（公共管理专业论文）国库集中收付制度改革研究.pdf

国库集中收付制度改革研究 摘要 财政国库管理制度改革是社会主义市场经济体制下公共财政的建立和发 展的必然要求。建立以国库单一账户体系为基础，资金缴拨以国库集中收付为主 要形式的现代国库制度，是对财政资金的账户设置和收支缴拨方式的根本性变 革，也是我国财政预算管理的一项重大改革。它涉及面广，情况复杂，是一项十 分庞大的系统工程。随着改革的不断深入，目前在我国要不要构建一个新的国库 制度的问题几乎不存在争议。现在的主要问题是应该如何构建。与传统的国库制 度相比，现代国库制度无论是在理论上还是在操作方法上都是个全新的制度， 它不可能在传统的制度体系中做简单调整和局部修改而能完成的，必须进行制度 的创新。西方发达的市场经济国家的国库制度理论由于起步较早，比较成熟，也 大都形成了与其本国市场经济体制、基本经济制度相适应的国库管理体制。它们 在国库机构设置、作业流程、国库主要职能等方面有很多是值得我们学习的。 本文从公共财政理论、公共选择理论、委托代理理论、制度创新理论等几个 方面对财政国库管理制度的理论基础进行了一些粗浅的分析，为我国国库集中收 付制度的完善寻找理论依据。文章从对国内改革的现状和实践动态的分析入手， 以我国现代财政国库管理制度的目标和构建模式为核心内容，探讨地方财政国库 管理制度的构建模式。本文案例部分以湖南省常德市的财政国库收付管理改革实 践为例，对进一步深化改革作了有价值的探讨。 关键词：财政；国库管理；集中收付 u 竺篁兰堡垡_ 皇一 = = = = = = = = = ! ! = = = = = = = = = = = = = = = 一一 a b s t r a c t w i t ht h ee s t a b l i s h m e n ta n dd e v e l o p m e n t o f p u b l i cf i n a n c e u n d e rs o c i a l i s tm a r k e t e c o n o m vs y s t e m ， i ti san e c e s s i t yt h a t o u rc o u n t r yp u s hf i 眦n c e i t e a s u r y m a n a g e m e n ts y s t e mb u i l d i n g t h es y s t e mo fas i n g l e a c c o u n ta n dc 0 i i e c t m gb y n a t i o h a lt r e a s u r y i sa na b s o l u t er e f o r m i t i s v e r yc o m p l e xt h a t n e e d s m e a s u r e a c c o r d i n g l ya n di n c l u d i n gm a n y s i d e s w i t ht h ec o n s t 鲫ti n t e n s i f i c a t i o n o f t h er e f o r m ，a tp r e s e n t ，w h a tl s a t1 s 姒e1 sn o t w h e t h e ra m o d e ms y s t e ms h o u l d b u i l tb u th o wt ob u i l d i t t h em o d e mn a t l o n a i t r e 踟r ys y s t e mw i l ln o ts i m p l yb ea d j u s t e da n d m a d eu pi np a r tb y h eo l do n e ；i tm u s t b ean e ws y s t e mb o t hi nt h e o r ya n dp r a c t i c e = r h es t u d vo ft h en a t i o n a lt r e a s u r ys y s t e mi n t h ew e s t e r nd e v e l o p e d 咖咖e s 1 s c o m p a r a t i v e l ye a r l i e ra n dm o r g m a t u r e t h e yo f t e nf o r m e dt h e i rm a r k e t l n ge c o n o m l c s s v s t e m 撇r d i n gt ow h i c ht h e yf o r m e dt h e i r n a t i o n a lt r e a s u r ys y 毗m 1 。h e yh a v t ： c 0 哪m o na d v a n t a g e si ns u c ha s p e c t s a sn a t i o n a lt r e a s u r y sf u n c t i o n s 1 h e s es u c c e s s t u l e x p e r i e n c e s a r ew o r t hl e a r n i n gb yu s 1 l i st b e s i sm a k e sas i m p l ea n a l y s i st ot h et h e o r yb a s i so n t h eb a s l so ft h e 咖d y o fp u b l i cf i n a n c et h e o r y ，p u b l i cc h o i c et h e o r y ，t r e a s u r yc o n c e n t r a t e d r e v e n u e 锄dp a y m e n ts y s t e mf r o mp r i n c i p e - a g e n c y t h e o r y ， a n ds y s t e mi n n o v a t l o n t h e o 巧 t h u ss e a r c h i n gt h e t h e o r e t i c a lr e f e r e n c ef o rt h er e f o r m a t i o na n d1 m p r o v e m e n t o t c h i n e ：s ef i n a n c et r e a s u r ym a n a g e m e n ts y s t e m r h i sp a p e rb a s e so nt h eb a s i cg o a la n d m o d e lo fo u rb u i l d i n gt h em o d 咖n a t l o n a l t r 翩s l j r vs v s t e m s t a r t i n gf r o mt h ea n a l y s i st ot h ep r e s e n ts i t u a t i o no f t h es t u d y1 no u r c o u n t r yt h i sp a p e rb r i n g s f o r t ht h er e f o r m a t i o n o fc h a n g d ef i n a n c et r e a 鲫巧 m a n a g e m e ms y s t e m 弱a n e x a m p l e ，d i s c u s s i n gb u i l d i n g t h es y s t e mo ft h e r e f o r m a t i o n0 ft r e a s u 叮m a n a g e m e n t s y s t e mo fl o c a lg o v e r n m e n t - a n da c h i e v l n g i m p r o v e m e n tt h er e f o r m a t i o n k e yw 。r d s ：f i n a n c e ；t ie a s u r y m a n a g e m e n t ；c o n c e n t 哪t e d r e v e n u e a n d p a y m e n ts y s t e m m 国库集中收付制度改革研究 插图索引 6 1 税收收入直接缴库流程图3 5 6 2 税收收入以外的其他各项收入直接缴库流程图3 5 6 3 集中汇缴流程图3 5 6 4 财政直接支付流程图3 7 6 5 财政授权支付流程图3 8 v i m p a c c 学位论文 附表索引 表3 1 国外国库管理模式比较表2 2 表5 1 我国台湾地区国库制度改革进程2 8 v i i 湖南大学 学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的论文是本人在导师的指导下独立进行研究所 取得的研究成果。除了文中特别加以标注引用的内容外，本论文不包含任 何其他个人或集体己经发表或撰写的成果作品。对本文的研究做出重要贡 献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声明的 法律后果由本人承担。 作者签名：弛 日期：瑚车 f 厂日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，同意 学校保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文 被查阅和借阅。本人授权湖南大学可以将本学位论文的全部或部分内容编 入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇 编本学位论文。 本学位论文属于 1 、保密口，在年解密后适用本授权书。 2 、不保密团。 作者签名：轲丝日期：游7 7 月i 歹日 导师签名：孑雪淘 日期：牌r ，月，驴日 m p a c c 学位论文 1 1 研究背景 第l 章绪论 改革开放以来，中国的财政体制进行了多项重大改革。自2 0 0 0 年起，我国 开始编制部门预算，但是想解决预算管理中存在的种种问题，光有好的预算，还 不能确保资金的使用不出岔子，还应有盯得住、管得了的手段。要从根本上解决 问题，还得再造一套机制。按照市场经济国家的普遍做法，推行以集中收付为主 线的财政国库管理制度势在必行。它是我国财政收支管理制度和预算执行管理制 度的一次重大变革。通过实施国库集中收付制度，加强预算监督，能够加速预算 资金周转、提高资金使用效率、防止预算资金改变预定用途、加强财政政策的宏 观调控和实旌力，有利于加强财政支出管理，减少国债发行，优化预算编制，促 进国有资产核算。 根据国务院财政国库管理制度改革方案的要求，要争取在“十五”期间全 面推行以国库单一账户体系为基础，财政资金缴、拨以国库集中支付为主要形式 的财政国库管理制度。但改革的具体情况是怎么样呢? 现在看来，实际情况却比 较复杂。从2 0 0 1 年国务院发布财政国库管理制度改革方案到现在，8 年时 间过去了，要求“在十五期间全面推行以国库单一账户体系为基础，财政资金缴 拨以国库集中收付为主要形式的财政国库管理制度”的改革目标却并未真正实 现。截止到2 0 0 7 年底，中央所有部门及所属9 3 0 0 多个基层预算单位实施了国库 集中支付制度改革；全国3 6 个省、自治区、直辖市和计划单列市本级，3 0 0 多 个地市，1 3 0 0 多个县( 区) 预算单位实施了改革。财税库银税收收入电子缴库 横向联网方面，有1 0 多个横向联网试点省份己经取得初步成效；中央近5 0 个部 门，地方大多数省份的省本级、近2 0 0 个地市、1 0 0 0 多个县( 区) 的执收单位 实施了非税收入收缴改革。” 也就是说，虽然大部分地区在改革中取得了成功的经验，已全面组织实施， 但仍有地区特别是市县级地区仍在试点探索之中，甚至有的县到目前为止尚未正 式启动改革工作。而且从己实施改革试点地区的情况来看，在工作流程和改革配 套制度的建立方面也不一致，改革总体状况可用四个字概括参差不齐。 导致“参差不齐”改革现状的原因有： 第一，对改革的认识不够统一、不够充分。2 0 0 1 年改革开始后财政部等部 委根据改革的需要制定出了一系列的制度和措施，党和国家领导人也多次在讲话 中强调了进行财政国库管理制度改革的重要意义，对在“十五”期间全面实行财政 国库管理制度改革作了重要指示。然而在调查中了解到，很多地区对改革的认识 不统一、不充分，在思想上受传统观念的束缚，缺乏改革创新的精神，甚至存在 “乱中求利”的错误思想，大局意识不足，部门利益、个人利益影响了对改革的正 同库集中收付制度改革研究 确理解，从而对改革的重要性、紧迫性认识相对弱化，淡化了对改革的时间要求。 调查中还发现，由于信息的闭塞，到目前为止，基层的很多同志对财政国库管理 制度改革的知识仍旧是一知半解，部份人只知道有一个“国库集中收付”，内容何 为就不得而知了，甚至有的人根本就不知道有这项改革。认识有分歧，思想上就 会不统一，认识不充分，改革就会不彻底，从而导致很多方面阻碍了改革的进展， 拖延了改革时间，延缓改革工作的进程。 第二，地方的改革步调不一致。根据调查情况，地方在改革工作中有快有 慢，有好有坏，有成功的、也有失败的，长短不一，方法多样，其原因之一就是 改革的步调不一致。方案出台后，中央要求地方各级遵照执行，同时规定了“各 地方可根据改革试点方案，自行确定改革的时间和步骤”，在试点的时间、范围 上缺少强制性规定。地方根据自身的实际自行决定改革的时间和步骤，充分发挥 地方改革的能动性，无疑在改革实践中有很重要的意义，然而“自行决定”也给了 地方在改革安排上有了很大的空间，先改、后改和怎样改没有统一规定，地方实 际上掌握了改革的主动权，何时改、如何改地方说了算，这就难免出现人为控制 改革的现象，这是导致改革步调不一致的一个因素。再者，地方在实施改革中有 “待借”思想。借鉴别人的经验，可以减少走弯路，这是一件好事，然而，相互等 待、不主动探索的做法，对改革工作无疑是一种消极的态度。以上两种因素的影 响，使得部份地区的改革时间越拖再拖，导致了五年的改革计划结束后，有的地 区改革工作全面启动、有的地区仍旧处在试点阶段、甚至有的地区尚未开展试点 工作的“参差不齐”现状。 第三，缺少统一的改革模式。在改革工作中，适度时间的试点探索，旨在总 结经验，有利于改革的深入开展，但长期的改革试点，一方面将会使改革工作无 境止地进行，永无终日；另一方面，改革会“千姿百态”，各自一套。中央部门在 实施财政国库管理制度改革工作中就统一了模式，改革工作开始后，一切按计划 有序推进，实现了“全面实施”的改革目标，而地方就缺少统一的模式，在改革制 度的建立方面，中央与省有出入、各个省之间不相同，甚至同一个省的地区与地 区、县与县之间也不一致。如此以来，全国的改革就实现不到统一，改革出现了 多种样式。改革模式的多样性，不利于改革工作的深入开展，影响了我国财政管 理制度改革的有序推进。总的来说，影响改革的因素不外乎三个方面的问题：改 不改认识和思想问题，何时改步调问题，怎样改模式问题。 “十一五”期间，财政国库面临着加快改革的战略机遇和紧迫要求，国库的职 能转换、管理水平的提高以及经营业绩的提升刻不容缓。随着财政部再次发布国 库改革时间表以及出台9 条深化改革的指导性意见，我国的财政国库管理制度改 革将提速，并进一步走向完善和规范。本文以现代国库制度的公共选择理论、委 托代理理论及制度创新理论为基础，以国外财政国库管理制度为借鉴，分析了我 国采取的两种改革模式，并对常德市进行的财政国库管理制度改革进行了描述和 2 m p a c c 学位论文 探讨，以便给各地方政府正在进行的改革提供一些借鉴。 本人2 0 0 争屯0 0 4 年曾借调到常德市财政工作，亲身经历了常德市国库改 革的启动过程，2 0 0 4 年底回到农机局后及今年初调到市交警队，都在财务部门 工作，对常德市国库改革的发展现状比较熟悉，所以对国库改革这个话题比较感 兴趣。理论联系实际是国家学位委对m p a c c 学员论文的基本要求，也是本文的 写作初衷。 1 2 文献综述 1 2 1 国外研究状况 ( 一) 公共财政理论 公共财政理论的发起人、古典经济学派的大师亚当斯密在国富论中用 “看不见的手”比喻市场在经济活动中的重要作用，主张限制国家职能l 。萨伊在 政治经济学概论中强调在纯粹的市场经济中，供给可以自动创造需求，实现 经济的均衡1 2 1 。德国瓦格纳为代表的社会政策学派主张政府应充分利用财政分配 工具，矫正社会收入分配不公。巴斯塔布尔认为国家作为社会组织多种形式之 一，反映的是个人的集中性或社会性需要的存在，国家支出主要用于满足这些需 要。英国经济学家霍布森认为国家财政应以增加社会公共福利为目标，应考虑财 政收支对社会公共福利的影响。英国经济学家凯恩斯则于1 9 3 6 年在就业、利 息与货币通论中指出了政府稳定宏观经济、克服市场经济局限性的功能【3 i 。马 斯格雷夫也提出政府三大职能资源配置职能、收入分配职能和经济稳定职 能。 ( 二) 公共选择理论 约瑟夫e 斯蒂格利茨和詹姆斯m 布坎南是把焦点放在政府资源配置效率的 分析上。以布坎南为代表的公共选择学派对政府效率进行研究，斯蒂格利茨和 阿特金森则从效率与公平两个角度研究公共产品的最优供应问题。他们认为效率 和公平是一个问题的两个方面，是一个统一的整体，政府资源配置效率主要体现 为公共预算决策效率和执行效率【4 i 。新凯恩斯主义的代表斯蒂格利茨从一种新的 “政府一市场观”出发，致力于重新、全面认识政府的经济职能，希望在政府干预 与市场机制之间寻找一种不同于以往的平衡与结合点【5 】。美国马里兰大学教授丹 斯缪勒给公共选择理论下定义为：“公共选择理论被定义为非市场决策的经济研 究，或者可以简单地定义为把经济应用于二政治科学”。公共选择的方法仍然是经 济学的方法。”1 6 l ( 三) 委托代理理论 1 9 世纪末2 0 世纪初股份公司开始迅速发展，带来了经营权和所有权相分离。 经营权和所有权分离的分离使得大规模的社会化生产成为了主流生产方式，但随 之带来了一些问题，由于所有者和控制者是不同经济主体，有着不同的利益取向， 国库集中收付制度改革研究 二者之间难免存在摩擦和冲突，因此，如何协调好所有者与控制者关系，解决信 息不对称条件下的经营者激励和约束问题成为财务理论研究的主流方向【7 l 。伯勒 和米恩斯于1 9 3 2 年首先提出了现代公司普遍存在的两权分离问题。此后，由两 权分离带来的代理问题，成为委托代理理论研究的中心问题。密西尔詹森 ( m i c h e a lj e n s e n ) 和威廉姆麦克林( w i l l a mh m c e k l i n g ) 于1 9 7 6 年提出财务控制是 两权分离的必然产物，财务控制机制是现代企业集团的核心，他们同时认为委托 代理关系是普遍存在的，委托人与代理人订立契约，授予代理人某些决策权并代 表其从事经济活动【8 l 。詹森和麦克林的代理成本理论和融合了产权理论、代理理 论、财务理论，系统的分析了在信息不对称的条件下的企业资本结构和组织结构 问题。 ( 四) 制度创新理论 制度创新理论是新制度经济学的一个重要内容。其代表人物是道格拉斯诺 斯( d o u g l a s sc n o r t h ) 1 9 1 。他在1 9 7 1 年制度变迁与经济增长( i n s t i t u t i o n a lc h a n g e a n de c o n o m i cg r o w t h ) 中首次提出了”制度创新”的概念。他强调，技术的革新固 然为经济增长注入了活力，但人们如果没有制度创新和制度变迁的冲动，并通过 一系列制度( 包括产权制度、法律制度等) 构建把技术创新的成果巩固下来，那 么人类社会长期经济增长和社会发展是不可设想的【9 1 。1 9 8 2 年他又在历史中经 济组织的分析框架( af r a m e w o r kf o ra n a l y z i n ge c o n o m i co r g a n i z a t i o ni n h i s t o r y ) 0 0 】提出制度创新的原因之一就是相对节约交易费用，即降低制度成本， 提高制度效益。所以，制度创新可以理解为一种收益更高的制度对另一种收益较 低的制度的替代过程【l0 1 。产权理论、国家理论和意识形态理论构成制度创新理论 的三块基石。制度创新理论涉及制度创新的原因或制度的起源问题、制度创新的 动力、制度创新的过程、制度创新的形式、制度移植、路径依赖等。 1 2 2 国内文献回顾 ( 一) 公共财政理论 1 9 8 2 年，我国的“国家分配论”出现。这个概念的内涵是：以国家为主体的 无偿的具有强制性地分配活动及所体现的分配关系；这个概念的外延是：财政分 配是一部分社会总产品，其中包括一部分国民收入，一部分剩余产品或剩余价值 ( m ) ，一部分是v 或c 。对财政概念的这种表述，比较科学地概括了计划经济 时期的财政活动，因而得到了新中国大多数学者的赞同。 1 9 8 4 年1 0 月中共中央十二届三中全会作出的中共中央关于经济体制改革 的决定，明确指出：我国社会主义经济是公有制基础上有计划的商品经济。这 时，一些先知先觉的人士就根据中国经济体制的变化，提出了“公共财政”的概念。 1 9 9 7 年下半年，中国经济经受了一次严峻的考验，这就是东南亚的金融危机， 就是在这种形势下，财政部长项怀诚于1 9 9 9 年初，在关于1 9 9 8 年中央和地方 预算执行情况及1 9 9 9 年中央和地方预算草案的报告中提出了“转变财政职能， 4 m p a c c 学佗论文 优化支出结构，建立公共财政的基本框架”的思想【儿j 。财政杂志1 9 9 9 年第4 期为此配发了转变财政职能，建立公共财政的专论。总之，在市场经济条件 下，“公共财政框架论”或“新公共财政论”是对新中国传统的“国家分配论”的发展 和创新【1 7 j 。国家决策部门选择这一理论，应该说是一种与时俱进的明智的抉择。 ( 二) 公共选择理论 公共选择就是对非市场决策的经济学研究，研究国家理论、投票规则、选民 行为、党派和官僚制度等( m u e l l e r ，英文版，1 9 8 9 ；缪勒，1 9 9 9 ) 。在这个意义 上，国内学者本土化的公共选择研究可以说几乎没有，如果有的话，也是非常初 步的。 当前的研究之所以呈现这一状态，可能有这样一个原因：西方公共选择的研 究往往与西方国家特定的政治制度联系在一起，其核心主题往往是西方政治制度 下的公共选择问题，比如直接民主下的公共选择、代议制民主下的公共选择，多 党和两党竞争模型、寻租理论、利益集团理论和选民投票理论等，其话题基本上 是西方性质的【1 2 l 。在目前中国政治改革的空间较小，发生的变化较小；相应地， 研究成果不易引起实际的积极反响，反过来影响此类研究。 ( 三) 委托代理理论 在现实的组织中，信息不对称是相互的。在标准的委托代理模型中，委托人、 代理人都是给定的。但张维迎在博弈论与信息经济学( 1 9 9 6 ) 与企业的企 业家契约理论( 1 9 9 5 ) 两书中提出了委托代理关系中更为基本的问题：在 一个特定组织中，委托权应该如何在不同成员之间分配? 于是提出了一个最优委 托权安排模型。这一模型对古典资本主义企业及合伙制企业的委托权安排都作出 了合理的解释。刘世锦在其著作公有制经济内在矛盾及其解决方式比较( 1 9 9 0 ) 对公有制经济的三个内在矛盾进行了描述，提出“为了在保持公有制基本规定的 同时使所有权能够实际运行，惟一的途径是建立某种代理组织”。由于委托代理 关系在社会中普遍存在，因此委托代理理论被用于解决各种问题。目前国家进行 的财政体制改革中，财政资金如何在不同级次的政府部门间进行代理使用的问 题，就是财政国库收支的管理问题。 ( 四) 制度创新理论 自9 0 年代开始，制度创新可以说成了中国经济学研究的一个理论热点。许 多著名经济学家都与其在该领域的研究密切相关。茅于轼、张曙光、盛洪、樊纲、 唐寿宁、张宇燕、林毅夫、周其仁、汪丁丁、张维迎等，都是其中的杰出代表。 从学术著作来看，中国制度变迁的案例研究( 第一集) ( 张曙光编，1 9 9 6 ) 、中 国制度变迁的案例研究( 第二集) ( 张曙光，1 9 9 9 ) 对中国的过渡经济学进行了 阐述；林毅夫在诱致性制度变迁与强制性制度变迁一文中提出了“诱致性变 迁”与“强制性变迁”这一对概念，为中国的制度变革的研究提供了一个简便的分 类和分析的维度；运用利益集团理论进行分析的张宇燕在利益集团与制度非中 国库集中收付制度改革研究 性中提出了“贾谊定理”，即创造更多的利益集团是对付利益集团的良方；而盛 洪在将科斯传统与布坎南传统比较时，发现了它们之间的冲突，即所谓“精英论” 与“一致同意原则”的冲突。运用交易费用的概念，他发现偏离一致同意原则的“法 官裁决”和遵循一致同意一致的“公共选择”是相辅相成的。其他各类著作还有一 些，这里不再一一列举。这些研究有如下特色：许多学者都有在国外学习和研究 的经历，其中部分研究成果实际上是在国外取得的。但也有相当多的研究，尤其 是天则经济研究所的研究，已经非常重视本土化的理论资源，以及中国所面临的 制度变迁问题。 1 3 研究思路与内容结构 1 3 1 研究思路 本文从财政国库管理制度改革的总体目标出发，在对公共财政、公共选择理 论、委托代理理论和制度创新理论在财政国库管理制度中的应用进行深入分析基 础上，通过常德市财政国库改革案例的研究，重点探讨了地方财政的国库管理制 度运行模式，提出通过构建会计集中核算型的国库集中收4 , - t 带 j 度来逐步地、稳妥 地深化地方财政国库管理制度改革，从而有助于全面实现我国的财政国库制度改 革的目标。 1 3 2 主要内容与结构安排 本文第一章是绪论；第二章阐述财政国库管理制度的相关理论；第三章主要 是国外管理模式的特点和借鉴意义；第四章分析了我国财政国库管理制度改革的 现状、基本原则和改革模式；第五章具体分析了常德市财政国库管理制度改革的 实践。最后在结论中概述全文，提出深化改革的建议。 6 m p a c c 学位论文 第2 章财政国库管理制度理论基础 2 1 公共财政理论与公共选择理论 公共财政理论的诞生是以1 7 7 6 年英国经济学家亚当斯密所著的国富论 的出版为标志的。公共财政理论认为，公共财政是建立在市场经济体制基础上的 财政模式。亚当斯密崇尚“看不见的手”在经济活动中发挥的重要作用，主张限 制国家职能。萨伊则强调在纯粹的市场经济中，供给可以自动创造需求，实现经 济的均衡，因此在古典经济学派中公共财政的职能基本只限于资源配置的辅助地 位。 1 9 世纪末至2 0 世纪初，资本主义经济发展到垄断资本主义阶段，出现了严 重的两极分化，社会矛盾日益激化，国家的职能发生了重要的转变，同时财政学 从经济学母体中正式分离出来，形成独立的学科体系。这个时期的西方财政学家 沿着公共需求分析思路重点研究国家资源的供应和运用、国家需要以及满足这些 需要的手段i l9 1 。巴斯塔布尔认为国家作为社会组织多种形式之一，反映的是个人 的集中性或社会性需要的存在，国家支出主要用于满足这些需要。英国经济学家 霍布森认为国家财政应以增加社会公共福利为目标，应考虑财政收支对社会公共 福利的影响。在德国以瓦格纳为代表的社会政策学派主张政府应充分利用财政分 配工具，矫正社会收入分配不公。此时，财政的职能已不是被动地处于市场配置 的“补缺”地位，而是主动地对社会资源以效率为目标进行配置，并增加及强调了 财政的收入分配职能。 英国经济学家凯恩斯于1 9 3 6 年在就业、利息与货币通论中指出了政府 稳定宏观经济、克服市场经济局限性的功能。凯恩斯结合资源配置、收入分配： 经济稳定，把政府财政政策提高到相当高的地位，大大地扩展了西方政府财政职 能的研究范围。在2 0 世纪5 0 年代，马斯格雷夫提出政府三大职能资源配置 职能、收入分配职能和经济稳定职能。马斯格雷夫侧重从对市场机制进行指导、 修正、补充的角度界定公共财政活动的范围，他认为市场机制在事实上是无法发 挥全部经济功能的，它需要政府公共政策的指导、修正和补充。至此，现代公共 财政理论的框架基本形成。 2 0 世纪8 0 年代以来，公共经济学打破了原有的学科边界，同政治科学的关 系日益密切，一门新的理论公共选择学派理论诞生。以经济分析方法著称的 当代经济学家加里贝克尔认为，经济学的发展已经进入第三阶段。在第一阶段， 人们认为经济学仅限于研究生产资料的生产和消费结构；到了第二阶段，经济理 论的范围扩大到全面研究商品现象，即研究货币交换关系；今天，经济研究的领 域已囊括人类的全部行为及与之有关的全部决纠2 0 1 。 7 国库集中收付制度改节研究 公共选择理论( p u b l i cc h o i c et h e o r y ) 是当代西方经济学的一个分支，同时 也是现代政治学的一个重要研究领域。它是诺贝尔经济学奖获得者美国学者詹姆 斯布坎南创建的。它运用现代经济学的逻辑和方法，分析现实生活中政治个体 的行为特点和政府的行为特点；研究非市场决策的集体决策；并以人的自利作为 出发点，分析个人在政治市场上对不同的决策规则和集体制度的反应( 即公共选 择问题) ，以期阐明并构造一种真正能把个人的自利行为导向公共利益的政治秩 序。 公共选择理论将政治市场上的集体决策作为主要研究内容，核心问题是要阐 明把个人偏好转化为社会决策的机制或程序的选择。该理论认为，公共物品的选 择包括公共政策的产生多在“政治市场”中完成的。与一般经济市场不同，政治市 场具有三个特点，即选择结果有间断性、政治选择是一次性和不完全的、政治消 费者不完全清楚自己选择的最终结果的特点【2 2 1 。集体决策也不同于市场决策，它 包含三层涵义，即集体性、规则性和非市场性。在政治领域，重要的命题并不是 政府、党派、社会团体自己的选择行为和选择过程，而是这些集团之间与组成集 团的个体之间，出于自利动机而进行的一系列交易的过程。有效率的政策结果并 不是出于某个政治领袖的头脑，而是产生于集团或组织集团的个体之间相互讨价 还价、妥协与调整的政治过程。 政治市场也是由供求双方组成的。需求者是选民和纳税人，供给者是政治家 和政府官员。政治家和政府官员负责向社会提供一定数量和质量的公共物品，选 民和纳税人获得公共物品并支付一定的税收款项，至于具体的公共物品种类、数 量、税收额等内容的确定，则是通过选举过程“讨价还价”完成的。每一个政治市 场的参与者，无论是选民还是政治家，在进行选择时，都如同“经济人”一样，先 要对个人的成本与收益进行计算，如果一项集体决策给他带来的收益大于他投赞 成票时所承担的实际成本，那么，他就会支持这项决策；否则，就不支持甚至反 对。但政治市场也存在不完全性，即信息的不完全性、公共物品组合的不完全性、 选民权力的不平衡性、投票的“短见效应”，由此在政治选择过程中，政治家是理 性的自利者，投票人是理性的、短视的甚至无知的，这种选择机制预先造就了政 府的优先地位。政府行为缺乏内在刺激与约束机制，依据自身利益偏好行事，以 “预算最大化”为工作目标，最终机构膨胀、“寻租”( r e n ts e e k i n g ) 泛滥，政策失败， 最终“政府失效”1 2 5 i 。 公共选择理论分析和研究了公共政策产生的原由、规则和运行及其结果，采 用经济学的假设理论和方法研究非市场的决策，详尽地告诉我们政策系统的“暗 箱”运作过程，公共政策实质上是公共选择的过程。瑞典皇家科学院在为布坎南 颁发诺贝尔奖的公告中指出，公共选择理论弥补了传统经济理论缺乏独立的政治 决策分析的缺陷，有助于解释政府预算赤字为何难以消除的原因。同样，它在政 策科学上产生了相当大的影响，从而推动公共政策学的不断发展。 8 m p a c c 学f 奇= 论文 公共财政为市场提供的公共服务，是通过政府支出来具体完成的。政府支出 制度是否真正符合公共性要求，是财政制度是否公共化的具体体现。为此，公共 财政制度中的政府支出制度，就必须是公共支出制度。正在这一理论之上，现代 国库制度一国库集中收付制度得以萌芽i 2 n 。 那么，公共财政理论和公共选择理论又是一种什么样的关系呢? 实际上，公 共选择理论最初就产生于公共财政理论。财政制度的产生与发展是政治决策的产 物，本身也是一个公共选择问题。而国库伴随着国家和财政的产生而产生，国家 财力集聚是通过国库这机关来实现的。 那么，应该建立一种什么样的财政国库制度呢? 这就要让公共选择机制发挥 作用。公共选择机制本质上是种把社会决策个人需求转换成社会决策依据的机 制，这种机制在多大程度上显示个人的正式需求，直接影响着决策的效果和资源 配置的效率。政府是为社会提供公共服务的机构，政府的决策应当体现人民的利 益和需求，而实现这些，仅凭公务员的良好愿望和优秀品质是不够的，必须有一 套科学的把人民的利益和要求由下而上及时进行传递的机制即需求显示机制。当 前推行集中收付的财政国库管理制度便是纳税人一致的呼声、共同的需求。当然， 这种公共选择过程还应用了少数服从多数的决策规则。此外，由于有“信息不对 称”、“政府官员或利益集团的动机”及“难以预期私人对政府计划的反应”这三个 导致政府失灵的原因，国库制度也难以不折不扣地完成满足公共需求这一使命。 2 2 委托代理理论 委托代理理论是过去3 0 多年里契约理论最重要的发展之一。它是2 0 世纪 6 0 年代末7 0 年代初一些经济学家深入研究企业内部信息不对称和激励问题发展 起来的。委托代理理论的中心任务是研究在利益相冲突和信息不对称的环境下， 委托人如何设计最优契约激励代理人。 委托代理理论的主要观点认为：委托代理关系是随着生产力大发展和规模化 大生产的出现而产生的。其原因一方面是生产力发展使得分工进一步细化，权利 的所有者由于知识、能力和精力的原因，也由于信息不对称，获取信息的成本越 来越大而不能行使其所有的权利了，另一方面专业化分工产生了一大批具有专业 知识的代理人，他们有精力、有能力代理行使好被委托的权利，于是这一部分人 就可以利用信息优势获取信息劣势一方的利益。当一个人利益的实现程度依赖于 他人的行为时就产生了委托一代理关系。 在委托代理的关系当中，委托人与代理人的效用函数是不一样的，委托人追 求的是自己的财富更大，而代理人追求自己的工资津贴收入、奢侈消费和闲暇时 间最大化，这必然导致两者的利益冲突。在没有有效的制度安排下代理人的行为 很可能最终损害委托人的利益。而世界不管是经济领域还是社会领域都 普遍存在委托代理关系，股东与经理、经理与员工、选民与人民代表、公民与政 罔库集中收付制度改革研究 府官员、原( 被) 告与律师，甚至债权人与债务人的关系都可以归结为委托人与 代理人的关系。所以为了预防和惩治代理人的败德行为，委托人有必要采取“胡 萝卜与大棒”政策：一方面是对其代理人进行激励，力求实现激励相容；另一方 面对代理的过程实行监督，充分发挥“经理人市场”的作用。这样使得代理人的行 为符合委托人的效用函数。 在现代财政国库管理制度中，从纳税人到政府、再到各个公共部门，从财政 部门到银行，从中央到地方，这些关系中都无可避免地存在着委托代理关系。 1 纳税人与政府间的委托代理关系 国库管理的资金均来自纳税人，由前面的公共财政理论和公共选择理论分 析，纳税人向国家纳税是为了获得诸如公共、安全、基础设施的公共商品。但是 政府及政府官员都有各自的不同于纳税人的效用函数。纳税人的公共需求能不能 被满足及多大程度上被满足，均取决于政府的行为多大程度上服从于纳税人的效 用函数。因此纳税人与政府间存在委托代理关系，而且是国库制度中最基本的 委托一代理关系。如果在这委托代理关系中出现了较大的偏差，那么现代国库 制度就意味着出现了根本的问题。在我国解决这一问题主要依赖于充分发挥人民 代表大会制度的作用，保证人民当家作主权利的实现【3 0 】。 2 财政部门与银行的委托代理关系 我国的财政国库制度属委托金库制，系国际上较常见的财政金库制度类型。 从世界各国的实践看，财政国库制度的设置方式大致有3 种类型。其中一种是“独 立金库制”，即由政府在财政部门内设置金库，办理财政收支的保管出纳业务。 另一种是“委托金库制”，即政府委托中央银行经理财政国库业务，大多数市场经 济发达国家均采用这种制度。再一种是“银行存款制”，即政府直接将财政资金存 入银行，银行按商业存款办法对财政资金实施收付管理。按我国现行金库制度， 财政国库由人民银行代理，财政资金的收纳、划分、留解和拨付业务，皆通过设 置在中国人民银行的国家金库负责经办。这样，在财政国库运行中就存在着两个 主要的行为主体，一个是财政部门，另一个是中国人民银行领导下的国库部门。 在经办财政国库业务过程中，这两者之间就必然形成一定的工作关系。 委托金库制下财政部门和国库部门之间的关系尽管有其自身特点，但是，从 总体上说，这两者之间的关系是符合委托代理关系基本特征的。在财政国库体制 中，财政部门处于委托人的地位。中华人民共和国国家金库条例( 以下简称金 库条例) 规定“各级国库库款的支配权，按照国家财政体制的规定，分别属于同 级财政机关”，明确体现了财政部门作为委托人对国库中所存款项的支配权。与 之相应，国库部门处于代理人的地位。金库条例规定，中国人民银行直接领 导下的国家金库“负责办理国家预算资金的收入和支出。在执行任务中，必须认 真贯彻国家的方针、政策和财经制度，发挥国库的促进和监督作用”。中华人民 共和国预算法实施条例规定：“中央国库业务应当接受财政部的指导和监督， 1 0 m p a c c 学位论文 对中央财政负责。地方国库业务应当接受本级政府财政部门的指导和监督，对地 方财政负责。”这些内容都体现出，在财政国库体系的运行中，国库是作为代理 人，受财政部门委托，对财政资金的收缴拨付和库存按有关制度进行管理，以保 障财政资金运行的规范性和安全性。 在财政国库制度的委托代理关系中，财政部门与人民银行辖下的国库既有目 标相一致的地方，也有不尽相同之处。从总体上说，财政部门和中国人民银行都 在国务院领导下展开工作，两者之间的长远目标、根本利益是一致的。而且，中 国人民银行管辖下的国库，在规范财政资金的收付上也发挥了积极的作用，付出 了巨大的努力。但是，在一些具体方面，两者之间也存在着与激励不相容相关的 问题。较突出的问题如下： 第，国库业务在财政部门和银行部门运行中的目标差异问题。 从财政部门的角度说，财政国库管理制度建设是整个财政体制建设中非常重 要的一环。建立国库统一收付制度的主要目标在于加强公共财政体制建设，完善 财政资金收支的管理约束机制，提高财政资金的使用效率。财政部门视角下的国 库，既是政府预算执行体系中的重要组成部分，也是整个财政资金运行中的重要 环节；既是从源头上遏制腐败的有效制度，也是提高各政府部门执政能力的积极 手段；既是实现政府资金运行效率的重要制度，又是保障政府资金安全的关键措 施。财政部门需要国库在确保财政资金收支的规范、高效、安全、及时、准确上 提供积极的制度保障1 3 0 1 。 国库是在中国人民银行的领导下运行的。其运行目标很大程度上取决于人民 银行。随着我国体制改革的不断深化，中国人民银行制定和执行货币政策、维护 金融秩序的职能得到不断的强化。在2 0 0 3 年修改颁布的中华人民共和国中国 人民银行法( 以下简称人民银行法) 中所规定的1 3 项职责，主要集中在货 币金融方面，这些职能显示出中国人民银行的“主业”与财政的关系已变得越来越 远。国库部门虽然仍是人民银行的内设部门，代理国库虽然仍是人民银行的职能 之一，但是作为一个在运行上需要充分考虑财政政策需要的部门，在政策目标的 协调方面缺乏有效的协调机制，导致货币政策和财政政策目标在国库这一关键点 上的结合较为松散，不利于国库按财政部门的需求发挥作用。从某种意义上说， 在对财政资金的管理上，人民银行管辖下的国库可能更容易注重于对库存资金的 安排运用，注重于对财政闲置资金头寸的管理。这与财政部门所关注的重点也是 有所不同的。 第二，在提升国库业务能力要求方面的差异问题。从世界各国趋势看。国库 己不单是传统意义上的“库藏管理者”，财政国库在加强政府资产中的现金管理、 控制财政资金收支、推行政府融资政策、实施国债发行和管理、参与财政管理信 息系统运作等方面，都发挥着越来越重要的作用，在代表政府控制预算执行、保 管政府资产和负债等方面履行着一系列重要的管理职能。 国库集中收付制度改革研究 随着我国公共财政体制建设的不断推进，为保证财政资金运行的规范和高 效，国库在财政资金管理中的作用日显重要，但我国现行国库管理制度仍基本是 传统意义上的“库藏管理”制，难以满足财政国库管理的需要。以较普遍存在的问 题为例： ( 1 ) 在对进出国库财政资金的审核中，国库部门常常会遇到因制度、信息 等原因而导致的困难，形成财政资金管理上的职能缺位。例如，在资金核算中， 财政部门所使用的主要是预算制度，而国库部门使用的则是金融业会计制度。 ( 2 ) 机构设置的不相适应问题。金库条例规定：“国库机构按照国家财 政管理体制设立，原则上一级财政设立一级国库。人民银行撤销了省级分行后， 己实行大区分行管理建制。成立大区分行后，国库仍需按行政区划逐级设置，从 而出现国库行政管理体系和人民银行机构设置的不相匹配问题。 ( 3 ) 随着我国财政体制的演化，越来越多省份将实行“省管县”的制度。 中国人民银行现行资金结算方式则不能适应“省管县 财政体制的需要，不能实 现省与县的直接资金汇划。在财政资金的划拨中，省级财政部门的下拨资金必须 经过3 个环节才能到达县支库：省分库一中心支库一县支库；同样，县支库上划 省级预算收入也要经过3 个环节才能到达省分库。这种汇划方式造成资金周转缓 慢，行程过长。 ( 4 ) 国库部门人员配备往往不充足，工作人员数量远远落后于国库业务增 长的需要。银监机构分设后，基层国库工作人员不足的情况更形突出。 这些问题，