有停止过，大量论著研究了地方 债问题，有的研究了公共风险问题，有的对国外地方政府性债务管理模式进行 了梳理，还有的对中国地方政府性债务管理进行了较为全面的探讨，综合其理 论思想，主要有以下几种观点： 2.3.1 公共选择理论关于地方政府性债务的主要观点 公共选择理论认为地方政府是上级政府和辖区内的企业和居民的代理人， 形成了上级政府地方政府官员辖区内的企业和居民双向委托代理关系，使 地方政府官员具有了“双重代理人”的身份。由于地方政府与上级政府之间存 在着信息不对称，对于地方政府提出的预算请求，上级政府往往没有充分的信 息来判别其真伪和提出异议。在现实的政治体制下，决定了地方政府为了政治 利益的需要，会有强烈的显示政绩的欲望 4。由于官员的效用是预算规模的增 函数，自然官员就有扩大预算规模的内在激励，甚至不惜举债，加上现行的预 算体制的不完善，更给了他们扩张支出的机会，这样，在地方政府的主导下， 地方债务的扩大也便有了内在的逻辑性。辖区内的企业和居民地方政府的委 托代理关系，在这一层次的委托代理关系中，除了前面所说的信息不对称原因 外，另外至少还有两方面重要的原因。首先由于现实政治实践中能影响地方政 府效用的关键因素是来自上级的评价，而不是辖区内的企业和居民，尽管区内 的企业能给地方政府带来税收和就业机会，为地方政府创造政绩起了一定的作 用，同时由于地区间的竞争，地方政府也面临着企业特别是民营企业这些生力 军选择“用脚投票”的压力，但这些因素对地方官员的效用的影响毕竟还不是 决定性的。官员的任期制度，也在一定程度上弱化了来自这些纳税人和公共产 品受益人的影响，作为理性经济人的地方官员自然不会太重视这些来自下边的 声音。这样，作为委托人的纳税人对地方官员的监督便显得非常乏力甚至是缺 位的。同时财政幻觉效应使当地居民对官员在追求预算最大化过程中的支出扩 张与债务增长的抵触情绪大大降低， 也使纳税人对地方政府的监督更缺乏动力， 这更助长了地方行政长官扩大支出与举债的行为。 - 7 - 此外，由于官员个人的效用最大化追求，使官员极力扩大公共支出以创造 设租与寻租的机会，是导致预算支出特别是公共支出增加的最直接原因，当然 也是地方债务产生重要原因。地方政府官员在扩大预算支出规模，甚至不惜加 大举债力度兴办各种工程，当然大多数工程还是有真实的公共需求，但同时肯 定也有地方官员为显示政绩和寻求更多租金的因素在推动。因此，从这种意义 上说，地方债务的增加和公共工程的兴办都是官员获取政治租金和经济租金的 一种手段，而不是出于满足公共需要的目的。由于这种激励适用所有官员，使 得现实中每届地方官员的上台便有强烈的支出扩张需求，地方债务规模也随之 扩张，两者的扩张呈现出明显的相关性与刚性特征，官员的上台支出的扩张 债务的增长的蔓延便呈现出明显的周期性和刚性增长的特征。 根据以上分析，公共选择理论对控制地方政府性债务规模提出了三措施： 一是实行宪政，规范和明晰中央与地方政府各自的财权与事权。制订出能限制 中央政府滥用权力的“元规则”，从宪政角度来限制和规范中央政府的权力。 二是地方政府官员直接由辖区纳税人直接选举产生，明确地方对官员与纳税人 之间的委托代理关系路径，解决委托人与代理人之间的信息不称，使地方的公 共支出更能符合现实的公共需求，彻底改变地方官员不计后果地扩大债务，制 造政绩的投机与短视行为。三是切实转变政府职能，减少政府官员的寻租的机 会。按照公共财政的要求，市场能做的，政府财政坚决不去做，市场做不到或 做不好的，政府财政才去做。即使非要政府做的时候，也要尽可能引入市场竞 争机制来提高效率。 2.3.2 公共产品理论关于地方政府性债务的主要观点 公共产品理论认为地方政府提供公共产品的资金来源大体有两种途径，征 收税费和举借债务，这两种途径各有利弊，可以满足不同用途的资金筹措，对 于支出利益惠及目前的经常性支出，应由税费等财政资金承担；对于支出利益 惠及将来的资本性支出，则以举债的方式筹集资金，这样，受益者及费用负担 者相吻合，将成本分摊到以后的各个受益期，符合收益公平原理，而且有助于 社会选择比较符合效率要求的公共产品提供水平。同时，债务筹资也更符合效 率原则。从融资的效率来看，通过政府举债所筹到的资金，最终也要以增税来 弥补。对借款筹资和增税筹资的选择，实质上是对增税时间的选择。借款筹资 相当于未来期间内的多笔小额税，增税筹资相当于目前的一笔大额税，这两种 方式征到税款的现值必须相等。那么，从效率因素看，考虑到对纳税人的额外 负担，根据西方财政学劳动供给决策理论，额外负担随税率的平方而增长，即 如果税率翻一番，额外负担就要翻两番。因此，一笔大额税所带来的额外负担 要大于多笔小额税。由此来看，借款筹资从效率上要较优于增税筹资。 - 8 - 2.3.3 西方财政分权理论关于地方政府性债务的主要观点 西方关于财政分权理论的研究主要分为两个阶段：传统的财政分权理论阶 段和现代财政分权理论阶段。 （1）传统的财政分权理论 传统的财政分权理论的核心观点是，如果将配置资源的权力本身更多地向 地方政府倾斜，那么，通过地方政府之间的竞争，能够迫使政府官员的财政决 策更好地反映纳税者的偏好，从而加强对政府行为的预算约束，相当程度上改 变中央政府在财政决策中存在的不倾听地方公民意见的状态。正是由于公民 “以脚投票”的选择政府公共产品的方式，会迫使地方政府要更多地倾听居民 的意见，提供更为合适的公共产品，以便吸引更多的消费者与投资者，获得更 多的税源。结果，可能使公共产品的提供更贴近公民的意念，从而改进资源配 置的效率。但是，这样运作的前提是地方政府手中必须握有相当的资源配置权。 只有地方政府对消费与投资活动拥有征税的权力和有权支配这些税收收入的使 用方向，才有可能办一些让当地的消费者与投资者更为满足的实事。从而，财 政分权理论要求资源配置权力向地方政府倾斜。 2.3.4 现代财政分权理论 公共产品提供多少，原则上应该由公共产品受益者决定。然而，公民对公 共产品的偏好往往取决于他们对公共产品的边际成本（mc）与边际收益（mr） 的比较。当人们认为公共产品的边际成本小于其边际收益（mcmr） 时， 也往往会减少对公共产品的需求。这样，无论哪种情况都会造成公共产品的提 供与社会实际需求不相符合的问题，最终导致社会福利损失和财政资源浪费。 根据这种情况，现代财政理论认为，除了少数全社会成员共同受益的公共产品 由中央政府提供外，其它公共产品采取分级政府提供的方法，一般会更有效地 克服上述缺陷。这是因为，各级地方政府往往能够比中央政府更好地了解本地 区居民对不同公共产品的偏好状况， 可以更经济的平衡公共产品的成本与收益。 另外，地方政府是在相对较小的范围内提供公共产品，所以可以最大限度地了 解当地居民对公共产品的需求偏好，能够对所负责提供的公共产品在数量、质 量、结构上进行综合考虑，以最大限度地促进财政资源的有效利用，从而提高 国家全部财政资源的总的社会效用。 而保证地方政府有效提供地方公共产品的一个必要条件，首先是保证乡镇 政府确实能够根据当地居民的偏好作出支出的决定，并且保证乡镇政府具有独 立于中央政府和上级政府的行动能力，因此客观上要求在中央政府与各级地方 政府之间建立以“事权与财权相统一”为核心的规范的分级财政体制，这也是 乡镇政府举债的财政体制基础。 - 9 - 因此，地方政府性债务是一把“双刃剑” ，债务规模适度，有利于地方政 府职能的发挥，促进乡镇经济和社会事业的发展；相反如果举债规模过大，超 出了地方政府的承受能力，就可能会带来一系列的严重后果，严重的可能导致 债务危机的发生。因此，对于地方债务问题，要客观地、理性地认识，既不能 一概肯定，也不能一概否定 5。 - 10 - 第三章 瑶海区政府性债务风险及风险控制存在的问题 3.1 瑶海区经济发展情况 第三章 瑶海区政府性债务风险及风险控制存在的问题 3.1 瑶海区经济发展情况 合肥市瑶海区位于合肥东城，东与肥东县接壤，西、南滨南淝河，北邻长 丰县，总面积 142.9 平方公里。辖 10 个街道，大兴、磨店 2 个乡镇，瑶海工业 园区和龙岗综合经济开发区 2 个省级开发区，常驻人口 60 万。作为合肥的老工 业基地，区内汇聚了马钢（合肥）公司、绿宝电缆、国轩高科、长源液压件等 一批大中型工业企业，现有规模以上工业企业 202 户，初步形成了钢铁化工、 机械电器、纺织服装以及新材料、新能源等产业集群。瑶海三产发展迅速，现 有装饰建材、花鸟古玩等 8 大类 40 多家市场及 30 多家大中型商业网点和大型 物流配送企业，是全市重要的商贸物流集中区。古井假日酒店、海汇假日酒店、 富临名家酒店、圣大国际饭店等一批星级酒店座落区内，是全市重要的酒店服 务业集中区。瑶海区占地 7 平方公里的职教基地，入驻院校 17 所，与大学城遥 相呼应，是全省最大的职业教育集中区 6。 作为合肥老城区之一，瑶海区树立发展至上、民生为本的理念， “十一五” 期间，瑶海区地区生产总值由 80.5 亿元增加到 200 亿元，年均增长 20%。工业 总产值由 73 亿元增加到 247.4 亿元，年均增长 27.2%。财政收入由 2.25 亿元 增加到 7.72 亿元，年均增长 28%，其中地方财政收入由 1.36 亿元增加到 5.37 亿元，年均增长 31.6%。累计完成全社会固定资产投资 1042.3 亿元，年均增长 49.9%。大力实施城市基础设施建设，5 年投资 131.5 亿元，改扩建道路 43 条， 修建桥梁 7 座，改造小街巷 44 条，铺设排污管网 16.5 公里，疏浚治理河道 18.3 公里。着力推进民生工程项目建设，加快“城中村” “危旧房”改造工程， 先后建成安纺新村、新海家园、勤劳社区、合钢自然村搬迁等一批惠民工程， 今年还将启动旧城改造 27 处。 3.2 瑶海区政府性债务规模及结构 3.2 瑶海区政府性债务规模及结构 根据中华人民共和国预算法规定“地方各级预算按照量入为出、收支 平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行 地方政府债券。 ”此外，中国人民银行贷款通则规定，商业银行不得向政府 部门直接贷款，因此，从理论上讲，我国地方政府除了中央政府的转贷资金以 外，是没有政府性债务的。但是，由于我国现行政治、财政体制，地方政府具 有强烈的发展冲动，需要大量资金满足地方经济发展，财政性资金根本无法满 足地方政府的资金需求，各地纷纷通过组建政府性融资平台的方式向银行贷款 搞建设，这样既规避了政策法规红线，又能够为地方发展筹集足额的发展建设 资金，导致近年来，各地地方政府融资平台和地方政府性债务如雨后春笋急速 - 11 - 扩张。地方政府融资平台，是指由各级地方政府通过划拨土地、股权、规费、 国债等资产或者以财政补贴、政府担保等作为还款承诺设立的有独立法人资格 的经济实体，其主要投资方向是市政建设、公用事业等基础设施建设和公益性 项目，据统计，目前全国约有 3800 家各级政府投融资平台，其中 2600 家为县 区级以下政府融资平台公司 7。 瑶海区与全国其他地方政府一样，主要是由政府融资平台以政府信用、资 产、土地等向银行借贷形成的债务，目前该区共有三个融资平台：一是由区国 资委 2002 年 9 月投资组建的瑶海区国有资产经营有限公司（以下简称国资公 司） ，截止去年底，公司总资产 102546 万元，负债总额 40589 万元，融资余额 23000 万元，对外担保 7000 万元，公司主要职责是扶持民营经济、服务中小企 业、国有资产运营、投资经营实业等；二是合肥振海经济发展有限责任公司（以 下简称振海公司） ，目前公司总资产 118120 万元，负债总额 81253 万元，公司 主要从事地方基础设施建设、土地开发、房产销售及项目投资等；三是合肥振 瑶经济发展有限责任公司（以下简称振瑶公司） ，该公司总资产 19000 万元，负 债总额 12000 万元，净资产 7000 万元，公司主要从事房地产代理、物业管理、 房屋租赁、拆迁及仓储、物流等。该区政府性债务全部都是通过这三个平台进 行对外融资形成的。以 2009 年债务为分析，当年末，全区累计政府性债务余额 93000 万元 8，债务负担率（债务余额占 gdp 的比重）为 6.16%。 债务结构如下： 从债务融资渠道看,政策性贷款 41000 万元,占债务余额的 43%;商业银行贷 款 52000 万元,占债务余额的 57%（见图 1） 。 图 2 瑶海区政府性债务融资渠道结构图 从债务主体看，截至 2009 年底，国资公司贷款余额 23000 万元，振海公司 贷款余额 12000 万元，振瑶公司贷款余额 58000 万元（见图 2） 。 商业银行 贷款 57% 政策性银 行贷款 43% 1 2 - 12 - 图 3 瑶海区政府性债务主体结构图 从债务类别看， 担保贷款 66000 万元,占债务总额的 70.97%;信用贷款 4000 万元,占债务总额的 4.31%;土地抵押贷款 9150 万元,占债务总额的 9.84%,房产 抵押贷款 13850 万元,占债务余额的 14.89%（见图 3） 。 图 4 瑶海区政府性债务性质结构图 从债务期限看，5 年期以下的债务 61900 万元，占债务余额的 66.56%，其 中：1 年期债务 36900 万元，占债务余额的 39.68%；2-3 年期（含 3 年）2000 万元，占债务余额的 21.51%；3-5 年期（含 5 年）债务 5000 万元，占债务余额 的 5.38%。5 年期以上的债务 61900 万元，占债务余额的 33.44%，其中：5-10 年期（含 10 年）债务 15100 万元，占债务余额的 16.24%；10 年以上债务 16000 万元，占债务余额的 17.2%（见图 4） 。 国 资 公 司 25% 振 瑶 公 司 13% 振 海 公 司 62% 1 2 3 担保贷款, 71% 土地抵押贷 款, 10% 房产抵押贷 款, 15% 信用贷款, 4% 1 2 3 4 - 13 - 图 4 瑶海区政府性债务性质结构图 图 5 瑶海区政府性债务期限结构图 从债务使用方向看，主要用于工业园区、乡镇政府基础设施建设、拆迁恢 复点建设等，偿债来源主要依赖于土地出让金返还收入、征地补偿款，借新还 旧等。 瑶海区政府性债务规模如表 1，债务规模从 2006 年起呈逐年增长趋势，且 增速越来越高，如 2007 年增长 34.21%，2008 年增长 40%，而 2009 年则爆炸性 增长 160.5%。区政府性债务取得方式主要是靠财政担保，资产、土地抵押，贷 款资金主要投向基础设施建设、回迁安置房建设及部分厂房等经营性资产。 2-3年期债 务（含3 年）, 22% 3-5年期债 务（含5 年）, 5% 5-10年期 债务（含 10年）, 16% 10年以上 期债务, 17% 1年期债 务, 40% 1 2 3 4 5 - 14 - 注：表 1 来源于2009 年瑶海区政府性债务审计报告 表 1 瑶海区 20072009 年政府性债务情况统计表 单位：万元 贷款性质 贷款性质 序号 项目名称 2006 2007 2008 2009 担保抵押 担保/抵 押资产 贷款用途 还款资金 来源 序号 项目名称 2006 2007 2008 2009 担保抵押 担保/抵 押资产 贷款用途 还款资金 来源 总计 19000 25500 3570093000 总计 19000 25500 3570093000 一 政策性银行贷 款 12000 13000 1520041000一 政策性银行贷 款 12000 13000 1520041000 1 国开行省分行 8000 8000 920010000担保 市财政 2 国开行省分行 4000 5000 60006000担保 区财政 园区道路建 设 园区收入 3 国开行省分行 10000 方桥新镇项 目 项目收入 4 农发行省分行 10000担保 区财政 方桥新镇项 目 项目收入 5 国开行省分行 5000担保 市财政 磨店基础设 施建设 土地收入 二 商业银行贷款 7000 12500 2050052000二 商业银行贷款 7000 12500 2050052000 1 徽商银行 15000担保 区财政 工业园工程 工业园各 项收入 1000 1000 6000 1000 1000 2000 1000 1000 10001000抵押房产 合肥振 海 1000 1000 10001000抵押土地 合肥振 海 服装产业园 项目 项目收入 2 徽商银行 1000 1000 2000 20001000担保 合肥建 投 2000 20003000抵押土地 合肥振 海 3 科农行 1000 20002000担保 合肥建 投 服装基地基 础设施建设 公司收入 1500 15001500抵押土地 合肥振 海 4 建设银行 1500抵押土地 合肥振 海 服装产业园 项目 项目收入 5 中信银行 7000抵押土地 合肥振 海 公司流动资 金贷款 公司收入 1000 1000 1000 1000 6 交通银行 1000 10001000委贷 经营用款 工业园各 项收入 7 徽商银行 3000委贷 经营用款 工业园各 项收入 8 交通银行 8000 房产抵 押 工业园工程 工业园各 项收入 9 徽商银行 2000担保 区财政 流动资金 土地收入 10 科农行 5000担保 区财政 项目建设 土地收入 - 15 - 3.3 瑶海区政府性债务形成因素 3.3 瑶海区政府性债务形成因素 3.3.1 市区两级财政分配体制不合理，财权与事权脱节 地方政府的债务问题，与财政税收制度的改革存在关联。分税制改革的积 极意义不必多言，但在实施此项制度 17 年后，我们也可以清晰看到，分税制的 制度安排并不完善，1994 年分税制改革确定了中央与省级政府的税收分成关 系，但是省以下政府财政体制并未明确。就合肥而言,市区财政体制更多的利益 被上级政府分享，区政府独享税种有资源税、房产税、印花税和土地增值税等 小税种 9，市区共享税中的增值税市 17.5%，区 7.5%；企业所得税市 17.5%， 区 7.5%；个人所得税市 17.5%，区 7.5%；营业税市 70%，区 30%，不含商业银 行银行等金融机构；城建税市 70%，区 30%;2010 年，全区完成税收收入 19.96 亿元，而形成的区级政府可用财力仅有 5.37 亿元，仅占 26.9%。此外，城市国 有土地大部分通过市土地储备中心收储后通过招拍挂等方式向外出售，出让费 用由市财政统一管理，也就是说瑶海区除了工业园区可以得到少量的土地出让 金返还以外，对区内出让的国有土地不享受分配权。 更为重要的是，在现实运行中市区政府的事权与财权相匹配的原则没能有 效得到坚持，更多的事权推给区级政府。如计划经济时代国有企业的各种医院、 学校及工厂生活区管理，城市管理中的市容环境卫生管理，城市基础设施建设 中的支路网建设，民生工程及中央政府投资项目区级配套部分等等，都需要区 级政府拿出更多的资金，如合肥市大建设回迁房建设资金，市政府核定瑶海区 的补助经费为 1400 元/平方米，而实际建设成本达到约 2500 元/平方米 10，仅 这一项区财政每年就要自掏 1 亿元左右。 市区政府财权与事权的不合理匹配，导致区财政主要用于保障全区行政事 业单位人员支出、政府运转及一些社会民生事业的刚性支出，无法提供足够的 资金用于自身建设发展。如 2009 年，因教育系统实施绩效工资，我区教育事业 经费就达到 1.54 亿元，而当年全区地方财政收入只有 3.07 亿元，仅教育支出 就占了一半的财政收入，在这样的形式下，区政府要拿出更多的资金支持工业 园区建设，加快地方经济发展，通过商业银行进行融资便成了最有效率的方式。 3.3.2 合肥市大发展的宏观环境，刺激了区政府的融资冲动 自2006年合肥市实施大规模城市建设，加快建设现代化滨湖大城市以来， 各城区之间的发展竞争日趋激烈，瑶海区作为合肥市老工业基地，工业实力一 度占据合肥半壁江山。进入新世纪后，受市委市政府建设滨湖城市的战略影响， 合肥重点发展南部滨湖和西部大蜀山地区，从2006年3月“大建设”帷幕拉开， 到2010年5月底，合肥市本级用于城市大建设投资总额达241.88亿元，其中投入 瑶海区约20.6亿元，仅占8.5%。此外，包河、蜀山分别由滨湖新区、政务区的 强力带动，而庐阳区占据着核心商业区，瑶海在新世纪的发展中逐渐被其他三 - 16 - 个城区赶超（见表2） 。 表2 2010年合肥四城区主要经济指标比较 单位：亿元 地区 gdp 固定资产 投资额 规模以上工 业总产值 财政收入 地方 财政收入 瑶海区 200 299.2 202.05 7.72 5.37 庐阳区 243 290 131 12.8 7.65 蜀山区 260 336 191 12.8 9.2 包河区 365 575.2 374.7 21.9 14.7 注：表2来自各区政府2010年政府工作报告 从表2数据比较可以看出， 瑶海区无论经济总量还是财政收入都低于其他三 个城区，在合肥大建设、大发展的宏观环境下，各城区之间的竞争日益激烈， 瑶海要实现跨越式的赶超跨越必须大力引入外部资金， 尤其是金融机构的支持。 此外，根据公共选择理论，地方政府官员发展地方经济，提供更多的公共 产品符合其利益最大化的要求，在我国现实政治体制下，地方政府官员在干部 人事制度和考核制度的约束下，必然追求以地方经济发展为主导的所谓“政绩 最大化” ，使得地方政府的行政行为发生了显著的变化。融资建设、借债发展不 再单纯限于经济利益上的竞争，同时也包括了地方官员为自身政治晋升而展开 的竞争。地方政府在财政利益和政治晋升的双重激励下的最终选择必然是追求 经济发展的短期效应， 通过大规模融资可以快速为地方政府提供大笔建设资金， 正是在这种思想的影响下， 区政府领导必然选择以融资方式加快建设发展速度， 因为这样的发展方式见效快，能够最大限度体现政府政绩。 3.3.3 金融机构过于追求利益最大化，政府融资阻力门槛较低 为应对国际金融危机， 2009年国家推出共计4万亿元人民币的巨额经济刺激 计划，主要集中于基础设施建设和社会项目，同时国务院还宣布转向“适度宽 松的”货币政策，全年新增贷款累计余额达9万亿元 11，巨额的贷款增量促使 各家商业银行急于寻